中外政府改革比較研究官僚科層制：以韋伯思想為中心政府治理變革中的官僚科層制政府治理：治理工具治理結構創(chuàng)新與治理能力提升傳統(tǒng)社會的政府治理周朝列國——西歐莊園封建制度——我的臣屬的臣屬不是我的臣屬官僚科層制：現(xiàn)代政府治理結構封建制度——官僚科層制統(tǒng)治（治理）能力：國家——社會框架金字塔結構自上而下的權力控制中國：官僚科層制西方：民族國家構建“我們所說的統(tǒng)治的方式，由離心的封建式轉為向心的國家式。如此的轉變也可以理解為由私有的統(tǒng)治轉化到公共的統(tǒng)治(Poggi1978:：13-15；Hall1984：18-22)，或由個人統(tǒng)治轉化到非個人統(tǒng)治(Weber1922／1978：第十一章；Weber1919/1991)，或由間接統(tǒng)治轉化在到直接統(tǒng)治(Tilly1990：103-17)。”1馬克斯·韋伯馬克斯·韋伯組織理論之父：馬克斯·韋伯（MaxWeber）德國1864-1920韋伯在組織管理方面有關行政組織的觀點對社會學家和政治學家都有著深遠的影響。他提出了所謂理想的行政組織體系理論，其核心是組織活動要通過職務或職位而不是通過個人或世襲地位來管理。他的理論是對泰勒和法約爾理論的一種補充，對后世的管理學家，尤其是組織理論學家有重大影響，因而在管理思想發(fā)展史上被人們稱之為“組織理論之父”。

馬克斯·韋伯（MaxWeber，1864－1920），德國著名社會學家，政治學家，社會理論家，公認的社會學三大“奠基人”之一(其他二者為卡爾·馬克思(KarlMarx)與愛米爾·杜爾凱姆(Durkheim)。他開創(chuàng)了比較社會學的基本研究方法，指出了理性對于近代資本主義社會的潛移默化的影響，系統(tǒng)的闡釋了東西方宗教倫理差異對于社會現(xiàn)代性以及現(xiàn)代資本主義發(fā)展的影響，他和迪爾凱姆被認為是宗教社會學最早的開創(chuàng)者，也是宏觀社會學的集大成者。其學術成就之宏大精深，影響之深遠，在社會學界乃至整個世界社會科學理論體系上都是空前絕后的。韋伯主要作品：《新教倫理與資本主義精神》（1920）《政治論文集》（1921）《學術理論論文集》（1922）《社會史與經(jīng)濟史論文集》（1924）《社會學和社會政策論文集》（1924）《經(jīng)濟與社會》（1922）《中國宗教：儒教和道教》《印度宗教：印度教和佛教的社會學》《古代猶太教》《音樂之理性的和社會基礎》《科學論文集》《一般經(jīng)濟史》《國家社會學》韋伯官僚制理論產(chǎn)生的社會背景19世紀，德國的工業(yè)化進程是十分迅速的，但是在很大程度卻受到強大的封建容克政權的束縛。德國正處在以舊的、家族為基礎的企業(yè)制度向資本主義企業(yè)制度迅速興起的十字路口上。韋伯所處的時代，德國的經(jīng)濟結構及政治與社會價值體系之間存在著“明顯的分裂”，“經(jīng)濟結構越來越受到工業(yè)制度和資產(chǎn)階級的統(tǒng)治，而文化價值體系和政治結構仍然受傳統(tǒng)的半封建社會價值觀和官僚保守主義的支配”。

韋伯官僚制理論產(chǎn)生的社會背景當時在德國的教會、國家機構、軍隊、政府、經(jīng)濟企業(yè)和其他各種團體中，大規(guī)模的組織都在飛速增長，而傳統(tǒng)型的組織結構已經(jīng)遠遠不能適應現(xiàn)代組織發(fā)展的需要。為此，這些大型組織迫切要求一種嚴密、穩(wěn)定、有效、精確的管理組織，以促進資本主義社會的行政管理不斷趨向“理性”和“高效”。

