新公共管理運動背景研究1問題提出瓦格納定律作為一個關于財政支出與工業化經濟發展正相關的經驗描述，其內在關系被解析為財政支出占GNP（GDP）的比例隨著人均GNP（GDP）的增長而增長，并且財政支出占GNP（GDP）的比例呈時序性上升趨勢[1，2]。100多年來，瓦格納定律在財政理論界影響深遠，許多學者從不同的層面和角度論證、驗證其規律性[3]。盡管也有一些學者對瓦格納定律提出過疑問[4]，但從未動搖過瓦格納定律的地位。20世紀70年代末以來，西方國家發起了一場聲勢浩大的行政管理改革運動———新公共管理運動。新公共管理運動直面傳統行政管理理念及模式的弊端，以提高公共行政效率、減輕政府財政壓力為出發點，本著市場效率優于政府規制效率的內在原則，將企業家精神和私人部門管理方式引入政府行政管理領域，強調有限政府理念，在一切可能的領域推行市場化，引發了公共部門管理全方位的實質性變革[5]。新公共管理運動在公共行政領域產生的翻天覆地變革，很快以所向披靡的勢態席卷整個世界，以事實證明其理念和機制的實踐有效性。新公共管理運動對公共財政實踐帶來的深刻影響，直接或間接導致了財政支出規模的弱化，進而對瓦格納定律的有效性提出了嚴峻的挑戰[6]。英國是具有悠久國家歷史的代表，這塊土地產生了著名的《國富論》，養育了《資本論》；英國也是新公共管理運動的發源國之一，其公共行政改革在廣度和深度上，都充分貫穿和系統展現了新公共管理理念的精髓。以英國新公共管理運動以來的財政規模變遷為例，對瓦格納定律進行實證檢驗，具有完整的代表意義。2英國新公共管理財政支出非瓦格納傾向的視角分析英國作為新公共管理運動的發源國之一，其新公共管理改革具有代表性和典型性。此前，英國行政體制特征主要表現為：公共行政文化帶有韋伯主義色彩，行政體制較為封閉和固化；中央行政規模較小，地方行政規模龐大，中央對地方滲透力較弱；中央在決策上處于壟斷地位，而在執行方面卻很弱，導致行政效率低下等等。由于這些舊病，在1979年號稱鐵娘子的撒切爾夫人執政后，對傳統行政體制的意識形態、政治及管理進行了尖銳批評，并進行了以市場取向為核心的一系列調適性改革———新公共管理改革，有史以來西歐最激進的政府改革[7]。這場改革在雷納評審的基礎上，對公共部門的管理和服務進行了方方面面的調整。結合財政成效來看，主要表現在以下方面：（1）引入商業管理理念及手段改革行政機制，在提高效率的同時減輕了財政支出壓力。新公共管理改革的基本內容之一是在公共部門管理中引入商業管理主義，“下一步行動方案”（NextSteps）是英國政府在具體改革中對這一點的落實。該方案建議基于效率追求改革原有機構，按照一定程序和標準在部門內部設立“執行機構”，履行政府的政策執行和提供服務的職能；對應于部門職責和組織結構變化，進行相應的人力資源開發和利用；貫徹“保持外部壓力以推動持續性改進”的原則，對執行機構的績效狀況進行定期評審并將結果公布于眾以加強監督?！跋乱徊叫袆臃桨浮睂Q策與執行分離，將部門內權力分散化，不僅引起了政府內部責任機制的變化，而且從根本上動搖了傳統的文官制度，使公務員體制的機構、運作和精神特質深受影響“。下一步行動方案”的分權化與公務員制度的彈性化，有效提高了行政效率，大幅度節省了公共開支。同時，為了避免節省開支帶來公共服務質量下降的后果，英國政府還特地開展了“公民憲章”運動（TheCitizen＇sCharter），用憲章的形式把政府公共部門服務的內容、標準、責任、時限等公之于眾，接受公眾監督，并向公眾提供選擇服務機構的機會，充分發揮內部競爭的作用“。公民憲章”運動在提高公共服務質量和公民滿意度方面起到了積極的作用，這是對財政支出使用效率的提高，也是從間接角度對財政支出壓力的緩解。（2）深化競爭機制，豐富公共服務供給主體，直接弱化了財政擴大傾向。為了進一步提高公共服務質量和“顧客”滿意度，英國政府全面開展了“競爭求質量”運動（CompetingforQuality），并針對改革負面結果進行了針對性調整，強調合作政府和整合政府（Co-operativeandHolisticGovernment）的建設。競爭求質量運動通過競爭招標制（合同出租制）、戰略性合同出租制（即不允許內部競爭者參與競爭而直接把任務交給私營承包商）等具體方式，將某些公共服務分類交給私營部門提供，實現公私競爭。調查顯示，從1991年到1993年底，私營部門獲得了價值8．85億英鎊的合同，而內部機構繼續承擔的工作任務價值僅為7．68億英鎊。