城中村的現狀與發展對策

0國內城中村改造現狀隨著我國城市化進程的加快，“城市村莊”一詞出現了。實行農村集體所有制和農村管理體制的“城市村莊”，即所謂的“城中村”。城中村的存在一定程度上減輕了城市安置外來人口的壓力,但同時也影響了社會治安、降低了土地利用價值。自20世紀90年代,國內一些城市開始研究城中村改造的問題,并進行了實踐探索。深圳市在1997率先開始了城中村改造,逐步總結出了“政府主導、規劃全面、制度跟上”的經驗與特點。隨后珠海、廣州分別在香洲區、芳村區試點后全面鋪開城中村改造工作。此外,西部的蘭州市、銀川市、華北的天津市、石家莊市等城市在城中村改造的探索中也取得了很好的經驗。在城中村改造過程中我們面臨的兩個難點問題,一是如何在保護失地農民的利益的同時提高土地利用效率,二是如何有效籌措城中村改造所需的資金。目前國內許多城市已經初步完成了一些城中村改造項目,積累了一定的經驗。本文將對這些有代表性的改造經驗進行總結比較,并嘗試為城中村改造過程中存在的主要難點提出相應的對策。1改造土地,加強指導居民,實現由獨立經營向發展經營轉變由于城中村農民擁有宅基地,所以其獲得的土地成本十分低廉,再加上建房成本和經營成本低的優勢,造就了城中村出租房無以比擬的低租金;而大量涌入城市、收入水平較低的外來人口恰恰是這類出租房的需求者。對于缺乏就業能力的城中村村民來說,其絕大部分收益都來自于土地及土地之上附著建筑物的租金。如果對城中村進行改造勢必會剝奪了村民的這部分“特權收入”,引起村民對城中村改造的反感。所以只有解決了村民收益的保障問題,才能消除村民的抵制意識,進而城中村改造才能得以開展。太原市通過“建設公寓樓群”,將村民自建自租改為整建整租,將搬遷和收入保障、就業結合起來,很好地解決了這一難題。即引導村集體(股份公司)在拆遷的舊居住區上整體蓋起公寓樓群,以相對低的價格(廉租房),出租給原城中村租住人員,村民仍然可以當房東、收房租。具體實施方式方法為:將舊村區中農民的土地、房屋作為股份,村集體(股份公司)將拆遷后的土地用來建設公寓樓群,對外出租,組建專業公司來經營管理這些出租樓,為外來務工人員以及一部分本市無房常住人口等提供住宿服務,租金交由股東分紅。這樣可使得村民有長期租房收益保障,解除了他們拆遷改造的后顧之憂。市政府根據所管轄地的情況,引導村民、村集體(股份企業)建立若干職工公寓服務社區,提供配套服務,使其成為外來務工人員和本市無房人員價格低廉、安居樂業的居所。這種改造思路由于保證了村民長期穩定的收益,所以易于實施。公寓樓群建設項目,源于市場需求,相比其他項目,受市場變化影響不大,效益穩定;由獨自經營變為村集體(改造后應為村股份企業)集體經營,村民作為股東,可以持續長久收益。這種方式可以減小村民的阻力,實現改造和村民的雙贏,易于實施。同時公寓樓項目建設、經營較公開透明,可以防止改造中的少數村干部將集體資產個人吞并,避免不穩定因素。另外新型公寓樓的建設,納入了市政規劃,可以徹底改變過去“臟、亂、差”的形象。與此同時公寓區的經營管理,由個人行為變為企業的商業行為,集中統一,規范標準,監管方便,可以減少“藏污納垢”,有效解決社會治安問題。城中村改造,最大的問題是改造要和村民的就業、利益保障相結合。公寓樓的日常經營、管理、服務,可以為村民提供一定的就業機會;而公寓樓群的建立,大批人口的入住,可以帶動周邊地區整個商業、餐飲等服務業的繁榮,也為村民提供了大量的就業機會。