韋伯官僚制理論的主要內容權威結構理論與組織類型分析官僚制的內涵及其特征官僚制的優(yōu)點與缺點“1.合理的性質：建立在相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令權利的合法性之上，他們是合法授命進行統(tǒng)治的（合法型的統(tǒng)治）”；“2.傳統(tǒng)的性質：建立在一般的相信歷來適用的傳統(tǒng)的神圣性和由傳統(tǒng)授命實施權威的統(tǒng)治者的合法性之上（傳統(tǒng)型的統(tǒng)治）”；“3.魅力的性質：[建立在]非凡的獻身于一個人以及由他所默示和創(chuàng)立的制度的神圣性，或者英雄氣概，或者楷模樣板之上（魅力型的統(tǒng)治）。”“合法統(tǒng)治有3種純粹的類型”“1.通過協(xié)議的或強加的任何法都可能以理性為取向，即目的合乎理性或價值合乎理性為取向，并制訂成章程，同時有權至少要求團體的成員必須尊重它……”“2.……行政管理就是在法律規(guī)則限制之內,并且根據(jù)一些得到團體制度許可的、甚至沒有違反團體制度的、可以普遍標明的原則，合理地維護團體制度所規(guī)定的利益”；“3.因此，典型的合法型的統(tǒng)治者即“上級”，由于它發(fā)號施令，所以要服從非個人的制度，他的號令是以這個制度為取向的”；“4.服從者僅僅作為團體的成員，并且僅僅服從法”；合法型統(tǒng)治（1）“5.……團體的成員服從統(tǒng)治者，并非服從他個人，而是服從那些非個人的制度，因此僅僅在由制度賦予他的、有合理界限的事務管轄范圍之內，有義務服從他。”“6.（在合理的情況下）不存在任職人員對職位有任何的占為己有。”“7.行政管理檔案制度原則，甚至在口頭討論實際上就是規(guī)則或規(guī)章的地方，也是適用的；至少是預備性討論、動議和隨后的決議以及形形色色的指示和法令，都用文字固定下來。”“8.合法型的統(tǒng)治可以具有極為不同的形式……”合法型統(tǒng)治（2）“統(tǒng)治者（或者若干統(tǒng)治者）是依照傳統(tǒng)遺傳下來的規(guī)則確定的，對他們的服從是由于傳統(tǒng)賦予他們的固有尊嚴……統(tǒng)治者不是‘上司’，而是個人的主子，他的行政管理班子首先不是（由）‘官員’組成，而是他個人的‘仆從’……決定行政管理班子同主子的關系，不是事務上的職務職責，而是奴仆的個人忠誠。”“傳統(tǒng)型統(tǒng)治的原始類型是統(tǒng)治者沒有個人的行政管理班子：a)老年人政治，以及b)原始的家長制”。“隨著統(tǒng)治者的純粹個人的行政管理（和軍事參謀）班子的產(chǎn)生，任何傳統(tǒng)型的統(tǒng)治都傾向于走向世襲制度，并且在統(tǒng)治權力達到最高程度的情況下，走向蘇丹制度。”傳統(tǒng)型統(tǒng)治“‘魅力’應該叫做一個人的被視為非凡的品質（在預言家身上也好，精通醫(yī)術的或者精通法學的智者也好，狩獵的首領或者戰(zhàn)爭英雄也好，原先都是被看作受魔力制約的）。因此，他被視為[天分過人]，具有超自然的或者超人的，或者特別非凡的、任何其他人無法企及的力量或素質，或者被視為神靈差遣的，或者被視為楷模，因此也被視為‘領袖’。”“魅力型統(tǒng)治者的行政管理班子并非‘官員’，至少不是在專業(yè)業(yè)務上訓練有素的官員。它既不是按等級觀點，也不是按對家族或個人依附的觀點選擇的，而是按照魅力的品質選擇的……‘既沒有‘任命’或‘罷免’，也不存在著‘資歷’和‘遷升’，而是僅僅在被召喚者的魅力資格基礎上，依照領袖的直覺加以召喚。”魅力型的統(tǒng)治合理化-合法化組織——行使權威的基礎是組織內部的各種規(guī)則。傳統(tǒng)組織——行使命令和權威的基礎是先例和慣例。神秘化的組織——行使權威的方式是基于領導者個人的人格。權威結構理論與組織類型分析三種組織形態(tài)比較比較項神秘化組織傳統(tǒng)的組織合理化—合法化組織權威魅力型權威Charismaticauthority傳統(tǒng)型權威Traditionalauthority法理型權威Rational—legalauthority權威的基礎領袖個人的超凡魅力（人格取向的權威）傳統(tǒng)的習俗與慣例組織內部的各項規(guī)則（制度取向的權威）穩(wěn)定性“人存政舉，人亡政息”（當領袖死后，而組織的權威必須繼續(xù)時，就會產(chǎn)生權威的繼承問題。組織往往會由于領袖人物的死亡而分崩離析）介于兩者之間（權力的實施必須以被統(tǒng)治者習慣上服從的程度以及心理上的承受的限度為限，否則就會引起反抗）穩(wěn)定性較強（非人格化秩序的確立，使管理的任何步驟源于法規(guī)，擺脫了長官意志，保證了體制的連續(xù)性和穩(wěn)定性）韋伯官僚制理論的主要內容權威結構理論與組織類型分析官僚制的內涵及其特征官僚制的優(yōu)點與缺點“官僚”一詞的起源（1）在我國，“官僚”一詞在早期的封建社會就存在。在春秋戰(zhàn)國的時候，許許多多的封疆大吏和王孫貴族們都時興豢養(yǎng)門客，稱之為幕僚，也就是在幕后出謀劃策的助理人員和跟班的隨從。這些幕僚們才華的光輝在輔佐他們的主子的政務的過程中時有閃現(xiàn)，每每引起皇帝或上級官員的注意和賞識，被直接授以官位，進身成為他們從前的主子的同事，謂之同僚。因而“僚”這一詞就不但有下屬的意思，如僚屬，僚佐，幕僚，等等，也有同事的意思，如同僚。“官僚”一詞的起源（2）在西方，“官僚”一詞起源于14世紀的法國。當時的法國皇帝派遣稅收審計大員到各地巡查，所到之處有地方的行政官來參見。參見設有專室，這種專室就稱之為Bureau（官局）。久而久之，所有吃皇糧，為皇家辦事，不必靠市場買賣支持的部門都被稱之為官局。而在官局供職的人員就被稱之為Bureaucrat（官僚）。“官僚”的定義“對官僚這一詞，我們當然可以有兩種不同的理解。一種是通俗流行的理解，認為官僚是一種罪惡。這種理解雖然解氣，但充滿了情緒與偏見，并不利于我們很好地認識與研究這一現(xiàn)象。另一種是分析描述性的現(xiàn)象，而這種現(xiàn)象客觀地認為官僚是一個中性詞，描述一種現(xiàn)象，而這種現(xiàn)象與現(xiàn)代生活又是緊密相聯(lián)的。”

