第5章

政策方案的規劃與抉擇學習目標1.理解政策目標、指標和標準的含義以及他們的相互關系。了解基本的政策目標及其影響目標確定的因素。2.掌握如何擬訂備選方案。3.知道如何對備選方案進行比較和擇優。4.了解政策合法化的含義、內容和程序。5.了解學術界解釋政策形成的幾種典型的理論模型以及部分中外學者對我國政策制定模式的研究結論。學習的重點和難點一、學習重點政策目標系統的確定政策備選方案的擬定與擇優二、學習難點政策目標系統的確定政策形成模型5-1政策目標的確定5-1-1公共政策的目標一、政策目標

1、政策目標包括總目標和具體目標。總目標是政策主體為了解決政策問題所提出一般性要求，是對預期在較長時間獲取的成就的正式而全面的陳述，也是一定時期國家或者組織的大的發展方針或者奮斗目標的分解。而具體目標達到政策總目標的具體措施。政策總目標很難量化，闡述一般也不明確限定實現結果的時間，而具體目標一般有明確的目標群體和時間限制。總目標（目的）與具體目標比較

特征總目標具體目標明確性1寬泛的陳述1具體（如提高衛生保健質量）（增加多少醫生人數）術語2規范2可操作性（衛生保健質量指能否獲得醫療服務）（1萬人擁有醫生數）時間3不明確3明確（在將來一段時間）（在5年或者10年時間）衡量方法4非量化4一般量化（充分的醫療保險）（每千人參保數）

目標群體5寬泛5具體（低收入家庭）（年收入低于X元的家庭）2、設定政策目標的基本原則：(1)事實求是，面向未來。設定目標時必須從實際出發、充分考慮主客觀條件、符合國情和國力。（2）系統協調，具有針對性。目標的提出與設定，要從政策問題的實際出發，針對政策問題的實質和產生的根本原因。由于政策問題的復雜性，以及社會群體的利益、要求和價值取向的不同，政策目標要在這些不同的群體利益和價值取向之間尋求協調。（3）具體明確、具有合理性。對于目標中的有關概念、時間要求、目標內容、相關條件等都要進行清晰界定和說明，最好做到表達準確、含義清楚、單一，各項要求詳細具體，盡量能量化。政策目標盡可能增大政策實施帶來的正效益而減少負效益；政策目標的標準應適當，既高于現實，通過努力又能實現。（4）注重倫理考量，保持相對穩定性。一項公共政策既要考慮統治階級的價值觀念，也要考慮社會大眾的利益需求，同時還要顧及弱勢群體的利益和要求。目標應該符合國家的法律和社會公德的約束；應該充分體現政策決策者所代表的社會利益；目標一經確定，除極特殊的情況外，一般情況下不要頻繁改動，更不能輕易取消。5-1-2基本政策目標及影響因素5-1-2基本政策目標及影響因素一、基本的政策目標公共政策的基本目標：公平、效率、發展、自由、安全。1、所謂公平簡單的理解是每人或者每個群體得到同樣的利益。一般情況下，公共政策應該符合利益普惠原則，即公共政策應該為全體公民（絕大多數公民）謀利益而不是少數人或者特殊的利益集團。我們可以把公平歸納為三種公平：機會公平、分配公平、最終狀態公平。從實踐來看，在市場經濟條件下，機會的公平最能調動勞動者的積極性。2、所謂效率，是指在給定投入的情況下的產出最大化。在投入方面，涉及投入的計算、投入與產出的關聯、以及某種投入的機會成本。在產出方面，涉及產出目標的確定、以及在多種產出目標的條件下的組合比例等。就經濟領域而言，一般以帕累托最優作為效率標準。所謂帕累托最優是指資源配置達到這樣一種狀態，在該狀態下，資源配置的改變不會在任何一個人效用（福利）水平至少不下降的情況下使其他人的效用（福利）水平有所提高。3、所謂發展，是事物的向上向前的增長趨勢，既包括經濟的發展也包括社會總體福利的發展，既有量的增長，也有質的提高。一個政策目標不僅要有利于應該解決實際的政策問題，而且應該促進個人和社會的進步。

