新疆行政區劃調整的思考

1地域與地域空間社會經濟發展的歷史證明，隨著政治和經濟改革的相應調整，行政機構的改革和調整將不可避免地導致以下情況。全球行政應適應社會、政治和經濟發展。如何對城鎮發展中出現的行政區劃矛盾進行調整和改革,如何實施規范、高效和科學的城市管理是中國政府新時期在城市發展方面面臨的歷史性問題,也是必須解決的重大課題。從國外行政區劃調整來看,世界主要國家在城鎮化快速發展的時期都經歷了不同程度的行政區劃調整,如英國在18世紀末期、德國在19世紀70年代、日本在20世紀50年代、韓國在20世紀60年代都根據其城市地域功能的實現、資源配置的需求、行政管理的需要等進行了行政區劃調整。目前,我國關于行政區劃的研究相對偏重于宏觀層面,中微觀研究不夠,同時偏重于對城鎮化發達地區的行政區劃研究,特別是對長三角、珠三角和京津塘地區的研究,對城鎮化發展速度相對較慢的少數民族地區,尤其是干旱區資源與環境條件限制下的行政區劃問題研究較少,一定程度上削弱了我國行政區劃改革方案的適用性。當前西部地區行政區劃改革的步伐落后于東部發達地區,但伴隨西部城市的發展,城市人口大量增加,城區規模成倍擴大,原有的地域空間和行政區劃格局在一定程度上束縛著城市的進一步發展,因而不得不調整行政區劃、拓寬地域空間。同時,從我國行政區劃發展的整體態勢來看,西部地區城市數量太少也是現行行政區劃體制中的一個突出問題。新疆地處中國干旱半干旱地區,同時又是少數民族自治區,其行政區劃的發展和改革具有不同于其他區域的特殊性。對比新疆在西部各省中政區的數量可以發現,新疆地級市只占西部9省61個中的2個,縣級市占西部9省63個中的19個,市轄區數量處在第5位,鎮的數量只占西部9省的4.02%,與西部其他各省相比新疆城市型政區的數量處于相對靠后的位置。同時,根據中央授權,新疆生產建設兵團是集黨政軍企一體的特殊機構,在“師市合一”的區域更是行政管理部門一應俱全、自成體系,致使出現了全國獨一無二的兩套行政管理機構并行運轉的情形,使得新疆在城鎮化進程中面臨著更為復雜的局面。從不同視角來看,一個區域往往多種區劃相互交織,多種區劃交織下的行政區劃調整更具有區域復雜性。自然資源條件、社會歷史條件、經濟技術條件、區域主導功能、區域文化背景與歷史傳承等各方面的不同,使得不同區域的行政區劃勢必帶有各自的地域特色。新疆幅員遼闊,人口分散,發展極不平衡,多民族聚居,區域差異顯著,同時又關系到我國西北邊疆的安全和穩定,行政區劃的地域性與復雜性表現的尤為明顯。因此需要考慮自然區劃、功能區劃等不同區劃與行政區劃的關系,通過行政組織秩序對地域功能和人口的合理分布及協調進行更為妥善的安排,提高行政效率,滿足區域發展的需求。從目前新疆發展的實際情況來看,其一,新疆特殊的自然地理條件制約著城市的整體分布格局,綠洲的封閉性決定了成片綠洲區域是新疆經濟發展的主要承載區域;其二,綠洲的分散性決定了城市在交通制導下具有明顯的點軸發展特征;其三,綠洲資源與環境的敏感性和脆弱性決定了區域地理功能的實現,需要考慮不同的資源與環境承載能力。在跨越式發展的背景下,交通基礎設施建設、產業與經濟發展、環境整治等均是全國各省市對口支援新疆的重要抓手。基于以上,結合新疆“十二五”規劃制訂的城鎮化戰略,從分別優先考慮交通、經濟和功能區三個視角下對新疆行政區劃調整進行探索,這對新疆行政區劃的調整具有重要的指導和借鑒意義。2區域和交通將進一步整合到以交通為依托的運輸網絡交通運輸網絡是實現城市之間相互作用的物質條件和必要前提,交通建設推動城市數量和規模的變化,制約城市的產生和布局;交通線路及網絡的數量、能力和走向,對城市之間及城市與區域之間的相互作用方向、強度和地域范圍有著重要的影響。2010年后各省市對口支援新疆建設,交通是重要切入點。隨著各地州首府城市之間高速公路的建設和各地州首府城市以及旅游城市支線機場的全面覆蓋,新疆的交通運輸水平和運輸能力將得到進一步增強,城市之間的交往將更加廣泛和深入,多位一體的運輸網絡將對新疆的城市等級體系產生更為深遠的影響。基于交通網絡節點及可達性對新疆的行政區劃調整進行思考,具有重要的意義。