農村生活垃圾治理與垃圾衛生填埋場建設農村垃圾處理與政府責任以山東省茌平縣農村地區為例

近年來，中國經濟保持了快速增長的趨勢，但也因此，城鄉差距逐漸增大。這種差距表面上是經濟發展之間的落差,但潛藏在背后的深層次原因是城鄉公共服務的不同。正是農村基礎設施建設相對較為薄弱,嚴重制約著農村的健康發展。特別是在垃圾處理設施方面長期以來落后于城市建設。大量的生活垃圾難以處理,嚴重污染了農村環境,對人體健康產生了負面影響,制約著農村的可持續發展。我們在山東省茌平縣農村對當地生活垃圾處理問題進行了相關調查,通過發放問卷及與村民溝通等方式,深入了解農村垃圾處理的具體情況。一、調查問卷的發放和回收調查問卷的內容主要包括家庭主要垃圾種類、一般處理方式、村民環保意識、政府相關服務、村民對政府期望等。共發放調查問卷300份,回收280份,其中有效問卷280份。被訪者中,18歲以下的占40.54%,18—64歲的占51.35%,64歲以上的占8.11%。其中高中以上學歷占19.73%,高中文化占20.32%,初中文化占33.24%,小學及以下文化程度占25.71%。(一)自然環境的考核指標被淡化從統計數據可以看出,大約半數左右的被調查者認為當地的環境在惡化,只有1/3的人認為環境是在變好。這是因為,傳統的國民經濟核算體系只注重GDP的數量,而忽視了對自然資源和生態環境的考核指標。有專家指出,“目前GDP數字里有相當一部分是靠犧牲后代的機會來獲得的。有些GDP的增量用科學的發展觀去衡量和評價,不但不是業績,反而是一種破壞”。影響農村環境變化的因素有很多,但其中一個非常重要原因就是垃圾處理不到位。溫家寶總理在今年兩會后答記者問時說:“中國的現代化絕不僅僅指經濟的發達,它還應該包括社會的公平、正義和道德的力量。”因此,提高農村生活水平不只是需要經濟的發展,生活環境的改善也是非常重要的一部分。(二)廢舊金屬及廢紙質污染情況隨著農村經濟發展水平的提高,農村家庭垃圾構成呈現出新的趨勢,傳統的廚余類、廢紙等比例較以前有所下降,而像廢舊電池、農藥瓶、塑料等有害垃圾則持續增長。廚余類垃圾雖然占據較高的比重,但這類垃圾多被居民堆積并且用于漚肥以及牲畜喂養等,對環境影響并不太大。垃圾中廢舊金屬及廢舊紙張所占比重也較大,而這類垃圾屬于可回收利用類,如果能進行有效處理,既能保護環境又增加村民收入。為落實科學發展觀,建設資源節約型社會和環境友好型社會,從源頭上采取有力措施治理“白色污染”,2007年12月31日,國務院辦公廳下發了《國務院辦公廳關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》,規定:“從2008年6月1日起,在全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋”;“自2008年6月1日起,在所有超市、商場、集貿市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度,一律不得免費提供塑料購物袋”。但是調查發現,塑料類垃圾在現代農村垃圾中占據相當高的比重。這份被老百姓稱為“限塑令”的通知在農村地區沒有發揮有效作用,塑料袋在農村仍然被大量使用。塑料屬于不可降解類,對農村土壤及水環境將會產生非常嚴重的影響,應該成為垃圾處理時需重點關注的對象。(三)生活垃圾處理方面由于當地沒有一些基本的垃圾處理設施,村民處理生活垃圾只能采取比較傳統的方式,焚燒掩埋(63.30%)及隨意堆積丟棄(66.70%),并且基本上是村民自家進行焚燒,并沒有統一或固定的焚燒點,而溝渠、池塘等也成為村民生活垃圾的主要堆放點,面積非常廣。這種傳統的處理方式操作起來相對比較簡單,但是其弊端也是顯而易見的。隨意焚燒會嚴重污染農村空氣,而在下雨天或者河水上漲時,垃圾會隨著水四處流去,污染和影響沿途環境。農村采取這種處理垃圾的方式原因有很多種,但最基本的原因就在于農村沒有固定的垃圾處理場所,因此處理垃圾成為村民們自己解決的事情。