淺析歐盟能源政策一體化

能源作為重要的戰(zhàn)略資源，直接決定了經(jīng)濟發(fā)展的根本途徑。在歐盟的各項政策領(lǐng)域中,能源政策雖不屬于歐盟經(jīng)濟一體化政策的范疇,但卻具有調(diào)節(jié)和服務(wù)于一體化總體政策目標的基本性質(zhì)。進入20世紀80年代中后期,歐盟能源政策獲得迅速發(fā)展。尤其是20世紀90年代以來,歐盟能源政策中的一體化因素日益加強,超國家主義的成分隨著統(tǒng)一能源稅的征收、能源環(huán)境標準的實施以及統(tǒng)一大市場的穩(wěn)步發(fā)展正逐漸將歐盟的能源政策推向共同化。在歐洲憲法進程阻滯的時候,能源政策的共同化正在通過議題推動的方式構(gòu)筑未來歐洲制憲發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)。一、歐共體能源政策的目標:消除依賴進口的脆弱性,開發(fā)替代性能源歐盟成員國大都能源匱乏并大量依靠進口來維持國民經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)。然而從歷史發(fā)展的角度考察能源政策在歐洲一體化進程中所發(fā)揮的作用,可以發(fā)現(xiàn)能源政策分別在在歐共體初創(chuàng)期以及《單一歐洲法令》之后的兩個時期里受到更多的重視,其原因在于能源需求在不同的歷史發(fā)展階段對歐共體/歐盟產(chǎn)生不同的壓力。另外,各成員國也因為資源稟賦、需求數(shù)量和國家壟斷程度上的差異而存在政策差別。在戰(zhàn)后歐洲一體化的啟動上,能源政策發(fā)揮了決定性作用。在促成歐共體誕生的三個主要條約中,直接與能源問題有關(guān)的條約有兩項,分別是以保障煤炭市場穩(wěn)定發(fā)展的《歐洲煤鋼共同體條約》和有關(guān)核能開發(fā)及利用的《歐洲原子能聯(lián)營條約》,足見能源在歐共體政策目標中的重要地位。在歐洲大廈的設(shè)計者眼里,歐洲國家對能源的爭奪是導致歐洲陷于戰(zhàn)爭的主要誘因之一。而剛剛問世不久的原子能技術(shù)因為其前景廣闊和潛在的危險性而受到高度重視。在50年代的歐共體大廈中,能源內(nèi)容的條約支撐起大廈的主要結(jié)構(gòu)。出乎歐洲一體化理論家預想的是50年代末期開始的世界能源結(jié)構(gòu)的變化,石油逐漸取代煤炭而成為世界能源的主要消費品種。熱效率高、價格低廉、運輸便利和更為清潔的石油供應(yīng)急遽增長,使得歐共體成員國紛紛從中東和北非等地大量進口廉價石油,從而有力地支持了戰(zhàn)后歐洲經(jīng)濟的迅速增長。相形之下,歐洲煤鋼共同體的作用隨著煤炭消費的減少而大大降低。進入70年代后,石油已占據(jù)歐共體能源消費總量的59.5%,其中的98%依賴進口。1到了1973年,石油占歐共體能源消費的比例更是高達創(chuàng)記錄的67%。而同年的歐共體煤炭生產(chǎn)量則從1960年的43,690萬噸下降到27,072萬噸。1能源消費現(xiàn)實的改變使得歐洲煤鋼共同體建立的初衷難以完全實現(xiàn)。客觀上看,《歐洲煤鋼共同體條約》在50年代的確發(fā)揮了促進成員國經(jīng)濟在戰(zhàn)后的迅速恢復和發(fā)展的作用,但在60年代后新的能源條件下,該條約在調(diào)整歐共體能源政策方面的努力未能實現(xiàn)它所預期的目標。70年代的中東石油危機對歐共體能源政策的發(fā)展產(chǎn)生了重要的推動作用。石油輸出國組織的斷油威脅使嚴重依賴進口石油的歐共體極度憂慮。