——沃爾多Bureaucracy“它可以指一種由訓練有素的專業(yè)人員根據(jù)固定規(guī)則不間斷地推進的行政管理體制；亦可用某種貶義的方式來指某種帶有一些特定缺陷的畸型的管理，如文牘主義、不負責任、拖沓延誤等。”

——戴維·米勒：《布萊克維爾政治學百科全書》，中國政法大學出版社，1992年版，第76頁。“官僚制（官僚主義）”：

工作作風的理解向度對官僚制的批判源自19世紀的歐洲，當時的自由主義者用以斥責專制政府官員的繁文縟節(jié)、狹隘頭腦與專橫態(tài)度。之后該術語逐步成為絲毫不管具體情況的僵硬規(guī)章與例行公事的態(tài)度，不能清楚地分配責任的復雜組織，指令矛盾、辦事重復、愚蠢忙亂的官員，辦事拖拉、推卸責任、冷漠無情的工作作風。《鄧小平文選》“官僚主義現(xiàn)象是我們黨和國家政治生活中廣泛存在的一個大問題，它的主要表現(xiàn)是危害是：高高在上，濫用權力，脫離實際，脫離群眾，好擺門面，好說空話，思想僵化，墨守成規(guī)，機構臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負責任，不守信用，公文旅行，互相推諉，以至官氣十足，動輒訓人，打擊報復，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法等等。這無論在我們的內部事務中，或是在國際交往中，都已達到令人無法容忍的地步。”毛澤東和鄧小平非常痛恨中國官場的官僚主義問題,多次發(fā)表講話批評官僚主義現(xiàn)象。著名學者王亞南在《中國官僚政治研究》一書中，對中國官僚政治產(chǎn)生的社會經(jīng)濟和文化基礎、諸多特殊表現(xiàn)及其危害等進行了深刻的論述。◆