2確定村集體和開發機構,制定“政府引導+村民入股+市場融資”的改造模式資金匱乏是全國城中村改造項目中普遍存在的問題。在資金投入的問題上,由于城中村問題嚴重,更新任務迫切而繁重。拆遷賠償、場地清理、安置回遷、基礎設施配套、規劃設計施工的工程量非常巨大,需要的更新資金遠大于開發新區的建設成本。如果只靠政府出資,僅市政管網和基礎實施的建設就需要一筆不小的投入,加之國內城中村數量眾多,城市政府幾乎不可能承受如此巨大的資金總量需求;如果由開發商出資,那么其行為自然會受經濟利益的驅使,往往會出現以增加容積率換利潤的局面,這樣就無法達到城中村改造的預期效果,甚至還會導致新城中村的出現;如果由村集體作為改造的主體進行籌資改造,雖然充分調動了村民的改造積極性,但村集體的經濟實力、技術力量以及企業經營管理能力是否能夠達到城中村改造的要求還是一個值得深思的問題。如果開發品質難以保證,那么能否獲得開發物業的最大價值也是一個疑問。石家莊市充分考慮了上述情況,結合各種改造模式的優點,提出了“政府引導+村民入股+開發商融資”的改造模式。該市引入土地資產化經營理念,先將村集體土地改制并量化成股份,明晰土地產權歸屬城中村的改造主體,即政府、村集體、開發商共同籌建股份有限公司;公司的資本來源包括經過評估量化后的土地資產、政府基礎建設基金、開發商投資資金;政府主要負責基礎設施建設,村集體和開發商負責主體改造工程,在政府的宏觀調控下進行戶型、容積率等方面的設計。在改造過程中由公司進行各方出資比例的核算,管理資金運作。同時進行土地資產化經營,將有條件的城中村劃出專門的經營性土地,將評估出的該部分土地股份作為資產,吸引經營項目和投資,提高經營水平、提升土地收益、增加集體資產。獲利以后按各出資比例分配收益,然后重新調整融資比例,進行滾動開發(具體操作流程見圖1)。“政府主導+村民入股+開發商融資”的城中村改造模式,解決了資金短缺的問題,很好的把政府、村民、開發商融合在一起,改造結果的好壞三者息息相關,既能制止政府尋租行為,又能解決拆遷難題,樹立村民改造主體的優越感,以激發廣大村民的改造積極性。同時,通過村民和開發商的協商,在城市總體規劃布局下,使戶型、容積率均能達到最佳效果,保證三方利益不受損失,充分發揮政府、村民、開發商三者之間的互動性,保證了改造的順利進行。3土地產權的控制與城中村改造廣州市城中村的平均建筑密度達到了49.01%,特別是部分城市中心地區的城中村,建筑密度高達80%以上,成熟型城中村占到了三分之一。廣州市土地價值高昂,城中村普遍比較富裕,這為村集體擔當改造主體創造了條件。廣州市采取了土地資產經營的城中村改造模式:城中村經營的主體主要是村集體經濟組織演變而來的股份有限公司,公司資本的主要來源就是經過評估而量化的土地資產,通過作價入股的方式轉化為村改造后的股份制企業的資本金,同時通過專門化的經營和向社會融資實現資產的保值增值。這種模式首先要對集體土地國有化改造,然后由市政府信譽擔保,將土地作為固定資產向銀行申請抵押貸款,作為城中村改造的主要融資模式和資金保證。另外將部分資產劃分為許多小的股份向社會公開發售,并按份額配給投資者相應的分紅與利息。有條件的村劃出專門的經營性土地,吸引經營項目和投資,提高經營水平,提升土地收益,增加集體資產公司的收益要先保證村民的社會保障需求及自身的經營運轉,剩余部分作為城中村改造的資金(參見圖2)。廣州市城中村改造模式中,土地資產經營的主體是村集體,以土地換資金,進行城中村改造、村民社會保障、資產經營,從而道道盈虧平衡,使城中村改造能夠持續下去。