即使有些村民想要妥善地處理生活垃圾,但是也找不到更好的途徑。諸如食物、塵土等垃圾這樣處理起來對環境的污染也不是特別大,但是特別需要指出的是,居民在處理這些垃圾時并沒有分類概念,一些有害垃圾也都采用這樣的方法來處理,這才是在垃圾處理時需要特別關注的問題。(四)生活垃圾回收中的一些特殊垃圾垃圾分類收集均是其他處理方式的前提,也是實現垃圾處置減量化、資源化、無害化的重要措施。但是,在調查中發現,村民的垃圾分類意識相當淡薄,他們唯一分類的標準就是是否可賣,對于所有不可賣的垃圾,村民不會再進行有針對性的分類處理。而居民僅僅賣過部分可循環利用的垃圾,如酒瓶、礦泉水瓶、廢金屬、報紙舊書等。而對于塑料這種難以降解的垃圾在回收中相對較低。盡管農村的電器類產品由于更新速度較慢,然而這類高科技垃圾產生的污染遠遠大于其他種類的垃圾,比如廢舊電池及重金屬等。究其原因,一方面是舊品收購人員并不收購塑料類垃圾,另一方面則是塑料類垃圾相對較輕,容易隨風飄走,還有很重要的原因則是居民自己對垃圾的分類影響尚不是特別清楚,比如對于廢舊電池對環境的影響,雖然有一半左右的居民認為影響很大,但是仍有45%的居民認為沒什么影響,或者不太清楚。事實上,如果對垃圾進行分類收集處理的話,是相對沒有太高技術難度的事情,而且也不需要增加投資,只要提高廣大村民的環境意識和加強管理,完成生活垃圾的初步分類是沒有問題的。而且,調查顯示,90%以上的居民表示愿意配合垃圾的分類收集,78%的居民愿意收集可回收利用的垃圾,69%的居民愿意收集有毒有害垃圾。(五)對于垃圾處理行為,是個人行為還是破壞環境的行為?隨著科學的普及,人們的環保意識和基本環保知識已經初步具備,對環境與人的身體健康之間的關系有了一定的認識。63.6%的人意識到亂丟垃圾對人身體健康的危害較大,但是仍有相當一部分受訪者環境意識淡薄,25.8%的人認為沒什么影響。同時,村民更多地認為處理垃圾是很個人的事,再加上農村沒有成套的垃圾處理設施,因此,村民對于亂丟垃圾的行為并沒有強烈的反對。52.6%的人對破壞環境的行為也持有一種放任的態度,認為亂丟垃圾是個人行為。在調查中我們還發現,大部分村民對相關環境政策法規不了解。當問到村民們“接受環境意識教育的主要途徑”時,只有12%的人選擇了學校教育,另9%的人選擇了家長或朋友影響,而79%的人選擇了媒體宣傳。可見,大眾媒體在今后的環保工作中仍將起到積極的作用。解決農村垃圾處理問題需要全民行動,需要全民給與支持及配合,因此,提高全民環保意識,促進全民環保知識的學習,應當成為政府下一步行動的重點之一。(六)村民們對公共服務的訴求村民們普遍認為,解決垃圾處理問題應當是政府的事情,政府應當對此負主要責任。對于當地政府在這個問題上的做法,90%以上的村民表示不滿意,大部分受訪者認為政府既沒有很好地提供相關的服務,設置一些基本的垃圾處理設施,也沒有做到有效地宣傳,村民們有普遍的需求,然而政府并沒有很好地履行提供公共服務的職能。這說明,政府在這個問題上做的還相當不夠。在問及對當地政府的期待時,受訪者普遍認為政府應當首先提供垃圾處理設施,加強政策法規的宣傳也是村民們希望政府改進的一項重要內容。二、農村垃圾處理模式的政府責任農村垃圾處理,表面上來看是農民個人的事情,但是事實上,政府作為社會公共服務職能的履行者,對于農村之所以形成這種垃圾處理模式具有不可推卸的責任。(一)城市農村垃圾處理體系的現狀長期以來,政府一直比較關注城市地區的基礎設施建設問題,對城市公共服務建設投入較大。然而,對于廣大農村地區的重視不夠,對這方面往往投入較少的資金。例如,青島市沙子口鎮位于城鄉結合部,由于距市區較近,市政在相關方面投入較大。但是在偏遠的地區,由于監管工作不到位,這些地方難以享受到政府的相關服務,生活垃圾也就長期處于無人管的狀態。雖然這種現象是多方原因造成的,但其中最重要的則是地方政府公共責任的缺失,很多地方政府注重發展經濟等政治績效,而對于農村生活垃圾問題等見效并不直接和顯著的公共服務則有意無意地有所忽視,政府并沒有意識到這個問題的嚴重性及其所帶來的長遠的弊端,要建立一套行之有效的處理體系更加困難。