英國政府宣稱，通過公私競爭，相關工作的平均成本減低了25％，每年獲得的獎金節省達1．16億英鎊[7]。事實證明，在公共服務領域實行公私競爭確實收到了提高效率、降低成本的實際效果；信息技術的引入和科學理念的建設，有利于降低合作政府與整合政府探索的改革成本。概言之，英國政府在新公共管理改革中，不僅實現了縮減公共支出、緩解財政壓力的直接目標，而且在本質上優化了行政機制，在控制成本的前提下提高了公共服務質量，最終致使瓦格納定律在英國失去了其原有的生命力。3英國新公共管理運動以來財政規模的瓦格納檢驗3.1實證思路與數據描述運用瓦格納定律的六種經典計量形式（見表1）進行驗證，分別用LE、LGDP、LC表示取對數之后的真實財政支出、真實GDP、真實公共消費支出（一般公共服務支出＋國防支出＋公共秩序與安全支出）。這樣的處理不會改變原序列的協整關系，并能使其趨勢線性化，消除時間序列中存在的異方差性。瓦格納定律認為，隨著社會經濟的發展，財政支出總額會逐漸上升，并且財政支出占GDP的比例也會時序性上升。從19世紀末提出開始，瓦格納定律經歷了追隨者的理論演繹與工業化國家發展歷程的印證，至今仍是財政規模及政府規模研究的重要理論依據。由于瓦格納本人并沒有對公共支出和國民產出的長期關系給出一個很明確而標準的表述，及并沒有對“瓦格納定律”給予定義式的表述，其名稱也是由后繼者所命。因此，研究者大都按自己的理解來表達瓦格納定律。綜合已有的文獻，目前對瓦格納定律至少有六種計量模型表述方式。本研究無意評判上述六種模式孰優孰劣，旨在以不斷深化的新公共管理運動實踐為背景，借助上述六種計量模型，重新檢驗和考察瓦格納定律在實踐中的有效性?；谛鹿补芾磉\動的背景①，選取英國1979—2006年的GDP、人口以及財政支出數據，GDP與財政支出數據均來源于國際貨幣基金組織（IMF）的統計資料，并且均換算為以2005年為基期的真實值，具有可比性。其中：GDP數據來源于相應年份的IFS（InternationalFinancialStatisticsYearbook）；人口數據來源于GroningenGrowthandDevelopmentCentreandtheConferenceBoard：TotalEconomyDatabase，January2007（http：//www．ggdc．net）；財政支出數據來源于相應年份的GFS（GovernmentFinancialStatisticsYearbook）。在協整分析的基礎上，本研究利用英國新公共管理運動以來的數據，通過對瓦格納定律六個版本模型的Granger因果檢驗，發掘新的時代背景下公共財政發展變化的新趨勢。在具體方法的選擇上，協整檢驗和Granger因果檢驗被納入分析框架，相應地基本研究步驟依次呈現為以下三步：ADF單位根檢驗、協整檢驗和Granger因果檢驗，這些分析的計算過程均通過Eviews6．0完成（計算過程、相關數據及結果備索）。3.2實證結果分析3．2．1ADF檢驗根據協整分析的思想，對于變量之間長期關系的檢驗，相關數據必須滿足序列平穩的前提條件；如果序列不平穩，很可能導致“偽回歸”。因此，驗證序列的平穩性成為實證過程的第一步。對于數據平穩性的檢驗，本研究通過ADF檢驗的方法實現。根據瓦格納定律的六個版本，需要進行平穩性檢驗的變量包括以下六個：LGDP、LE、LC、L（GDP/P）、L（E/P）、L（E/GDP）。對Eviews6．0運行的具體結果整理見表2。水平序列即未進行差分的數據原始序列。表2呈現的結果即對數據水平序列進行單位根檢驗的結果，為使殘差項為白噪聲序列，此處加入了滯后項，滯后階數分別為0，1，2，3。數據顯示，在5％顯著性水平下，ADF值均不能拒絕序列包含單位根的原假設，即各個變量的數據水平序列均呈現不平穩的狀態，不能對水平序列直接進行協整回歸。對數據進行一階差分之后再進行相應檢驗（詳見表3），發現所有變量均為一階單整序列［I（1）］，可以對其一階差分序列進行協整回歸。3．2．2協整檢驗對數據進行平穩性檢驗的結果顯示，所有序列均呈現同階單整的狀態［I（1）］，因此，可以應用Engle－Granger兩步法進行協整檢驗，結果見表4。協整回歸的殘差序列平穩，證明各解釋變量與GDP指標之間存在長期穩定的協整關系；但是對于所有的表達式，兩者的均衡關系在相互影響的方向上無法得出判斷，因而兩個變量之間存在協整關系不能構成瓦格納定律成立的充要條件，而僅僅是其必要條件。具有協整關系的變量之間存在至少一個方向上的Granger因果關系，瓦格納定律成立的另一個必要條件，是存在由GDP至E方向的因果關系。