政治與行政讀書筆記摘要：古德諾在《政治與行政》一書中，不僅明確提出政治是“國家意志的體現(xiàn)”，行政是“國家意志的執(zhí)行”，并且系統(tǒng)地?cái)⑹隽嗽谡闻c行政二分的前提下，如何使兩者協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。并從行政與立法、司法的關(guān)系，以及國家行政與政治、法律、政黨的互有關(guān)系;行政與立法、司法的互有關(guān)系;中央與地方的關(guān)系以及行政功效與體制的關(guān)系等角度做出考察和分析，比較系統(tǒng)地?cái)⑹隽巳绾螌?shí)現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)。現(xiàn)在，國務(wù)院正進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，如何解決好政治與行政之間的關(guān)系，特別是黨和政府的關(guān)系，讓其分工合作，需要我們?cè)诘湫椭姓覍れ`感。核心詞：古德諾政治行政一、寫作背景《政治與行政》這本書寫于19，作者F·J·古德諾是美國出名的政治學(xué)家、行政學(xué)家和法學(xué)家。古德諾執(zhí)筆《政治與行政》的重要目的在于為美國克服以政黨分贓制為代表的政治腐敗出策劃策，正如作者自己所說：“這本小書的目的在于指出，法律條文所表明的正式政府體制，并不總與實(shí)際的體制相似。本書還試圖指出，為了實(shí)際的體制比現(xiàn)在更符合作為法定體制基礎(chǔ)的政治思想，對(duì)美國法定的正式體制必須進(jìn)行那些改革。”那么，為什么當(dāng)時(shí)的美國的政府體制需要改革呢？那就需要理解此書的寫作背景。從美國獨(dú)立到十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初，短短的一百數(shù)年的時(shí)間里，美國的國土、人口、國家體制都急劇膨脹。美國巨大的國家潛力有待進(jìn)一步的開發(fā)和凝聚，但建國時(shí)設(shè)立的政治框架、政治原則成為束縛美國國家政治體制進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。美國的政治體制面臨諸多問題，其中尤以下列三點(diǎn)為甚：1.分權(quán)過分眾所周知，從獨(dú)立那一天起，美國的“國父?jìng)儭本桶凑毡R梭的三權(quán)分立的原則為其國家設(shè)立了三權(quán)分立的政治體制。但是，過分的分權(quán)造成行政體制構(gòu)造松散，特別是行政分權(quán)造成中央和地方的權(quán)力分割，破壞了國家行政力量的統(tǒng)一性，對(duì)行政的政治控制難以貫徹，國家意志的執(zhí)行和體現(xiàn)都出現(xiàn)了偏差2.國家行政體制落后于當(dāng)代生活的節(jié)奏19世紀(jì)后半期的美國社會(huì)，當(dāng)代經(jīng)濟(jì)生活增進(jìn)了工業(yè)化和都市化，國家行政職能在經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)文化等領(lǐng)域內(nèi)急劇擴(kuò)大。同時(shí)市民生活為之一變，大眾消費(fèi)文化的巨大發(fā)展造成以都市市政為代表的行政體制的擴(kuò)張，行政體制面臨轉(zhuǎn)型向市民提供跟政治無關(guān)的普通公共服務(wù)的方向發(fā)展的問題。但是美國行政體制改革遲遲沒能跟上。美國的國家體制沒有進(jìn)行對(duì)應(yīng)的改革。3.政黨分肥政黨分肥是當(dāng)時(shí)的美國政治中長(zhǎng)年存在著的一大弊端。正如前面所說，古德諾寫這本書的一大目的就是針對(duì)當(dāng)時(shí)在美國政治中肆虐的政黨分肥制。二、邏輯構(gòu)造與研究辦法（一）邏輯構(gòu)造縱觀全書，邏輯清晰，構(gòu)造嚴(yán)密。筆者認(rèn)為，本書可分為兩大部分。第一部分為第一至五章，重要講政治與行政及其互有關(guān)系；其它的是第二部分，重要講政黨及其衍生出來的一系列問題。本書的標(biāo)題是“政治與行政”，而“政治”和“行政”是國家的兩個(gè)重要的功效，因此，本書第一章就講“國家的重要功效”——政治和行政——國家意志的體現(xiàn)功效和國家意志的執(zhí)行功效。