市政府則提供政策平臺、制定優惠條件、對城中村改造規劃的實施以及與城中村相關的“三農”問題的解決進行監督與管理,確保改造的順利進行。政府讓出巨大利益給舊村村民和開發商來推動城中村改造進程,使拆遷改造與發展區域經濟相結合,從而迅速提升了城市競爭力。傳統的城中村改造,政府(或開發商)要委托專業拆遷公司,主要依靠行政法制力量和市場手段,這一模式容易陷入政府(或開發商)與村民的矛盾糾葛,惡化村莊改造的招商引資環境。而以村集體為主導的改造模式則有效的避免了這個問題的發生。廣州市城中村改造模式采取開發商委托村集體實施拆遷,由社區居委會代表集體與居民個人簽訂拆遷安置協議。村集體受開發商委托,與居民簽訂拆遷協議,因社區居委會有了解村情、聯系群眾的優勢,一方面容易化解拆遷過程中出現的矛盾和問題,另一方面又可以代表多數居民的利益訴求向開發商有效地反映和協商。社區居委會無疑是村莊改造中最為重要的依靠者和推動者,有效地調動社區居委會的積極性,是順利實施整村拆遷的關鍵。4資金籌措:解決拆遷難題,引入土地公司城中村改造是一項復雜的系統工程,設計政治、經濟、文化歷史、環境等方方面面。只有村民的利益得到保障,改造資金準備充足時,城中村改造才可能順利開展。城中村改造必然使村民失去出租物業等方面的既得利益,因此處理好各方面尤其是村民的利益,解決村民的后顧之憂便成為改造的關鍵問題,而政策和策略正是城中村改造取得成功的前提和保證。在保障村民利益方面,太原市實行的“建設公寓樓群”方案在保證居民安置的同時又保證了村集體經濟發展,有效解決了用地不足的突出問題。實行高層安置,向空間要效益提高了土地使用效率,保障了村民的收入來源。這種模式解決了“失地農民”的就業和社會保障問題,讓村民在“安居”的同時,獲得“樂業”的生活來源保障,確保村民失地不失利,使村民在維持生計的同時與社會發展相融合。在城中村改造資金籌措方面,石家莊市和廣州市提出了較完善的解決思路。即引入土地資產化經營理念,成立股份有限公司,由政府、開發商、村集體三方共同努力完成城中村改造。這樣有效地解決了拆遷難題:如果政府去拆、房地產開發商去拆,村民自然是“漫天要價”,現在由三方共建,讓村民真正參與到那些與他們生活環境息息相關的改造過程中去,充分發揮社會各階層力量,村民的城市意識和全局意識得以增強,其社會觀念、生活觀念、價值觀念等發生根本性轉變,阻礙城中村改造的問題也就迎刃而解。石家莊市模式和廣州模式也存在一定的不同之處。例如在融資模式上,石家莊模式中改制后企業的資本金由政府基建基金、開發商投資和村集體資金三部分構成,而廣州模式中則由政府擔保銀行融資和公眾參與社會融資組成。在公司資金使用上,廣州模式規定了資金使用的先后順序,明確的提出了社會保障基金的使用范圍,包括居民社會保障、醫療保險、社會教育、物業管理等方面。可見廣州模式已經將政府從城中村改造的微觀層面解脫出來,使其更加關注城中村改造過程中宏觀層面上的監督與控制,從而更好的發揮政府作為職能部門所具有的功能。當然這種模式的前提條件是,廣州的地價較高通過銀行融資可以獲得較充足的資金,而作為內陸城市的石家莊市,由于地理位置的緣故,緊靠土地抵押貸款無以維持城中村改造所需的巨額資金,所以由政府、開發商、村集體三方共同出資顯然更符合實際情況。當然在資金使用方面,廣州模式要比石家莊模式更加具體,也更加科學規范。另外,廣州模式的流動資金具有可持續性,首先通過多方融資籌建經營公司,而公司盈利