由中東局勢動蕩所引發(fā)的兩次世界性能源危機不僅結(jié)束了廉價石油的年代,同時也充分暴露出歐共體對外部能源高度依賴的脆弱性以及由此付出的政治與經(jīng)濟上的沉重代價。歐共體成員國因此認識到必須通過制訂共同的能源政策、協(xié)調(diào)成員國之間的能源消費行為來擺脫能源問題上的被動局面,共同體內(nèi)部阻礙能源政策制訂與實施的障礙得以減小。能源危機后的石油價格上漲嚴重影響了歐共體的經(jīng)濟發(fā)展,共同體陷于經(jīng)濟衰退、失業(yè)率攀升、通貨膨脹、國際收支平衡惡化的經(jīng)濟危機之中。因此,歐共體能源政策的主要目標定位于消除依賴進口石油的脆弱性,開發(fā)替代性能源。70年代的石油危機過后,歐共體成員國首先減少國家能源計劃對石油的依賴度,同時聯(lián)合其他工業(yè)化國家對石油輸出國組織的石油戰(zhàn)略施加影響。其中,法國大幅度地擴大了本國的核能利用計劃。另外,成員國還先后加入由經(jīng)濟合作組織支持成立的國際能源機構(gòu),以便建立共同能源儲備、發(fā)展多邊能源合作和催生新的國際能源格局。進入80年代后,能源供應(yīng)數(shù)量問題有所緩和,歐共體國家對能源消費的安全性和污染問題給予了更多的關(guān)注。除了與核能利用相關(guān)的諸如核泄漏的危險、公眾接受度和核廢料的處理問題之外,化石燃料使用所帶來的種種環(huán)境后果,如二氧化碳過度排放所導致的地球溫室效應(yīng)等問題同樣引發(fā)公眾和各種非政府組織的強烈關(guān)注,從而對歐共體和各成員國形成越來越大的壓力。能源問題的跨國界特征使得成員國需要借助共同體層次上的討論平臺來加大解決問題的廣度和力度。二、歐共體對歐盟能源政策的影響由于超國家主義對能源政策的軟弱影響,使得能源政策在較長的時期里一直以政府間主義為主導,一體化的色彩相對淡薄。直至《歐洲單一法令》的簽署,尤其是《歐洲聯(lián)盟條約》訂立之后,歐盟通過建立內(nèi)部統(tǒng)一市場、統(tǒng)一征收能源稅和執(zhí)行嚴格的能源環(huán)境政策等措施,能源政策的共同體色彩才在超國家主義和政府間主義的爭奪中逐步增加。歐共體成立以來,不同時期的能源政策分別建立在不同的機制之上,形成各具特色的能源政策運作方式。以1988年歐共體將共同體內(nèi)部能源市場的建設(shè)納入歐共體統(tǒng)一大市場的組成部分為界可以分為兩個發(fā)展階段。后一階段對于歐盟能源政策的發(fā)展具有更加重要的意義。70年代的石油危機后,歐共體所采取的節(jié)能措施和發(fā)展替代能源的做法雖然對歐共體的能源危機起到了一定的緩解作用,但在發(fā)展歐共體共同能源政策方面則沒有太多實質(zhì)性的進展。從80年代開始,作為主要能源生產(chǎn)國的英國開始實行能源部門的私有化。在英國的影響下,其他西歐國家也不再堅持能源必須由國家控制的傳統(tǒng)觀點,轉(zhuǎn)而認為能源領(lǐng)域可以和其他任何行業(yè)一樣實行市場化。這也和歐洲范圍內(nèi)市場自由化趨勢和歐共體內(nèi)部逐步形成的單一市場觀念相輔相成。從1988年起,歐共體將共同體內(nèi)部能源市場的建設(shè)納入歐共體統(tǒng)一大市場的組成部分。由此,能源政策進入新的發(fā)展階段。20世紀90年代以來,歐共體∕歐盟能源政策中的超國家因素在一體化的浪潮中逐步增加。歐洲一體化機構(gòu)通過內(nèi)部統(tǒng)一市場、能源稅的征收和嚴格與能源有關(guān)的環(huán)境保護政策來推動能源政策的發(fā)展。市場化的不斷加深減小了成員國政府對能源問題的影響力,同時增加了歐共體委員會對能源政策的調(diào)控能力。