接下來，作者敘述了國家兩個(gè)功效中的政治的功效。正如作者所說：“全部的國家或多或少都是建立在聯(lián)邦的觀念之上的。這就是說，全部的國家都是由某些地方政治共同體構(gòu)成的?！币虼耍瑖艺我灿兄醒胝魏偷胤秸沃畡e，這就是第三章作者敘述的問題。敘述了政治的功效，固然就要討論行政的功效，即國家意志的執(zhí)行。執(zhí)行國家的意志，必然對(duì)應(yīng)的執(zhí)行主體和制度的保障，這就是行政體制，那么，行政體制在政治與行政的關(guān)系上的的作用是什么呢？或者說，行政體制對(duì)政治與行政的關(guān)系有什么影響及這種影響的程度怎么樣呢？這就是作者第五章要講的問題。第二部分是講政黨有關(guān)問題。要是政府協(xié)調(diào)地運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須找到某種使國家意志的體現(xiàn)和執(zhí)行協(xié)調(diào)一致的方法。但是，這種方法在政府體制內(nèi)部找不到，因此就必須在政府以外的某些法外制度中去尋找。政黨派上用場(chǎng)。如果行政體制不是非常集中，并在最后的和有效的立法控制之下，那就一定要在政黨那里得到這種協(xié)調(diào)。這就是“政府體制特別是行政體制對(duì)政黨地位的影響”。由于在這種協(xié)調(diào)中，政黨可能背離其本質(zhì)，因此，就規(guī)定政黨是民主的，從而，政府是民治的的。諸多時(shí)候政黨的領(lǐng)導(dǎo)人——黨魁，是國家政治與行政的核心人物，因此必須使黨魁向人民負(fù)責(zé)，這樣才干確保整個(gè)黨的民主性。最后得出的結(jié)論是：“政黨不是一種離不開的惡魔，而是一種民治政府能夠建諸其上的基礎(chǔ)；黨魁或政黨領(lǐng)袖——你怎么稱呼都能夠——對(duì)政黨的存在是必需的”?！岸拐h負(fù)責(zé)，在其提名權(quán)的問題上，就必須承認(rèn)它是一種政治機(jī)構(gòu)，并把它置于公共控制之下”。（二）研究辦法一本典型的書，所包含的研究辦法是多個(gè)多樣的。本書也不例外，包含了舉例論證法、比較分析法、文獻(xiàn)法等研究辦法。《政治與行政》一書從頭到尾運(yùn)用了許多實(shí)例來敘述觀點(diǎn)。例如，在第一章中，作者就例舉了古羅馬和英國的例子，用以闡明“同法定的制度同樣，法外的制度也決定政府體制的特點(diǎn)。甚至事實(shí)經(jīng)常是這樣，法外制度比能夠提供政治體制框架的法定制度對(duì)政治體制的影響更大”。接下來，又例舉了美國總統(tǒng)的選舉辦法等等。對(duì)于比較分析法，本書也是多次使用。如在第二章，作者將英國的選民與美國的選民相比較，“英國的選民人數(shù)明顯少于美國。在英國每次選舉中要選舉的官員也少的無法與美國相比”。尚有在第五章，作者將英國的行政體制與美國的相比較，“但是這種當(dāng)時(shí)在我國建立，而以英國的行政體制為基礎(chǔ)的行政體制，在幾個(gè)方面都不同于英國的體制?！蓖ㄟ^這些比較分析，更加突出作者想要強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容。對(duì)于文獻(xiàn)研究法，更是鱗次櫛比。例如，作者引用了伯吉斯的《政治科學(xué)與比較憲法》，甄內(nèi)斯特的《英國憲法史》，洛厄爾《大陸歐洲的政府與政黨》??三、重要內(nèi)容在國家的重要功效一章中,作者開篇討論了法外制度和法定制度的關(guān)系。其認(rèn)為，同法定的制度同樣，法外的制度也決定著政府體制的特點(diǎn)?！笆聦?shí)經(jīng)常是這樣，法外制度比能夠提供政治體制框架的法定制度對(duì)政治體制的影響更大”，對(duì)此古德諾用了英國內(nèi)閣和美國總統(tǒng)選舉的例子來證明。另首先，古德諾認(rèn)為，在多有的政治體制中，都存在著兩種重要的或基本的政府功效，即國家意志的體現(xiàn)和國家意志的執(zhí)行，稱之為“政治”與“行政”。在第二章政治的功效中，古德諾綜述了政治的功效首先與國家意志的體現(xiàn)有關(guān)，另首先與國家意志的執(zhí)行有關(guān)。