在韋伯看來，“官僚制”是一種理想類型的（idealtype）行政組織,是指一種以分部-分層、集權-統(tǒng)一、指揮-服從等為特征的組織形態(tài)，是現(xiàn)代社會實施合法統(tǒng)治的組織。之所以說是一種理想形態(tài)的組織，是因為從純技術的觀點看，它是高度理性化的、效率最高的組織形式，廣泛適用于政府、軍隊、宗教團體及商業(yè)機構中。官僚制的基本特征（一）職業(yè)化

——“把他們的職務視為唯一的或主要的職業(yè)”。等級制

——官員們“處于固定的職務等級制度之中”、“擁有固定的職務權限”。規(guī)則化

——“通過協(xié)議的或強加的任何法都可能以理性為取向，即目的合乎理性或價值合乎理性為取向，并制訂成章程，同時有權至少要求團體的成員必須尊重它”。層級節(jié)制的金字塔公權力體系官僚制的基本特征（二）非人格化

——行政官員“沒有憎恨和激情，因此也沒有‘愛’和‘狂熱’，處于一般概念的壓力下；‘不因人而異’，形式上對‘人人’都一樣，也就是說，理想的官員根據(jù)其職務，管轄著處于相同實際地位中的每一個有關人員。”

技術化

——官員們“根據(jù)專業(yè)業(yè)務資格任命。通過考試獲得的、通過證書確認的專業(yè)業(yè)務資格”。非人格化官僚制“作為美德贊揚的特性是：它成功地從解決職務上的事務中，排除一切愛憎和一切純粹個人的、從根本上說一切非理性的、不可預計性的感覺因素。”

——馬克斯·韋伯官僚制的基本特征（三）公、私分明化

——“行政管理班子同行政管理物質和生產(chǎn)物質完全分開的原則是適用的。同時存在著職務機關（企業(yè)）的財富（以及資本）與私人的財富（家庭預算）完全分開的原則，以及職務運作場所（辦公室）與住所完全分開的原則”。“韋伯認為，人類的希望在于理性化，重要的是制度、法規(guī)和正式職務，而不是個性；是邏輯和預見性，而不是非理性的感情和不可預計的后果；是公事公辦，而不是個人關系；是技術專長，而不是心血來潮、一時聰明。”

——本尼斯：《組織發(fā)展與官僚體系的命運》，載于孫耀君主編：《西方管理學名著提要》，江西人民出版社，1999年版，第273頁。“從純技術的觀點來看，經(jīng)驗無一例外地傾向于顯示，純粹的行政官僚模型能夠實現(xiàn)最高的效率，因而也是形式上已知的對人進行控制的最理性的方式。”

——馬克斯·韋伯官僚政治：政治形態(tài)的理解向度“官僚政治一詞，通常是應用在政府權力全把握于官僚手中，官僚有權侵奪普通公民自由的那種政治制度上。那種政治制度的性質，慣把行政當作例行公事處理，談不到機動，遇事拖延不決，不重實驗。在極端場合，官僚且會變成世襲階級，把一切政治措施，作為自己圖謀利益的勾當。”

——拉斯基“技術性的官僚作風，不但可能在一切設官而治的社會存在，在政府機關存在，且可能如拉斯基教授所說，在一切大規(guī)模機構，如教會、公司，仍至學校中存在，可是真正的官僚政治，當作一個社會體制看的典型的官僚政治，卻只允許在社會的某一歷史階段存在。”