另外,建立一套行之有效的農村垃圾處理體系,需要大量的人力、財力和物力。在經濟發展水平較高的地區,例如青島市,政府有足夠的資金來行使這項公共服務,當地的垃圾處理體系也就相對完善。在經濟發展比較落后的地區,要想建立一套完善或者比較完善的農村垃圾處理體系,是非常困難的。一方面建立這套體系需要政府大量投資,政府很難拿出這一部分錢,另一方面,這套體系的維護又需要政府持久穩定的負擔,這會在很大程度上加重地方政府的負擔。如果需要村民支付這一部分資金的話,勢必加重農民的經濟負擔,影響農民收入和當地經濟發展。即使地方政府意識到這個問題的嚴重性,也往往心有余而力不足。(二)各地政府對于垃圾處理的現狀分析盡管農村村民認識水平在不斷提高,仍可以明顯地看出農民環境意識的薄弱,并沒有充分認識到環境對人的身體健康及經濟社會可持續發展的重要影響,大都是冷淡的態度。村民們更加關注的是如何提高生活水平,意識不到環境惡化對子孫后代生活的嚴重影響。除一些可以變賣的垃圾外,其他的如白色垃圾、廢舊電池等基本無人管理,造成對農村環境的破壞。而且,隨著農村大量勞動力進入城市,農村長久居住人口出現老齡化、兒童化、婦女化趨勢,這為鄉村治理帶來了一定困難。由于缺乏勞動力,村民在處理垃圾時往往采取就近就易的方式處理,即簡單焚燒,堆積。而地方政府也沒有履行相應的職能,往往不關注這個問題,宣傳教育的力度也就不大。在調查中發現,一些當地政府沒有基本的政策宣傳,也很難在村落里見到宣傳環境保護的口號和標語,更別說將基本的垃圾處理知識印刷成冊給村民發放,這就導致農村家庭垃圾處理的一個盲點。僅僅在一棟房子的后面寫有:“房后禁止倒垃圾”,但明顯可以看出是該住戶為保護自家院落衛生所寫,而非政府的政策宣傳。(三)廢棄物污染防治的困難目前我國在農村垃圾處理方面的法律法規相對比較少,而且有一些是上世紀八、九十年代制定的,已經不太適應現代農村各項發展的需要,給依法解決這些問題提供了不少困難。我國現行的《環境保護法》和《固體廢物污染環境防治法》規定收集、儲存、利用、回收生產過程中的廢棄物,防治污染環境。按照“誰生產、誰負責”的原則,控制廢棄物污染。《固體廢物污染環境防治法》中專門規定:農村生活垃圾污染環境防治的具體辦法,由地方性法規規定。”但是由于地方缺乏相應的環境立法及規定,并且沒有強制的回收政策等,導致相關法律法規執行的不到位,這導致農村垃圾處理工作長期以來處于無人負責,無人監管的狀態,基本上受到忽視。三、政府的責任和對策結合公共服務的特點及我國國情,借鑒發達國家和地區的做法,可以采取政府主導、多方參與的模式來推進農村生活垃圾這一問題的解決。(一)公共服務的多元化與政府改革農村垃圾處理作為一項公共服務,政府在解決這一問題上應當負有不可推卸的責任。雖然政府的政治職能是其本質屬性,但是隨著經濟社會的發展,政府的政治統治職能正在逐漸讓渡給其公共服務職能。英國古典政治經濟學的創始人威廉·配第在其1962年出版的《賦稅論》中,明確提出了適應產業資本發展需要的國家職能項目:軍事,司法,行政,宗教,教育,救濟貧窮,殘疾和失業,維修公路、橋梁、運河、港口以及其他有益于一般福利的項目。1998年3月6日,我國國務院秘書長在九屆全國人大一次會議上的報告《關于國務院機構改革方案的說明》中明確提出“要把政府職能切實轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務方面來”,這是我國首次明確使用“公共服務”這一概念,并將其與政府職能轉變關聯起來,意味著政府將向公共服務型政府轉變,系統地建立符合國情的公共服務體系。特別是隨著2004年美國學者的《新公共服務:服務,而不是掌舵》一書在國內出版,與公共服務相關的話題日益增多。黨的十七大作出了加快行政管理體制改革、建設服務型政府的戰略決策,溫家寶總理在2010年兩會的政府工作報告中,提出了“努力建設人民滿意的服務型政府”。