通過考察政黨體制研究政治的功效問題，古德諾認(rèn)為政治功效與國家意志的體現(xiàn)有關(guān)。另外，政治的功效與國家意志的執(zhí)行有關(guān)，這是體現(xiàn)國家意志的機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)的必要控制。在這一章的最后，古德諾總述了政治的功效。首先，功效重要與對(duì)國家意志的體現(xiàn)有關(guān)，它不僅涉及到?jīng)Q定誰最根本地，誰另首先地和誰代理的體現(xiàn)國家意志等國家主權(quán)和政府政治體制問題，還與決定采用何種方式體現(xiàn)國家意志有關(guān)。另首先，它又與國家意志的執(zhí)行有關(guān)。最后，政治的功效涉及：制憲、立法、政府官員選舉，以及對(duì)國家意志執(zhí)行功效的控制。在敘述地方與中央政治時(shí)，古德諾認(rèn)為，地方不受控制，它就會(huì)脫離國家(或州)從而使整體走向分裂。為避免分裂，中央政府便會(huì)通過加強(qiáng)立法(由于行政權(quán)在地方手中)來限制地方權(quán)力，確保統(tǒng)一。而地方則會(huì)使用消極的不執(zhí)行權(quán)來對(duì)抗。因此，古德諾主張行政權(quán)的必要集權(quán)。他這種行政適度集權(quán)思想對(duì)于進(jìn)一步完善我國的行政管理體制有著非常重要的意義與啟示。執(zhí)行國家意志的功效稱作行政。行政既是司法的，又是政府的。非立法的機(jī)關(guān)的活動(dòng)普通就作司法行政。除去司法方面以外的行政功效能夠叫做行政。這是古德諾對(duì)于行政的定義。他認(rèn)為，政府行政的構(gòu)成要素重要有：在司法行政與政府行政之間的分界上的一種功效；執(zhí)行那已體現(xiàn)出來的國家意志——法律；統(tǒng)計(jì)和半科學(xué)的功效，重要指從事行政技術(shù)性工作。“行政體制在政治與行政關(guān)系上的作用”一章中，古德諾指出了掌握國家意志執(zhí)行權(quán)的官員含有解決權(quán)力與不含有這種權(quán)力的行政體制兩種類型，政府體制中體現(xiàn)和執(zhí)行國家意志的功效要相協(xié)調(diào)，必須以行政集權(quán)為前提，為此，古德諾分析了行政集權(quán)的因素、體現(xiàn)以及趨勢(shì)?！罢h分肥制的出現(xiàn)，嚴(yán)重地?fù)p害了行政效率”；“美國在確保分辨地方與州的意志上相對(duì)來說是失敗的?！币虼?，為獲得行政的效率以及確保民主，行政集權(quán)是必要的。政黨體制的重要性，特別體現(xiàn)在對(duì)政黨地位的影響上。政黨體制帶來的最嚴(yán)重的危害是缺少行政效率和缺少對(duì)民眾意志的責(zé)任；只有承認(rèn)了存在著一種其行使能夠完全不受政治影響的行政功效之后，才干獲得效率。因此，政黨體制對(duì)政黨的影響尤為重要。在民治政府這一章中,古德諾一開始就指出民治政府的基本條件：首先，整體意義上的人民所不信任的政黨必須退出對(duì)政府的實(shí)際控制；同樣喪失了黨的信任的政黨領(lǐng)袖，也應(yīng)當(dāng)退出對(duì)黨的實(shí)際控制。另首先，他分析了英國與美國的民治政府，最后得出真正的民治政府的定義，即人民應(yīng)有權(quán)力是，在一定時(shí)候，迫使不得民心的黨放棄對(duì)政府的控制，迫使他們不信任的政黨領(lǐng)袖放棄領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，讓位于其它能更加好地順應(yīng)公意的人。古德諾認(rèn)為，黨魁是一種由美國政黨體制發(fā)展起來的政治領(lǐng)袖，政黨控制著立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)，“黨魁”控制著政黨。承認(rèn)政黨不負(fù)責(zé)任，從而承認(rèn)黨魁即政黨的領(lǐng)袖也是不負(fù)責(zé)任的。隨即，他還引用英國首相制的發(fā)展和成果陳說黨魁的責(zé)任，那就是通過議會(huì)改革及議會(huì)對(duì)人民進(jìn)一步負(fù)責(zé)而變得對(duì)人民負(fù)責(zé)。必須使黨向人民負(fù)責(zé)，這樣黨魁就會(huì)在其堡壘中受打擊并投降。