廣東省城市化發展與土地利用及產出效率分析

1.土地資源開發利用的限制城市化和工業化是人類社會發展和進步的必然趨勢。從經濟學的角度看,城市化的典型特征是農業人口向城市轉移,出現人口集中、產業聚集和用地擴張。這一特征的顯著表現是城市化進程中的基礎設施建設,如居民住宅區和工業園的建設會占用大量的農業用地,使大面積的耕地地表永久密閉,徹底失去其生產和生態功能,并最終對區域資源、環境和生態產生巨大的影響。土地資源作為一種支撐和維護生存的不可再生性資源,是人類賴以生存和發展的最根本的物質基礎,土地資源的利用具有有限性和不可逆轉性。在土地資源嚴重缺乏的中國,如何協調高速經濟增長、城市化發展與緊缺的土地資源的合理利用及保護,就成為社會經濟可持續發展必須解決的關鍵問題。廣東作為我國改革開放的前沿,工業化、城市化的發展進程很快,產業發展對土地資源需求巨大,而廣東又是我國人多地少的省份之一,土地后備資源嚴重不足,土地資源匱乏與經濟增長的矛盾尤為突出,因此,對土地資源的保護和可持續利用的研究具有重要的現實意義。2.廣東省的城市化進程和土壤資源利用2.1型城市化發展階段1978-2002年廣東省的城市化進程大致可分為四個階段:第一階段,從1949年到1957年是廣東省城市化發展的起步階段。建國初期廣東省把恢復和發展生產作為各項工作的重點,各地都采用生產自救、以工代賑的方式解決了城市就業的問題,城市產業和經濟迅速恢復,并取得了較快的發展。這期間工農業發展形勢都比較好,城市化的發展也比較快,1957年全省的非農業人口為597.13萬人,城市化的年平均增長率為1.77%,達到了18.09%;第二階段,從1958年到1977年是一個廣東省城市化發展的一個特殊時期,它也是我國經濟建設史上的特殊的歷史時期。其間首先是大躍進時期,大批的農村人口涌入城市,城市人口大幅度增加。1962年高峰時期城市化比率達到18.42%;接下來三年的自然災害期間,為了減輕城市負擔,國家調整政策,動員城鎮人口回鄉,城市人口又出現了一次回落,從1962年的18.42%回落到1965年的17.59%;之后進入文化大革命時期,廣東的城市化進程同全國的經濟形勢相同,進入了一個停滯、回落時期,1975年城市化比率回落到15.64%;第三階段,從1978年到1997年是廣東省城市化快速發展的時期,這期間出現了兩次高峰時期。第一次是1978年黨的十一屆三中全會將全國的工作重點轉移到經濟建設上來,廣東省以推進城鄉經濟體制改革為契機,加速了城市化的發展,1984年、1985年出現了8%以上的城市化年增長率。第二次是在1992年鄧小平同志南巡講話之后,采取對外開放政策,廣東省出現了新一輪的城市化的高潮,1993年城市化年均增長率達到了8.24%;第四階段,從1998年至今,廣東省的城市化程度呈現穩定趨勢。城市化的增長速度明顯下降,城市化比率趨于穩定。1998年到2001年廣東省城市化水平始終保持在31%-32%之間,年均城市化增長率也接近0。2003年城市化年增長率的大幅提高主要得益于國民經濟的快速增長,2003年全省生產總值13449.93億元,比上年增長13.6%,增速創近八年新高。廣東省從1978-2003年的城市化發展如表1所示:其中:xt表示第t年的城市化比率;xt-i表示第t-i年的城市化比率。表1顯示,廣東省的城市化發展過程表現出一定的規律,總進程呈S型變化曲線,正好符合美國地理學家諾瑟姆的城市化進程的運動軌跡。其中出現了兩次高峰期,第一次發生在20世紀80年代中期,即1978年十一屆三中全會從整體上改變國民經濟發展戰略后;第二次發生在20世紀90年代中期,即鄧小平同志南巡講話給予廣東省優惠的經濟政策后,廣東出現了新一輪的城市化高峰。2.2廣東省土地利用現狀廣東是我國人多地少的省份之一,土地資源的特點是山地多平原少,人地矛盾比較突出。全省土地總面積為1798萬公頃,其中宜農土地434萬公頃,僅占土地總面積的24.14%;耕地后備資源嚴重不足,主要是沿海的灘涂20.4萬公頃。改革開放以來,社會經濟的迅速發展,大大地促進了廣東土地資源的開發利用,全省土地利用結構和布局發生了很大的變化。隨著城市化、工業化水平的提高,城鎮規模不斷擴大,交通、工業建設等各項非農建設用地快速增長,農業結構調整和非農建設使大量耕地被占用,耕地面積呈遞減趨勢。根據土地詳查監測資料,2003年廣東省土地利用狀況及結構如表2所示:表2顯示:2003年全省非農建設用地達161.71萬公頃,農業用地1501.62萬公頃,分別占土地總面積的8.99%和83.51%。在農業用地中,耕地面積為306.8萬公頃,在農用土地中僅占20.43%。我們進一步對廣東省城市化進程中土地資源產出效率進行了分析。我們采用第二、三產業的產值增加量△GNP(2、3)與農用土地減少面積△S的變動趨勢,來考察廣東省城市化占地的產出效率,其結果如表3所示:從表3數據可以看出,城市占地的產出效率自1997年呈明顯下降趨勢,說明廣東省城市化過程中土地使用效率存在一定問題。3.