3．2．3因果檢驗因果檢驗技術可以檢驗變量之間相互影響的方向。該方法由Granger于1969年創建，由Sims于1980年進行了完善，并最終在計量經濟學中成為檢驗變量之間單向因果關系的有力工具[10]。ADF檢驗證明各指標是一階平穩的，滿足Granger因果檢驗的條件。英國財政支出與GDP兩個變量因果檢驗的實證結果見表5，包括對于瓦格納定律六個版本的模型的檢驗結果。根據研究需要，此處僅考慮4期之內滯后的情況，并且規定Granger因果檢驗的相伴概率P值小于0．05即可認為拒絕原假設，即此時相關指標的單向因果關系成立。所有由GDP至E方向的Granger單向因果檢驗的P值都遠遠大于0．05。Granger因果檢驗說明，就英國總體財政支出的情況而言，幾乎沒有證據支持瓦格納定律成立，在新公共管理運動的嚴重沖擊下，瓦格納定律的有效性受到否定。4英國財政支出實證結果對中國公共財政建設的啟示近年來，中國政府力主服務型政府的改革已經成為全球新公共管理運動的組成部分，其大力鼓勵市場力量及民營經濟以多種方式介入基礎設施等公共性建設領域的改革，已成為不可逆轉的潮流。當2010年中國政府財政規模即將達到8萬億元人民幣，并引發社會廣泛關注之際，對英國新公共管理運動以來財政支出的瓦格納檢驗結果，將對中國公共財政建設產生深刻的啟示：已經走向服務型政府的中國不要迷信瓦格納定律，應當順應世界新公共管理運動的潮流，根據中國現實和中國社會經濟轉型的發展趨勢，本著服務型政府的內在要求，適時調整財政政策，循著科學發展之路大踏步邁進，促進中國社會經濟持久繁榮。具體而言，著眼于財政改革之大方向，中國公共財政建設可考慮從以下幾個方面實施戰略調整：（1）從提高財政收入比重轉向注意財政收入規模的控制。中國財政收入經過十幾年的高速增長，目前僅就預算內收入而言已經高達8萬億元。據有關方面報道，如果加上尚未納入預算的政府收入和地方政府的債務收入，全口徑財政收入可能高達15萬億元之巨，財政收入占GDP的比重超過35％。在這次國際金融危機的沖擊下，中國民營經濟的紛紛敗退，表明中國企業的不成熟、欠強大，參與全球化競爭的能力還需要進一步培養。究其主要原因，可能是：僅有30余年市場改革的中國經濟，非國有經濟的發展不成熟、欠強大；二是財政收入長期高增長，制約了中國非國有企業的發展。因此，已有較高財政收入水平的中國政府，應當考慮控制財政收入規模，專注企業實力的培養。同時，面對洶涌而來的國際競爭浪潮，對數量巨大的國有資本存量的市場化處置，以及國有經濟絕對控制企業、中央企業等在國民經濟總量中仍占據舉足輕重的地位等問題的處理，還必須循序漸進，不能操之過急，讓國有經濟及其控制的行業有選擇、有計劃地還給市場。一批中國非國有經濟在國際競爭市場上能夠站穩腳跟之時，就是國有經濟淡出市場經濟之日。（2）從積極財政政策轉向財政支出規模的控制。順應世界新公共管理運動之潮流，與不懈努力建設的社會主義市場經濟體制大環境相適應，中國公共財政體系的建設和完善一直在朝著縱深方向發展。尤其是遵循有限政府理念和公共財政建設的非營利化原則，公共財政退出生產性領域，將市場機制應該并能夠發揮效率的領域還給市場的理念已經基本形成。但在實踐中，自1998年應對亞洲金融危機中國政府推出積極財政政策以來，這一政策幾乎沒有淡出過現實生活；2008年在國際金融危機的沖擊下，積極財政政策被運用到了極致。中國政府試圖減少和避免財政對經濟事務的直接干預，財政在經濟事務方面要做好服務工作和秩序保障工作的理念被迫擱置，其結果是財政支出規模被迅速放大，走到了新公共管理理念的另一面。經過國際金融危機洗禮后的中國公共財政建設必須回歸常規，從積極財政政策轉向財政支出規模的控制。減少財政對經濟運行的直接干預，控制甚至蠲除財政在市場機制能夠有效作用之領域的投入，一些公共物品可以在政府主導的前提下輔以市場供給，構建供給主體多元化、融資渠道豐富化、運營方式靈活化的社會立體供給體系，從而在提高公共物品供給效率和水平的同時，能夠控制財政支出規模。通過這些舉措，使當期財政支收保持平衡，并逐步消化累積赤字，逐步走出瓦格納甬道。（3）以改善民生為目標，優化財政支出結構。將民生與新公共管理結合起來看，兩者的關系并非對立而是相輔相成，其實質反映了政府與市場相互取長補短、和諧共存、共同發展的關系。民生視角所關注的是政府應該作為的領域，以及公共財政對于民生領域缺位和不足的有效彌補。因此，在控制和削減財政支出規模的同時，結合民生目標考慮財政支出結構的優