4、自由就是在法律許可的范圍內，在不傷害他人和群體利益的的條件下，人們能做他們想做的事。這里主要涉及政府對人們的行為的制約的范圍和程度。

5、所謂安全，是指一種預期的有保障的穩定的感覺，它是人們生理生存上的一種最低需求。一般包括人身安全、財產安全、社會安全、國家安全、信息安全、心理安全等。就一個國家而言，經濟穩定是安全的重要內容。這種穩定包括充分就業、物價穩定、國際收支平衡。二、影響政策目標確定的主要因素1、價值因素公共政策是國家或者政府對社會政治經濟生活的干預行為，這種干預要達到什么狀態，關鍵取決于社會以及社會成員個人的價值觀。不同的個人、集團、階層或者階級具有不同的或者根本對立的價值觀。在確定政策目標時，應該考慮政策所涉及的各利益相關團體的價值觀和偏好？以及誰的什么樣的價值觀在起主導作用？主要反映了誰的利益和偏好？等等。2、政治因素公共政策目標是政治過程的產物，而不是個人決定的產品，因此，必須考慮政治因素。政治家或者決策者本身是與政策目標密切相關的因素，必須弄清他們的政治立場、政治需要和政治觀點，以及他們所代表的利益集團，評估這些立場、需要和觀點是如何影響相關的政治目標的。特別是在代議制民主社會中，許多決策者是利益集團的代言人，受利益集團影響的政策目標不一定能實現社會福利最大化或者反映公共利益。3、目標的多重性及其沖突由于現實的公共政策問題的復雜性以及所涉及的利益相關者的復雜性，使得政策目標具有多重性和沖突性。正如韋達夫斯基所指出：政策目標總是具有這樣突出的性質——多元的、相互沖突的和含糊的。如何求得各目標之間的綜合平衡是非常困難的事。5-1-3政策指標和評估標準一、評估標準與指標1、評估標準是衡量政策目標實現的尺度，它將定性的或者概念的政策目標轉化成為具體的可操作性的定義，是關于那些被用來評估備選方案或者項目的目標諸方面的明確的陳述，包括成本、收益、有效性、可行性等。2、政策指標是政策評估標準的具體化，是政策目標具體說明。任何政策目標都有若干指標作為具體的衡量標準。指標可以是量化的也可以是非量化的。量化的指標是指用數量或者指數表示某一社會現象、社會變化和社會發展，如果一項政策有明確的目標取向的，并且目標是可以量化的，就應該盡可能用量化的形式表示，因為量化的指標易于操作和評估。二、政策指標的分類

政策指標粗略劃分為經濟指標、社會指標、政治指標。1、經濟指標經濟指標是衡量經濟政策目標的指標。基本的經濟指標主要有：經濟增長指標包括國民收入、國民消費與儲蓄、人均國民生產總值等。經濟穩定指標，包括物價穩定的指標如國民收入指數、綜合物價指數；對外經濟穩定的指標如進出口貿易指標、外匯收支平衡指標等；經濟安定與繁榮的指標如國民生產指數、總供給和總需求指數等；充分就業的指標如失業率等。分配平均程度的指標如洛倫茲曲線和基尼系數等。

2、社會指標社會指標包括三層含義：一是衡量一個國家或者地區所選定的社會目標的實現程度，或者政府社會政策目標達成程度的尺度；二是分析社會現象或者社會變化的一種量化工具或者衡量社會發展中社會變遷的一種時間序列的統計；三是不僅是一種衡量的手段，而且是一種社會的運動，是一種社會改革的手段，強調政府不能單純追求統計增長，而必須注意各種社會目標，進行各種社會改造。

3、政治指標政治指標指的是衡量一個國家或者地區的政治政策（政黨、階級、法制、人事、民族、外交、國防等方面的政策）目標的具體尺度。政治指標很難量化，因而大部分都是非量化的指標，如保持國家的獨立、加強法制、維護國內安定團結的局面等，不可能量化。4、綜合指標綜合指標是表明一個國家或者地區總的發展狀況的指標，是上述指標的綜合。比較常見有現代化指標、社會發展指標和小康社會指標。5-2備選方案的擬定一、搜尋備選方案該步驟的主要任務在于盡可能多的發現備選方案。政策方案的擬訂過程是一個不斷搜尋的創造性的過程，是發明和發現的混合，其比例隨問題的性質和決策環境的變化而變化。我們所發現的備選方案越多，就越有可能發現我們所要得到的東西。備選方案的來源1、鄧恩認為備選方案有八個來源：（1）權威；即相關政策問題的專家。（2）洞察力：長期與某些政策對象打交道的人或者一些政策相關者的知覺或者判斷；（3）方法：利用系統分析等創新性的分析方法；（4）科學理論：自然科學和社會科學所產生的一些對問題現象的解釋；（5）動機：參與者的信念、動機和需要。（6）相似的案例：其他地方處理相同或者相似問題的經驗；（7）類比：不同種類問題的相似性的的比較。（8）倫理體系：哲學或者其他社會學家所提出的社會正義、公平等理論。2、艾西從系統分析的角度討論了政策備選方案的四個來源：（1）保留現有方案（2）修改現有方案（3）使用以前被包裝過的設計方案