80年代末至90年代初正是歐共體向歐盟發(fā)展的關(guān)鍵階段,在能源政策的決策權(quán)逐漸轉(zhuǎn)移到歐共體層面后,歐共體從法規(guī)建設(shè)、能源消費的環(huán)境標準及能源市場等方面推動共同能源政策的成長。歐共體委員會在1989-1990年間為能源市場的法律依據(jù)提出建議,包括為建立更為自由的能源市場,將更多的政策權(quán)力集中于歐共體的層面上,明確委員會在能源政策中的地位和作用問題。21990年,歐共體開始申請國際能源機構(gòu)成員資格,表明歐共體將在該機構(gòu)中用同一個聲音發(fā)言。超國家因素在能源政策上的加強同時表現(xiàn)在逐漸統(tǒng)一和提高的能源消費的環(huán)境標準以及能源供應(yīng)安全上。歐盟委員會于1997年4月發(fā)表的關(guān)于能源政策的報告中將歐盟能源政策所面臨的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)歸納為4點。一是通過對聯(lián)盟不斷增長的對外能源依賴的有效管理來確保能源供應(yīng)的安全;二是在保證能源設(shè)備的安全、質(zhì)量和有效運轉(zhuǎn)以及可靠的公共服務(wù)的前提下,進一步促進聯(lián)盟內(nèi)能源市場的整合,加強能源工業(yè)的競爭力;三是將可持續(xù)發(fā)展的要求納入能源政策的目標,尤其是通過合理使用能源以及可更新能源資源的研發(fā)來實現(xiàn)上述目標。四是加強能源部門的研究與技術(shù)開發(fā)。3由于歐盟條約沒有為能源部門單獨訂立聯(lián)盟行動的法理基礎(chǔ),因此,關(guān)于能源政策的內(nèi)容散見于有關(guān)對外政策、內(nèi)部市場和環(huán)境政策的部分中,結(jié)果導致歐盟能源政策在決策者和產(chǎn)業(yè)界之間缺乏清晰的溝通和透明度。報告將安全供應(yīng)、競爭力和環(huán)境保護共同列為歐盟能源政策的三項核心議題,強調(diào)加強聯(lián)盟與成員國之間在能源問題上的合作,強調(diào)所有利益群體通過更有效的合作來適應(yīng)能源發(fā)展的需求。此后,歐盟通過了一系列關(guān)于能源政策的重要文件從超國家層面推動能源政策向共同體方向發(fā)展。歐盟委員會于1998年12月通過的《能源行動框架計劃》(1998-2002)標志著歐盟對其能源計劃完成了結(jié)構(gòu)調(diào)整,能源政策進入了一個目標明確、協(xié)調(diào)一致的時期4。該計劃的基本目標是保證歐盟能源政策的一致性和有效性,以期在能源政策的指導下,合理配置歐盟能源投入,獲得最大的效益。2000年11月,歐盟發(fā)表《邁向歐洲能源供應(yīng)安全戰(zhàn)略》綠皮書引發(fā)了有關(guān)歐盟能源政策和戰(zhàn)略的辯論。綠皮書認為,“由于氣候變化問題和內(nèi)部能源市場的創(chuàng)立”,歐洲成員國之間相互依賴的關(guān)系使得“一個成員國做出的任何能源政策決定,都將不可避免地對該市場在其他成員國的運作產(chǎn)生影響。能源政策已經(jīng)具有一種新的共同體特性。”5這顯示了歐盟正在利用自己強大的經(jīng)濟、政治、法律、行政和形象資源,減少短期市場因素對歐盟能源安全的負面影響,并努力按照自己的利益和規(guī)則,建立以自身為核心的跨國能源大市場。綠皮書首先強調(diào),歐盟將越來越依賴外部能源來源;歐盟的擴大也無法改變這種狀況。基于目前預測,到2030年能源依賴程度將達到70%。歐盟對能源供應(yīng)條件的影響范圍非常有限,歐盟主要通過推動建筑物和運輸部門的節(jié)能進步來減少能源消耗。