2.1交通對城市發展的制約作用較為明顯受新疆自然地理條件影響,綠洲城市沿主要交通干線串珠狀發展。狹小的綠洲范圍決定了城市發展的腹地規模水平,城市發展相對孤立,封閉性強,阻礙了綠洲城市之間的交流與合作,弱化了各城市的發展潛力與活力,阻礙了城市經濟的發展與規模的擴大。交通對于新疆城市發展的制約作用比較明顯。目前,以南疆和北疆鐵路以及國道為主軸線的新疆交通網絡基本形成。受制于干旱區山地—綠洲—荒漠的地貌特征和自然地理條件,城市間不可能像平原地區一樣形成四通八達的聯系通道,聯系通道單一,難以形成網絡化的地域空間格局。交通制約著城市功能的銜接、產業協調的多向性,城市發展嚴重依賴于已有的交通干線。以點帶線,以線串點的“點—軸”發展模式,仍然是新疆城市空間發展戰略的主要模式。2.2貨向西開放戰略的實施,石河子城市的樞紐作用開始顯現從城市型政區的空間聯系來看,區域分異現象明顯(圖1)。從作者基于交通視角下對新疆城市等級體系研究的結論來看,整體而言天山北坡城市之間的聯系較為密切,南疆地區的城市聯系程度相對較弱。烏魯木齊在新疆的客貨流中占明顯的支配地位。石油、天然氣等巨型能源工程建設使得克拉瑪依成為新疆西北部重要的客貨集散地,尤其是在1985年和1995年表現明顯,但是2000年之后克拉瑪依作為專業化的城市其交通樞紐作用相對較弱。天山北坡經濟帶的快速發展使石河子在交通運輸體系中的地位明顯增強,成為東聯烏魯木齊都市圈,西接克拉瑪依的樞紐城市。隨著向西開放戰略的實施,喀什市、伊寧市作為新疆對外開放的節點城市,商貿物流業得到一定程度的發展,對周邊城市的客貨引力有所提高。喀什市是和田市、阿圖什市和阿克蘇市的主要聯系城市。隨著天山北坡城市群的發展,城市群內部空間聯系的格局發生了變化,相互聯系更加密切,次級中心出現了變化和轉移。基本形成了東部以烏魯木齊都市圈為核心,中部以石河子市為核心,西部以奎—克—烏為核心的空間支配格局。南疆基本形成以庫爾勒市和喀什市為核心的交通節點支配格局,為此可以考慮提升石河子市、伊寧市、庫爾勒市、喀什市等城市的行政等級,整合奎—克—烏,通過行政力量,增強這些城市作為交通節點的集聚擴散能力,推動各種要素的流動,提升其在新疆交通體系中的支撐作用。2.3中心城市和邊境城市功能地域結構的組織—城市可達性格局的發展演變城市可達性可以清楚地判斷出新疆整個交通網絡的演變和不同城鎮經濟往來的便利程度。近年來以交通為主的基礎設施建設在新疆發展迅速,城市交通可達性指數的高值區成連續的條帶狀分布于天山南北坡中段,低值區主要分布于天山南北兩個盆地的外沿,以塔里木盆地南沿城鎮的疆內可達性最低(圖2)。新疆城鎮發展的自然基礎決定了中心城市的吸引范圍非常有限,城市間的功能聯系多限于狹窄的交通沿線地帶的城市之間,遠離交通沿線的其他城市之間及其與交通沿線的主要城市之間僅有微弱的功能聯系。但是隨著區域經濟的發展,交通干線重要中心城市的側向聯系有所發展,主要是與遠離交通干線的邊遠城市的聯系。這就優化了中心城市和邊遠城市間的功能地域結構。交通干線的延伸、交通干線上較大規模城市的發展,以及各城市市場區域的進一步擴大,為處在最主要交通干線的中心城市以組團方式進行功能地域結構的組織與優化提供了條件。具有交通干線優勢的城市擴散與集聚作用得到加強,其功能組織方式深刻影響到遠離交通干線的城市,城市之間的相互交往作用逐漸打破封閉綠洲的天然阻隔。新疆城市功能地域結構的組織方式也發生了顯著的變化,與中心城市聯系密切的城市開始形成組團式的發展狀態。2.4各節點城市之間的空間關系將通達性較高的、節點等級高的城市作為區域中心城市的培育對象,提高其行政區劃等級以進一步完善城市體系。對于經濟實力、人口規模已經處于相當層次但整體通達性均較低的尚未顯著發揮輻射帶動作用的城市,應著重發展其外向型功能,加強城市與城市之間的聯系程度。(1)建設交通主廊道,構建城市群區域的開放性城市網絡結構。全面提升天山北坡城市間的相互作用與經濟往來,通過經濟、貿易、科學文化方面的聯系,使不同等級、規模、性質的城市的功能日益強化和完善,城市體系發展日益完備。