（4）創造一個新的方案新方案的設計包括理想化的設計、類似情形途徑等。理想化的途徑從假定沒有任何條件限制開始，然后加上條件限制，看看每一限制在多大程度上降低了理想方案的有效性；類似情形途徑是在其他領域尋找類似的解決辦法。3、林德布洛姆認為，現有政策是構成新的備選方案的基礎。4、布萊特曼認為，有3種途徑可以幫助人們發現備選方案：（1）被動的途徑：等待所要解決問題的方案的出現；（2）搜尋——派生途徑：設法讓別人知道我們正在尋找備選方案；（3）觸類旁通途徑：檢驗漸進的變化，歷史地和類比地搜尋類似問題的解決方案。此外，前面提到的一些方法如頭腦風暴、類比法、被動收集等都可以用來找到備選方案。以上備選方案的產生辦法，各有其優缺點，在實際的政策方案的規劃中，我們可以根據現實條件，綜合運用上述方法。二、設計備選方案該階段主要是對搜尋來的備選方案進行綜合、提煉與修改，然后產生針對本政策問題的系列備選方案。

可以有一些方法幫助設計針對現實問題的備選方案：1、變動與組合。將第一步搜尋來的備選方案，進行不同的組合，并詳細說明每一選擇或者組合的細則。2、可行性處理：找出問題的實質，了解可處理（可行）的政策變量，然后將這些變量結合起來構成政策方案。3、修改現有的解決辦法：以現有的方案為基礎，考慮政策問題中人們意見最大的部分，將備選方案中有關的內容充實到現有的方案中，這樣產生的方案變動較少，引起的震蕩也輕，容易被各方接受。

三、初步篩選1、初步篩選的主要目的通過分析，初步去掉顯然不可行的備選方案，找出數個可行的最優（較優）的備選方案。初步篩選考慮的因素包括成本、收益、可行性、實施條件、應變程度等等。2、初篩常用的方法經驗分析。總結以往執行或者制定政策的經驗和教訓，判斷方案的可行性；比較分析。對方案之間政治、經濟、技術的可行性做大致比較；初步的預測分析。初步考慮各個方案的實施過程及其可能遇到的問題，并對其加以比較分析等等。四、創建備選方案應該注意的問題（1）要參照以往的經驗，但是不能過分依賴過去的經驗。（2）不要急于對別人的意見評頭論足而讓好主意溜掉。（3）不要倉促鎖定問題的界定。在明確標準和確認方案的過程中，我們需要對問題進行重新的考慮，以檢查我們是否對問題進行了錯誤的說明。（4）不要過早產生偏好或者對提出的觀點過于挑剔。

（5）不要不經過評估就排除備選方案。特別是有些方案有爭議的方案，或者從表面看來不符合決策者的信念或者由于文化或者意識形態限制的方案。（6）當情況發生變化時，注意考慮那些因條件限制而被排除掉的方案。5-3政策方案的評估與擇優5-3-1公共政策方案的評估與擇優一、評估與擇優的步驟1、確定評估和擇優的標準。2、方案展示與比較3、討論與批評。4、審查和評定，即進行系統的、周密的論證。審定的結果有三種可能性:(1)通過、生效，付諸實施;(2)否定或終止，對政策方案做出進一步的修改或需要重新決策;(3)擱置，即既不生效執行，也不否定終止，而是等待事態進一步發展，到適當時機再做最后決定。二、評估與擇優的標準在不同的時空條件下人們會有不同的具體標準，但就一般意義而言，評估標準是從政策目標細化而來，沿著總目標、具體目標、評估標準和測量標準等線路逐步細化。

1、威廉·鄧恩在《公共政策分析導論》一書中,把政策方案評價標準分為六類:（1）效益，指某一特定方案能否實現所期望的目標。常常按產品或者服務的數量或者他們的貨幣價值來計算。例如，要實現優質的健康保健目標，可能有很多備選方案，而其中能為更多的人提供更好的優質服務的方案就是有效益的方案。

效益包括經濟效益和社會效益。經濟效益相對比較容易計量，但社會效益就比較困難了。特別是有些效益是無法貨幣化的，如交通安全政策方案雖然花費一定成本，但挽救了人民的生命，通過環保立法保護自然境觀和歷史文化遺產，這些都是無法貨幣化的。

（2）效率是指為產生特定水平的效益所要付出努力的數量。計算方法有單位產品或者服務的成本。單位成本能提供的產品或者服務的數量。用最低的成本實現最大的效益的政策就是有效率的。如花同樣的錢能為更多的人提供同樣或者更好的醫療保健服務的方案就是有效率的方案。（3）充分性是指某方案實施的成本和效益之間的關系。如果實施方案的成本固定，則應力求效益最大，反之，效益固定，則應力求成本最低。如果成本和效益都是變動的，則應力求效益-成本之比最大。應用充分性比較困難的是，有些方案所涉及的社會效益難以貨幣化，它們所涉及的可能是人們的價值觀問題。