6其次,《綠皮書》認為歐盟的長期能源供應(yīng)安全戰(zhàn)略必須面向確保所有消費者都能以合理的價格從市場上不間斷地獲得石油產(chǎn)品,同時重視環(huán)境問題和可持續(xù)發(fā)展。《能源綠皮書》所定義的能源供應(yīng)安全并非尋求能源自足最大化或依賴性最小化,而是旨在減少與這種依賴性相關(guān)的風險。其追求的目標還包括保持供應(yīng)源在產(chǎn)品種類和地理區(qū)域方面的平衡和多樣性。7面對歐洲經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的新挑戰(zhàn),綠皮書建議隨后10年內(nèi),為替代現(xiàn)有資源和滿足日益增長的能源需求而進行能源投資。8能源綠皮書的意義在于首次提出,隨著歐盟成員國之間在環(huán)境問題和完善內(nèi)部能源市場兩方面相互依賴程度的加深,成員國的任何能源政策決定都將影響能源統(tǒng)一大市場和能源政策在其他成員國的運作,能源政策已經(jīng)具有一種新的共同體色彩,標志著歐盟對能源政策性質(zhì)的認識開始轉(zhuǎn)變。歐盟委員會進而于2002年4月推出旨在貫徹《綠皮書》目標的“歐洲智慧能源”計劃。計劃設(shè)想在2003年至2006年之間投資2.15億歐元支持歐盟各國和各地區(qū)開展旨在節(jié)約能源、發(fā)展可再生能源和提高能源使用效率的行動。報告認為能源業(yè)和運輸業(yè)是溫室氣體排放的主要來源,因而能源政策對于歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略尤為重要。同時,歐盟對第三國的能源依賴增加了歐盟在經(jīng)濟、社會和政治上的風險,因而提高能源利用率和推廣可再生能源的問題被提到重要的高度。報告為此提出在2003-2006年撥款20億歐元資助有關(guān)提高能源利用率和推廣可再生能源的研究。歐盟委員會認為,“假如歐洲人不改變現(xiàn)在的能源生產(chǎn)消費觀念,到2030年,歐盟將有70%的能源依賴進口,其中石油消費的95%依靠進口。對進口能源的依賴將構(gòu)成對經(jīng)濟、政治和環(huán)境的諸多威脅。”9歐盟認為,改變能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu),是防止全球變暖、溫室效應(yīng)的關(guān)鍵。開發(fā)可再生和無污染能源,并指導居民和企業(yè)更加節(jié)省和“聰明”地消費能源,是歐盟平衡其能源供給的首要選擇,也是《綠皮書》提出的目標。歐盟委員會為此提出了具體建議,要求各國修改法律,鼓勵使用再生能源生產(chǎn)的電力,還提出使用生物燃料和減少建筑物內(nèi)的能源消耗等建議。歐盟在隨后形成的《2020年歐盟能源展望評估報告》中繼續(xù)強調(diào)在最大限度穩(wěn)定進口能源資源的同時,大力開發(fā)當?shù)毓?jié)約型替代能源資源是歐盟今后一項重要的能源課題。10從《邁向歐洲能源供應(yīng)安全戰(zhàn)略》綠皮書到《2020年歐盟能源展望評估報告》等一系列文件表明歐盟能源政策將對外目標定位于尋求價格穩(wěn)定、運輸便利、供應(yīng)量穩(wěn)定增長的能源供應(yīng),在致力于能源資源多樣化的同時,使能源進口來源多樣化,在更大地域范圍內(nèi)建立與歐盟能源網(wǎng)絡(luò)相聯(lián)通的能源大市場;而對內(nèi)目標則是實行統(tǒng)一的內(nèi)部市場規(guī)則和競爭原則,開發(fā)替代能源,實現(xiàn)能源多樣化。