資源利用效率低下造成廣東省城市化發展與土地資源利用矛盾的主要成因如下:第一,耕地迅速銳減,威脅農業的生存和發展。在城市化進程中,廣東省耕地面積銳減。1978年廣東的耕地面積為277.8萬公頃,1998年下降到229.2萬公頃,20年耕地面積共凈減48.6萬公頃,減少率為21.2%,平均每年減少2.43萬公頃。新《土地管理辦法》實施以來,廣東加大了保護耕地的力度,采取各種措施確保耕地占補平衡,耕地絕對面積下降的勢頭有所遏制,2001年再次實現了耕地占補平衡,耕地面積回升到312.8公頃。但從人均耕地面積來看,截止目前全省人均耕地面積僅為0.042公頃,排在全國倒數第二位,低于全國平均水平的一半,也遠遠低于聯合國糧農組織規定的0.053公頃的警戒線。城鎮建設用地和農業內部結構調整是耕地減少最主要的原因。一方面,從城市建設用地上看,外延擴展嚴重,小城鎮數量增長迅速,城鎮人口迅速增長;另一方面,農業內部結構的迅速調整使得大規模的土地置換,園地、林地等經濟作物用地劇增,在一些經濟發達的農村,農民不愿種糧,對耕地粗放經營,丟荒、拋荒現象嚴重。第二,土地的利用效率和產出率低下。廣東省在城市化進程中土地資源的利用效率和土地的產出率是比較低的,其根本原因在于廣東外延和粗放的土地利用方式及農業生產方式。一方面,粗放型的用地方式使土地利用效率低下。主要表現為:(1)城鎮建設規劃大多注重外延的拓展,城鎮發展規模過大。自20世紀90年代以來,由于“撤縣建市”,特別是提出“追趕亞洲四小龍”的口號以后,廣東掀起一股“超大城(都)市熱”,從地、縣乃至鄉鎮都提出要建大城市,由此,在一個時期內城鎮規模任意擴大、嚴重失控,造成了土地資源的大量浪費;(2)工業化進程的加快使廣東的鄉鎮企業超常規發展。鄉鎮企業大多是粗放型經營,布局不合理,占用土地量大,往往超過工業用地的正常標準,土地利用集約化程度低;(3)工業化和城市化的進程中,廣東各城市普遍出現了“開發區熱”和“房地產熱”。1997年以前,全省縣級以上的開發區313個,經過整頓撤并后,截止到2004年2月底,廣東省已撤銷開發區105個。但據初步統計,廣東全省閑置土地有18587.1公頃(約28萬畝),其中開發區閑置土地5619公頃,如在廣州郊區大盤中,有的發展商寧愿每年交納15%的閑置費,以期待土地升值。不科學的規劃、超前的征用使大量良田和農業發展空間被圈占、蠶食,使土地資源浪費和使用效率低下;第四,農村居民平房仍占很大比重,農村建筑的普遍容積率低,城市化的加速發展使農村人口流動頻繁,出現空心村(鎮)現象,土地利用效率不高。另一方面,粗放型的農業生產方式使土地資源的產出效率低下。按現代土地標準,工業用地每平方公里的產出應高于50億人民幣,在高產出的上海,每平方公里的工業用地產出約15億人民幣,而廣東省每平方公里的工業用地產出約為11億,并呈現城市占地的產出效率持續遞減的趨勢。第三,土地退化損毀嚴重,生態環境遭到嚴重破壞。城市作為人類活動最為強烈的場所,不僅生產、生活資料消費集中,而且各種污染物產生和釋放也最為集中。由于城鎮和工業的發展,城市和工業“三廢”排放不斷增加,造成土地、水環境、大氣的污染日趨嚴重,使農業生態環境惡化。據近年農業部門調查,全省受污染農田已達10.47萬公頃,受污染的農田出現酸化、板結等,土壤質量普遍下降。究其原因主要有以下幾個方面:首先是鄉鎮企業的超常規發展。鄉鎮企業一般規模較小,技術設備校簡陋,普遍缺乏防污、治污的設施,其工業“三廢”未經處理而直接排放,加上鄉鎮企業布局不合理,因而污染的擴散程度和影響范圍很大;第二,煙塵、SO2、、CO2等有害氣體的大量排放造成的大氣污染,使近年來廣東的酸雨頻率、酸雨量和雨水酸度呈上升趨勢。酸雨使廣東原本普遍偏酸性的土地酸性進一步增加,從而加速土壤養分的流失,土地生產能力下降;第三,廣東省人口稠密,加上大量的外來工和流動人口,生活污染日趨嚴重。城市生活污水、生活垃圾排放量巨大,各種難以分解有機污染物、細菌與病原體施入土壤后將導致嚴重的污染。第四,土地管理體制不完善。目前,廣東的土地管理體制不夠完善,管理方式尚未完全適應市場經濟發展的需求。廣東省大面積的土地浪費和閑置、爛尾樓現象等與土地管理體制的漏洞有著密切的關系。首先,廣東省內的土地管理機構設置的管理職能沒有統一,多頭管理沖擊者土地資源的保護體系,法律賦予土地管理部門的“城鄉土地統一管理”的職能難以充分落實到位;其次,一些地方政府為了地方利益,違法用地、越權批地等行為屢禁不絕,而“塊塊”為主、分級分權的審批用地制度的土地管理體制造成各級土地管理部門對同級政府的違法、違規用地行為難以有效監督;再次,在土地管理的方式和手段上,依賴于行政管理多,經濟和法律的手段相對薄弱。4.土地資源可持續利用上述分析表明廣東土地資源及其利用形勢十分嚴峻,土地與人口、環境和發展的矛盾異常突出。廣東經濟目前已步入一個重要的轉型期,產業結構從勞動、資源密集型轉向資金、技術密集型,經濟增長從高消耗、低效益的外延增長型轉向高效益、低消耗的內涵增長