（4）公平性指效果和努力在社會不同群體中分配的公平程度。公平的政策是指效果或者努力被公平或者公正地分配。通常收入、教育機會、或者公共服務進行重新分配的政策是根據公平標準。一項方案可能既有效益又有效率，而且具有充分性，但是也可能會因為將導致成本或者效益的不公平分配而被拒絕。（5）回應性指政策滿足特定群體的需要、偏好或者價值觀的程度。這個標準的重要之處在于分析人員可能滿足其他有標準——效益、效率、充分性、平等——卻仍然不能對可能從政策中獲益的某個群體的實際需要作出回應。如一項娛樂方案可能實現了公共設施的公平分配，但是卻對一些特定人群如老年人的需求缺乏回應性。

（6）適當性是指一項計劃的目標和支持這些目標的前提是否站得住腳。有些政策方案符合上述的標準，我們還得考慮它們對社會是否適宜的問題。如我們向某些貧困地區每年發放救濟款和物資，但是，卻造成了這些居民的依賴行為，甚至他們因此而懶惰起來，這樣的政策可能就是不適當的。2、帕頓和沙維奇在《政策分析和規劃的初步方法》中，認為可以從四個方面對政策方案進行評估：（1）技術可行性：從技術角度分析方案是否能正常運行，主要衡量衡量政策或者規劃是否能實現預期目標。（2）經濟與財政可能性衡量政策方案成本的大小和收益的多少。（3）政治可行性：主要是根據政策方案對決策者、立法者、政府管理人員、公民聯合體等利益相關群體的影響來衡量政策方案的成效。其核心問題是方案是否會被利益相關團體接受。（4）行政可操作性衡量在特定的政治、社會和行政環境中實際實施既定規劃的可能性。

相對而言，帕頓和沙維奇的方法更具操作性。在具體的政策問題備選方案的評詁和擇優時，我們根據實際情況可以綜合應用上述方法。三、評估與擇優的兩種常用方法方案評估與擇優常用的有兩種主要方法:預測性評估和可行性評估。

（一）預測性評估

預測是指預先測知未來事件或條件的可能性，以作為未來行動的依據。預測性評估方法是政策方案評估的一種最基本的方法。預測性評估就是根據現實的環境和條件，預先推測某一方案實施過程可能需要的條件和可能產生的效果。

1、預測性評估的步驟(1)確定預測內容。一般情況下，預測的內容主要包括：現有政策的結果，即不采取任何行動問題的可能發展趨勢；新政策的結果；新政策可能帶來的變化；各利益相關者群體的可能的反應；政策參與者的行為等。(2)搜集與整理數據，編制假象腳本。詳細搜集與研究與這些方案相關各種資料和數據，寫出假象的方案實施詳細過程，考慮各種可能的因素及其相互關系，確定一些可能的情勢等。

(3)進一步的分析。分析決策者所希望發生的情況是什么，估計一些干擾因素及其發生的幾率，探究控制這些干擾因素的辦法和可能性。

(4)試驗式證實。紙上的分析往往與實際發展的可能性有誤差，預測有時要運用小范圍的試驗或試點來對有關方案加以證實。（5）分析實驗的誤差與原因，進一步改進方案。2、預測性評估的方法能用于預測性評估的方法可謂非常多，有定性的方法，也有定量的方法;有直觀的預測，也有非直觀的預測;有演繹式預測，也有歸納式預測等等。(1)德爾菲技術(DelphiTechnique)。這是一種直覺預測法。該法通常利用信函(含郵函和電子信函)調查方式，請有關專家就有關政策問題的各種政策方案獨立地發表各自的看法，而后將這些專家的意見匯總整理后告知各位專家，請各位專家在了解其他專家的意見后再補充修正以前的預測性看法，以求得到一個比較一致且可靠性程度較高的預測性意見。該方法的理論假定在于:具有某種知識程度的人能夠預測未來某種事物的狀態，且有相當的準確性;專家在不與外界接觸、不受外界影響的情況下所做的預測往往有比較高的準確性。該方法最大的優勢在于能讓專家不受他人影響的情況下自由地、獨立地發表自己的真知灼見。當然也有一些問題:如專家常常難以回答自己并不在行的問題;最終專家可能會屈從于專家集體的意見;匿名回信會降低一些專家對預測的責任感。

(2)時間序列分析(TimeSeriesAnalysis)。這是一種歸納式外推或后推預測法。常常要運用一定的定量分析技術。它根據事物從過去到現在隨時間而變化的形態，來為今后該種事物的演變趨勢作預測。這種預測方法通常用于政策方案規劃單位在外部信息缺乏時所進行的中短期預測。時間序列的分析的步驟:①收集過去的資料，至少要收集過去3-4年的資料，最好是過去10年的資料;②分析資料，具體涉及事物在過去長時期內的變動趨勢、年度或季節性變化特點、幾年中的周期性變化狀況以及一些不規則的變化狀態，最終最關