在此過程中,歐盟日益強調(diào)其能源政策的共同色彩。三、歐盟能源政策的目標和執(zhí)行要求隨著歐盟能源政策中環(huán)境標準的日益提高,能源保護、發(fā)展有利于環(huán)境保護的新技術(shù)和可再生能源的利用成為歐盟能源政策中越來越重要的課題。在對外政策上,歐盟在與中東石油輸出國組織談判時以同一種聲音維護歐盟成員國的整體利益,抵制了石油輸出國組織在政治上和經(jīng)濟上的壓力和要挾,提高了歐盟在國際社會中的地位和影響,成為其對外政策不可分割的部分。歸納歐盟能源政策實踐過程中的得失可以得出結(jié)論:能源政策的制定和實行從總體上取得了較大的成效,對歐盟的經(jīng)濟發(fā)展和一體化進程具有較大的推動作用。首先,歐盟能源政策的實施基本上保證了各成員國獲得穩(wěn)定、廉價和環(huán)保的能源供應(yīng),保證了各國經(jīng)濟發(fā)展的需要。歐盟將能源消費和經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系提升到聯(lián)盟戰(zhàn)略的高度加以看待,在實踐過程中重視拓展聯(lián)盟內(nèi)部和外部的能源供應(yīng)領(lǐng)域,盡力提高能源利用效率。歐盟的能源政策在歐盟內(nèi)部市場上較好地發(fā)揮了各國的優(yōu)勢,相互協(xié)調(diào),相互補充,從而最大限度地在聯(lián)盟內(nèi)部利用成員國的自身條件解決問題。歐盟的經(jīng)濟發(fā)展為歐洲一體化的進程提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ),而能源則是這一基礎(chǔ)得以運行的動力保障。其次,能源政策從聯(lián)盟的層次上統(tǒng)一了歐盟能源市場,使成員國將本國對能源政策的控制權(quán)不同程度地讓渡給歐盟,實現(xiàn)了能源生產(chǎn)供給等方面的一定程度的一體化。歐盟通過能源政策的立法獲得一系列的權(quán)力,具有了干預成員國能源政策的能力。同時,由于成員國能夠從歐盟能源政策中獲得利益,成員國政府也愿意改革國內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)的運行結(jié)構(gòu),拆除各國和各地區(qū)之間的障礙,從而推動能源統(tǒng)一市場的實現(xiàn)。歐盟最大的干預權(quán)力集中在煤炭和核能工業(yè)兩個方面,同時通過引入競爭機制,將能源和環(huán)境問題有機地結(jié)合起來。11其三,歐盟能源政策在提高內(nèi)部能源供給能力的同時,減少了對外來能源進口的依賴,增強了歐盟抵制外來壓力的能力和談判的籌碼,增強了在國際能源問題上的發(fā)言權(quán)。歐盟以各成員國代表的身份與中東等石油輸出國組織談判時,較單一國家更具影響力,從而能在談判中爭取到更大的利益,這對歐盟有著重要的經(jīng)濟和政治意義。其四,在歐盟各項法律法規(guī)中,歐盟統(tǒng)一能源稅和各成員國相關(guān)政策法規(guī)的作用最為明顯,其出發(fā)點意在表明,傳統(tǒng)能源有著非常令人擔憂的負面效應(yīng),而替代能源則可以克服各種影響人類生存的弊端。能源稅是歐盟為了控制能源消費中的浪費現(xiàn)象,降低因能源消費引發(fā)環(huán)境污染而制定的重要法律法規(guī),其中包括二氧化碳排放稅,氮氧化物排放稅,二氧化硫排放稅以及其他在能源消費中所產(chǎn)生的有害物質(zhì)的排放稅,其中最主要的是二氧化碳排放稅,目的是要盡可能地減少溫室效應(yīng)。