——王亞南“中國封建官僚政治”“所謂中國封建官僚政治，是指中國封建社會的官員在皇權制約下自上而下任免、管理、監(jiān)督，以行使政府權力，同時在各個環(huán)節(jié)排斥或漠視民意的一種政治形態(tài)。”“中國官僚政治的諸特殊表象”1.延續(xù)性2.包容性3.貫徹性“中國官僚政治的諸特殊表象”“延續(xù)性——那是指中國官僚政治延續(xù)期間的悠久。它幾乎悠久到同中國傳統(tǒng)文化史相始終。”“秦后各朝的官僚政客，則都是在官僚政治局面下養(yǎng)成的。二千年的歷史，一方面表現(xiàn)為同一形式的不同王朝的更迭，同時又表現(xiàn)為各王朝專制君主通過他們的文武官吏對農民施行剝削榨取的支配權力的轉移”。“中國官僚政治的諸特殊表象”1.延續(xù)性2.包容性3.貫徹性“中國官僚政治的諸特殊表象”“包容性——那是指中國官僚政治所包攝范圍的廣闊，即官僚政治的活動，同中國各種社會文化現(xiàn)象如理論、宗教、法律、財產(chǎn)、藝術……等等方面，發(fā)生了異常密切而協(xié)調的關系。”——“中國以父家長為中心的家族制和宗法組織”。——“在中國，一般的社會秩序，不是靠法來維持，而是靠宗法、靠綱常、靠下層對上層的絕對服從來維持”。——“中國文化中的這每一個因素，好像是專門為了專制官僚統(tǒng)治特制的一樣，在幾千年的專制時代中，仿佛都與官僚政治達到了水乳交融的調和程度”。儒教與中國的官僚政治“中國儒教的基礎是家產(chǎn)制的官僚政治，儒教的支持者就是中國封建社會的官僚集團……中國的皇帝既是國家政治的最高統(tǒng)治者，又是儒教的最高祭司；他既是君臨萬民的君主，也是國家各種祭祀活動的主持者，還是眾神之主的上天的化身；他不僅化育萬民，甚至要統(tǒng)御眾神……儒教信仰的并不是神圣上帝的無上權威，他們更愿意信奉皇權和官權。”儒教與中國的官僚政治“‘最便于專制的儒術’，或者當做一種專制官僚統(tǒng)治手段來看的儒家學說……它備有以這三項可供利用的內容：（一）天道觀念；（二）大一統(tǒng)觀念；（三）綱常教義。這三者對于專制官僚統(tǒng)治的維護，是缺一不可的。”（王亞南）“所謂‘二千年無思想，非無思想也，以孔子的思想為思想；二千年無是非，非是非也，以孔子的是非為是非。歸根結底，不是中國人對于孔子學說特別有好感，而是中國的社會統(tǒng)治，特別需要孔子。”（王亞南）“中國官僚政治的諸特殊表象”“貫徹性——那是指中國官僚政治的支配作用有深入的影響，中國人的思想活動乃至他們的整個人生觀，都拘囚痼蔽在官僚政治所設定的樊籠中。”“唯其中國專制的官僚的政治自始就動員了或利用了各種文化的因素以擴大其影響，故官僚政治的支配的、貫徹的作用，就逐漸把它自己造成一種思想上、生活上的天羅地網(wǎng)，使全體生息在這種政治局面下的官吏與人民，支配著與被支配著都不知不覺地把這種政治形態(tài)看為最自然最合理的政治形態(tài)。”中國官僚政治的貫徹性“一般人民，特別是一般農民沒有受過教育，或者是受到統(tǒng)治者為他們編制的一套有利于統(tǒng)治的教育，他們的政治期待無非是沿著‘賢人政治’，或西人所謂‘圣賢統(tǒng)治’的線索，希望出現(xiàn)‘真明天子’、‘太平宰相’、‘青天老爺’”。（王亞南）“而現(xiàn)實，往往總是給他們期望以無情的打擊，除了嚴刑峻法教他們恭順外，還有綱常教化以及其他與‘治道’攸關的各種制度、習慣，乃至命運哲學都可以緩和他們的反抗情緒。”（王亞南）“一個把專制君主頂在頭上，還需要各種封建勢力來支撐場面的官僚社會，它如何能允許真正選賢任能的考試制度！它又如何能允許全國的用人大權，都交給旁人去執(zhí)行！”（王亞南）“任一施行科舉制的王朝，都必得為專制君主保留親自欽定的制舉方法，必得為其他大官僚保留銓選、選授、衡鑒一類的撥用方式，所有這些，再加前述的蔭補、捐納，不但會影響到科舉的名額，并會多方限制已錄取待任用及已錄用待升遷者的做官機會。”（王亞南）封建社會的科舉制“然而更矛盾的卻在科舉考試內容與科舉制宣揚的選拔人才的目的，完全不相符合。如其說科舉及于其伴行的學校，在為了養(yǎng)成或鑒定從政文官，則學校所習，科考所試，應針對其從政所需。籠統(tǒng)的經(jīng)義，特別是以特種文字格式講經(jīng)載道的八股，可以說是與實際政治毫無關系，而抒情言性，吟花弄月的詩賦，更是相去十萬八千里。”（王亞南）封建社會的科舉制1.中國的法律干預社會生活的方面過于狹窄，只有刑法而沒有保證經(jīng)濟生活正常運轉的私法和保證人民權利的各項法律規(guī)定和程序。2.在古代中國長期的封建社會里，管理與立法、行政與司法混合運用，阻礙了法律體制的獨立發(fā)展。3.在內容上，中國古代法律建立在倫理規(guī)范的基礎上；在具體司法的過程中，官僚們也常常混淆法律與道德的界限。4.中國古代法律不重視客觀事實和正式頒布實行的法律條文與法定的司法程序，常常以人情關系、政治環(huán)境和思想信仰作為判案的重要依據(jù)。古代中國非理性的法律制度形式韋伯官僚制理論的主要內容權威結構理論與組織類型分析官僚制的內涵及其特征官僚制的優(yōu)點與缺點官僚制的優(yōu)點嚴密性——嚴格的崗位責任制合理性——專業(yè)技術知識居于中心地位穩(wěn)定性——非人格化秩序可擺脫長官意志普適性——