古德諾認(rèn)為，政黨的不負(fù)責(zé)任第一種因素能夠在黨被規(guī)定做的工作中找到。另外，政黨的不負(fù)責(zé)任歸因于我們予以政黨的地位。因此，要使政黨對(duì)人民負(fù)責(zé)，就要使政黨作為一種政治機(jī)構(gòu)接受公眾的管理和監(jiān)督；應(yīng)受規(guī)章制度的有效控制；還要使公司的賬目公開化、政黨賬目公開化。這樣規(guī)范政黨行為，加強(qiáng)監(jiān)督才干使政黨更加向人民負(fù)責(zé)。在最后一章“結(jié)論”中，古德諾指出，“政黨是一種民治政府能夠建諸其上的基礎(chǔ)”，“黨魁對(duì)政黨的存在是必要的”。這就是實(shí)現(xiàn)政黨目的的確保。古德諾明確指出了建立適合的行政集權(quán)體制、讓政黨得到充足的法律承認(rèn)、把政黨置于公共控制才干構(gòu)建民治政府和進(jìn)行高效管理。四、觀點(diǎn)與奉獻(xiàn)（一）觀點(diǎn)指出政治與行政的分離不是重點(diǎn),

重點(diǎn)在與政治與行政的協(xié)調(diào)。涉及政治對(duì)行政進(jìn)行適宜的控制和行政適度集權(quán)化。政治對(duì)行政進(jìn)行適宜的控制。古德諾提出,

確保政治對(duì)行政的控制是達(dá)成政治與行政的協(xié)調(diào)的基礎(chǔ),

還提出了政治對(duì)行政的控制必須在一定的程度之內(nèi)進(jìn)行。他指出這種控制擴(kuò)展到國家意志的體現(xiàn)和執(zhí)行之間產(chǎn)生上述非常需要的協(xié)調(diào)為止。但是控制擴(kuò)展的超出了這一限制,

它就會(huì)立刻失去了其存在的理由。過分?jǐn)U展這一控制,還會(huì)妨礙有效地行使行政功效。行政適度集權(quán)化。古德諾指出:“國家行政體制從其一開始,就包含著行政集權(quán)的萌芽”。而在都市中,“為進(jìn)行必要的變革而邁出的第一步是使都市的行政集中和集權(quán)化”。（二）奉獻(xiàn)毫無疑問，“古德諾在《政治與行政》中提出的相稱多的一部分思想都是當(dāng)代西方國家行政理論的重要構(gòu)成部分?！睂?duì)政治行政二分法的系統(tǒng)敘述應(yīng)歸功于古德諾。他不僅在威爾遜的基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步的闡釋，并且對(duì)政治與行政的協(xié)調(diào)以及如何實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)提出了針對(duì)美國現(xiàn)狀的可操作性的方法和見解。從全書來看，古德諾對(duì)政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展理論的敘述最后歸結(jié)到實(shí)現(xiàn)民治政府這個(gè)目的上來。也就是說，政府要對(duì)人民負(fù)責(zé)。為了實(shí)現(xiàn)政治對(duì)行政的有效控制，就必須讓政黨承當(dāng)起控制行政的責(zé)任。這樣一來，要實(shí)現(xiàn)民治政府，就必須使政黨對(duì)人民負(fù)責(zé)，使政黨領(lǐng)袖對(duì)政黨負(fù)責(zé)。以此觀之，古德諾的二分法中滲入了西方社會(huì)和工業(yè)時(shí)代的價(jià)值訴求——民主與效率。而這一雙重價(jià)值至今仍是世界上大多數(shù)國家的追求。實(shí)踐證明它確實(shí)較好地緩和了民主與效率沖突的矛盾。二分法以民主選舉、政黨政治來確保和體現(xiàn)民主；以政治中立、含有專業(yè)技術(shù)、職業(yè)生涯的文官保障效率。民主和效率便天然的統(tǒng)一了起來。其實(shí)古德諾的二分法猶如韋伯的官僚制，它是一種“抱負(fù)類別”，是一種理論對(duì)實(shí)踐衡量的價(jià)值尺度，而當(dāng)代社會(huì)發(fā)展仍然擺脫不了這把尺子。五、爭(zhēng)議如果能夠按功效分為政治與行政的話，那么機(jī)構(gòu)上與否也需要作對(duì)應(yīng)的分辨呢？古德諾基本上否認(rèn)了這一可能，那么實(shí)踐中機(jī)構(gòu)上的分辨的根本因素何在？古