公共服務已經成為政府的最重要職能之一,如何更好地履行公共服務,則是對現代文明政府的重要考量標準。公共服務具有非排他性和非競爭性的特點,花錢的人與不花錢的人都能夠同樣享受到其好處,花錢的人并不能夠通過有效途徑把其他人排除在外。因此,理性經濟人并不會自愿購買或主動提供帶有某種“公益性”的物品,他們都傾向于將成本轉嫁給他人或社會,期待他人付費而自己可以順便享用它所帶來的利益。個人的理性最終導致了集體行為的不理性,從而出現哈丁所謂“公地悲劇”的結果。從這個意義上說,公共服務是私人所不愿意提供的,另外,公共服務也是私人所無法提供的。公共服務一般還具有規模效益特別大、初始投資量巨大等一些特征,一般的市場行為主體并不具有向社會提供的能力。而對農村垃圾處理是一項重要的公共服務,村民們也并不會主動或自愿承擔全部的成本,市場難以有效解決這個問題,這就要求政府必須承擔起責任,成為農村垃圾處理的責任主體。政府處于分配社會資源的權威地位,有強大的資源整合力。農村生活環境發展應被納入為地方政府考核體系,成為政府官員政績考核的一部分。(二)加強環保宣傳,倡導環保生活方式任何政策措施的實施,離不開公眾的心理認可和主動參與,村民的環保意識是解決這個問題的必要條件之一。政府需要投入相關力量對村民進行環保意識及環保知識的教育和宣傳。在村中顯著位置設立一定的布告欄是環保宣傳較為廉價的方式之一,通過宣傳欄告訴村民現階段垃圾種類、分類的方法和意義、各種垃圾的危害以及常用的一些生活垃圾處理方式等,村委可以召集環保志愿者定期對宣傳內容進行更新。而且,政府還可以印制部分宣傳畫冊,通過免費發放的形式將環保知識送到農民手中。相對富裕的村莊,可以購買一些有關環保科普知識、污染治理技術、資源合理利用等方面內容的書籍、錄像和光盤,供村民免費觀看和學習。另外,還應該充分發揮返鄉民工和大學生在城市里接受的環境意識新思想、新觀念,潛移默化地改變農村居民的衛生習慣,從而多方面提高村民的環境意識和垃圾處理的知識。除了對環保意識和垃圾處理知識宣傳以外,還應該盡量減少垃圾的數量。應大力倡導綠色環保的生活方式,盡量少用一次性物品,用不到的東西盡量不帶回家,對于有人需要的物品盡量送出去,能循環使用的盡量再次利用,從而使垃圾數量日益減少。同時可以在基層設置監督組織,選拔當地有威望有責任心的人士充當監督員,協助當地做好垃圾處理和環境保護工作。(三)鼓勵民間資本參與農村生活垃圾處理提供公共服務是政府的最基本和重要的職能之一,但并不是說,社會中所有的公共服務都應該由政府來提供。國際經驗表明,為了降低成本、提高效率,政府公共服務的方式日趨多樣化,各國政府作為公共服務供給的主體,并不排斥公共服務提供主體和供給方式的多元化,并且還會有計劃地引導社會資金投入到公共服務體系。據相關部門統計數字顯示,截至2007年底,我國依法登記的社會組織已經超過38.69萬個,其中社會團體21.16萬個,民辦非企業單位17.39萬個,基金會1340個。目前,仍以每年10%—15%的速度在發展。社會組織的蓬勃發展必將成為公共服務領域不可忽視的一股力量。如果對他們加以正確引導,增加政策支持,相信社會組織在這些方面將會產生不可限量的作用。社會組織在吸收社會資金等方面有著很大的優勢,據估計,他們吸引各種資金,最近20年中能夠達到20億美元的規模。因此,在農村生活垃圾處理問題上,政府可以利用各種政策措施鼓勵民間資本積極參與,從而補充政府供給的不足。可以由一些社會組織來完成一些工作,如宣傳教育,吸收資金,提供技術支持等方面,也可以利用一些義工組織等進行義務性工作。(四)完善農村公共服務供給的方式政府不但可以引入多元主體參與到公共服務,而且也不必包攬公共服務的生產、分配全過程,并同時承擔著監管的責任。事實上,從國際范圍來看,即使在發達國家,由政府提供的公共產品和公共服務也不一定由政府獨立生產和供給。政府在提供公共服務的過程中,難免遇到一些困難,而且還存在效率低下等弊端。因