適用于公共與私營部門《經(jīng)濟與社會》（P296）“精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費用和人力，在由訓練有素的具體官員進行嚴格官僚體制的、特別是集權體制的行政管理時……能達到最佳的效果。”

——馬克斯·韋伯官僚制的基本精神與價值——理性

“官僚制舉起理性和邏輯的旗幟，批判和否定了產(chǎn)業(yè)革命初期個人專制、裙帶關系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進行管理的做法。”——本尼斯：《組織發(fā)展與官僚體系的命運》，載于孫耀君主編：《西方管理學名著提要》，江西人民出版社，1999年版，第273頁。官僚制作用的不可或缺“在現(xiàn)代政治制度里，官僚制機構的作用不可或缺，人們不可能發(fā)明一種方法在沒有官僚機構提供的組織、分工和專業(yè)的情況下進行大規(guī)模的社會工作。”——（阿爾蒙德、小鮑威爾主編：《當代比較政治學》，商務印書館，1993年版，第154—158頁。）官僚制作用的不可或缺“也許對韋伯的模式最大的贊譽就是：在當今世界，官僚行政模式是社會中組織的主導形式。……我們很難發(fā)現(xiàn)某個大規(guī)模的組織機構——公共的、私人的、自愿的——不表現(xiàn)出官僚行政合法合理性模式的某些特征。”

——[美]雅米爾·吉瑞賽特著，李丹譯：《公共組織管理——理論和實踐的演進》，上海譯文出版社，2003年版，第75頁。韋伯官僚制理論的歷史意義推崇管理的理性化和制度化，強調以知識和技能進行管理，因應了工業(yè)社會的現(xiàn)實訴求。提出三種權威劃分的理論框架和組織形態(tài)的劃分；系統(tǒng)論述了官僚組織的結構、功能和管理原則，奠定了現(xiàn)代社會官僚制的制度基礎；基于威爾遜的傳統(tǒng)，提出官僚制組織目標就是要最大限度地追求行政效率。官僚制的缺點理性官僚制在很大程度上只是一種理想化或純理論性的組織制度，在現(xiàn)實中有很多難以實現(xiàn)的條件。“價值導向的各種社會行為都會因糟糕的官僚結構和由正式理性的法律和規(guī)制構成的緊密結合的網(wǎng)絡而受到阻礙，在這種背景下，個性根本不再會有任何希望得以張揚”。（韋伯）沃·本尼斯總結出官僚體系的10項缺陷妨礙個人的成長和個性的成熟；鼓勵盲目服從和隨大流；忽視非正式組織的存在，不考慮突發(fā)事件；陳舊過時的權力和控制系統(tǒng)；缺乏充分的裁決程序；無法有效地解決上下級之間特別是各職能部門之間的矛盾沖突；內部交流溝通（和創(chuàng)新思想）受到壓制、阻隔和畸變；由于互不信任和害怕報復而不能充分利用人力資源；無法吸納新的科學技術成