這與聯(lián)合國所倡導的《京都議定書》的目標是一致的。為使這項法規(guī)得到具體落實,歐盟還細化了相關(guān)的能源進口規(guī)定,規(guī)范了歐盟石油進口的一體化政策,要求提高各成員國進口石油等主要能源資源的透明度。與此同時,要求凡是需要進口的能源資源都必須向歐盟委員會通報進口的品種、數(shù)量、價格等基本資料。這種運作程序有助于建立起一個能源消費管理體系,提高能源的使用效率。以往,許多歐盟成員國都征收能源稅,但各國有各國的征收辦法,而且稅種和稅率也大都參差不齊,因此各國能源價格的差別很大,這與歐盟倡導的統(tǒng)一大市場非常不協(xié)調(diào)。能源統(tǒng)一稅的制定不但解決了上述問題,而且在稅收的調(diào)節(jié)下,人們更加關(guān)注和鐘情于比較便宜而又極少產(chǎn)生污染的可再生能源。歐盟能源政策在執(zhí)行過程中同樣也表現(xiàn)出問題和發(fā)展中的障礙。首先,能源政策長期以來一直為國家所壟斷,并作為國家利益突出的敏感領(lǐng)域而成為成員國政府政策考量中的首要因素之一。在一體化發(fā)展歷程中長期對立的超國家主義和政府間主義在歐盟能源政策的制定和執(zhí)行中也有清晰的反映。各成員國在國家利益上的不同認知使得各國政府盡可能地將能源政策的決策權(quán)控制在自己手中。歐盟發(fā)展至今已經(jīng)成為一個國家和超國家特征高度統(tǒng)一的獨特的經(jīng)濟政治實體。然而雖然歐盟在許多政策領(lǐng)域有很大程度的介入,但同時其介入又是不充分的,其政策制定機制又表現(xiàn)出相當?shù)谋∪跣浴Ｔ谀茉凑哳I(lǐng)域這種雙重性也表現(xiàn)得非常明顯。這是歐盟高度一體化的超國家性質(zhì)和成員國主權(quán)獨立的國家性質(zhì)在能源政策制定和實施過程中的必然反映。從歐盟的決策過程看,成員國政府仍然處于影響歐盟政策制定的最強有力的地位。因為歐盟的任何重大決策只有在成員國首腦會議上獲得通過后,才有可能成為歐盟的正式?jīng)Q策。歐盟委員會和部長理事會在歐盟政策的制定過程中發(fā)揮著尤其重要的作用,成員國政府可以通過多種手段影響這兩個機構(gòu)的決策過程。就能源政策而言,由于成員國參與能源政策的決策和實施,各國都更多地考慮自身的利益,這也使歐盟在能源政策領(lǐng)域的管轄權(quán)受到相當程度的限制,導致歐盟能源政策成為歐盟較為薄弱的政策領(lǐng)域之一。其次,歐盟成員國之間存在的能源現(xiàn)實的巨大差異客觀上形成對歐盟能源政策的挑戰(zhàn)。歐盟內(nèi)部的經(jīng)濟社會差別很大,歷史傳統(tǒng)到自然條件的因素使歐盟形成發(fā)達的中心地帶和落后的邊緣地帶。歐盟的邊緣地帶多為自然條件相對較差、礦產(chǎn)資源缺乏、遠離經(jīng)濟中心或交通相對落后的地區(qū)。因而各成員國在能源消費的結(jié)構(gòu)和特征等問題上相距甚遠。以核能開發(fā)為例,對核能開發(fā)的未來發(fā)展和環(huán)境保護的重要性的認識上,各國各地區(qū)之間、各部門之間各不相同。在歐盟內(nèi)部,較為富裕的北方和較為落后的南方國家的觀點涇渭分明,在歐盟南部地區(qū)能源部門首先需要解決的是基礎(chǔ)設(shè)施不夠發(fā)達的問題,而在北部則變?yōu)楹托履茉从嘘P(guān)的環(huán)境問題。歐盟成員國在能源儲備方面的貧富不均,對能源需求的各自要求,身為能源進口國還是能源出口國、距離歐盟能源消費的環(huán)保標準的差距以及各國經(jīng)濟發(fā)展水平的差異等都導致各國對歐盟能源政策有著不同的要求。其三,盡管歐盟花費大量的財力物力來盡量降