考慮提升天山北坡主要節點城市和廊道上的重要城市的節點等級,奎—克—烏、石河子市作為主要節點,設立地級市。北疆鐵路沿線的瑪納斯縣、沙灣縣、呼圖壁縣、精河縣、阿拉山口口岸設立縣級市。(2)在成片綠洲區域,建立起能夠支撐區域城鎮功能組織優化的交通樞紐。南疆環塔里木盆地和北疆環準噶爾盆地的綠洲城市自身集聚能力較弱,應通過不平衡發展戰略,提升中心城市的功能,將其作為成片綠洲區域對外聯系的樞紐和門戶,形成富有活力的和相對開放的城市空間格局。為此,可考慮通過行政區劃調整整合喀什市、和田市、阿克蘇市、庫爾勒市、伊寧市的城市空間結構。(3)把邊境口岸、邊境團場、邊境城市與腹地城市作為一個相互聯系的、發展外向型城鎮經濟為目標的有機整體進行統一規劃。依托后方大中城市,形成以口岸、經濟合作區為“觸角”,以邊境城市、骨干城市為節點,以烏魯木齊市為核心的外向型經濟發展的空間格局。為此考慮將具備條件的阿拉山口口岸和霍爾果斯口岸設立縣級市,對主要口岸腹地,天山北坡外向型的主要腹地奎—獨—烏、石河子市設立地級市,南疆外向型的主要腹地城市喀什市、阿克蘇市以及二級腹地庫爾勒市設立地級市。而作為東聯西出廊道的哈密市和吐魯番市也是外向型經濟的重要組成部分,擔負著新疆與內地互通往來的重要功能,可考慮設立地級市,建立起“口岸—腹地—內陸”的全方位外向型發展格局。3克里斯塔勒的空間布局和區域區劃對于新疆而言,“大分散、小集中”的綠洲空間格局,決定了在同一綠洲范圍內,水土資源以及各種生產要素具有一定的共性。在理想模式下,可以將成片綠洲區域看作相對均質的空間,各級城市的發展能夠對周圍區域形成有效的經濟覆蓋和經濟影響。著名城市地理學克里斯塔勒對城鎮空間分布一般性規律的總結可以作為成片綠洲區域行政區劃調整的重要借鑒。在應用中心地理論對空間分布形態進行抽象時,要特別注意以成片綠洲區域為基本單元,考慮山川、沙漠、戈壁等自然地理條件對城市空間分布的阻隔作用,結合自然背景與經驗判斷對其理想模式下的空間形態進行刻畫。3.1基本職能趨勢面不同等級的行政區對周圍城市的服務范圍和功能不同,應根據城市對外服務的功能強度和服務范圍對行政區劃進行合理調整,側重城市外向功能在城市相互作用中所產生的影響,促進不同等級城市之間的功能協調和空間秩序的構建。考慮到指標選取的可行性以及代表性,采用因子分析從城市經濟規模、城市效率、城市就業結構、城市交往能力、城市創新能力等方面構建城鎮基本職能的評價體系(表1),數據來源于新疆統計年鑒(2011年)和各地州統計年鑒。從城市基本職能強度分級圖(圖3a)可以看出,城市基本職能強度大的城市呈明顯的沿天山北坡和南疆鐵路沿線分布的空間格局。城市基本職能強度等級最高的城市主要有烏魯木齊市、昌吉市、石河子市、克拉瑪依市、庫爾勒市、喀什市、哈密市和吐魯番市。基本職能等級較高的城市主要有伊寧市、奎屯市、烏蘇市、新源縣、庫車縣、沙灣縣、阿克蘇市、阿拉爾市、圖木舒克市、和田市等。基本職能次之的城市主要有鄯善縣、阜康市、呼圖壁縣、瑪納斯縣、塔城市、博樂市、霍城縣等。這些基本職能較高的城市需要通過相應的行政區劃調整強化其對周邊城市的服務功能,促進這些城鎮的要素集聚,形成區域發展的新增長點,并以此加強對周邊城市的服務能力,增強其帶動作用。為更清晰地判斷城市基本職能的空間服務功能,打破行政區界限的限制,以各城市中心點作為城市功能服務的點,以核密度為基礎對城市基本職能的強度和服務能力進行分析,從城鎮基本職能趨勢面(圖3b)可以看到,在空間上依然呈現沿天山北坡城鎮帶和南疆鐵路沿線城鎮帶分布的格局,但是內部出現明顯的二級服務圈。最為明顯的區域為烏魯木齊都市圈、天山北坡中部地區、克拉瑪依市、庫爾勒市、伊寧市,較為明顯的是哈密市、吐魯番市、阿克蘇市、庫車縣,再次為塔城市、博樂市、莎車縣、和田市和奇臺縣等,這些城市均是相對集中的成片綠洲的中心城市,對該綠洲的發展具有重要的作用,這些區域均為行政區劃調整應關注的重點區域,影響最為明顯和較為明顯的區域可以作為設立地級市和撤縣設市的主要對象。3.2城鎮發展格局方面的空間格局根據新疆綠洲分布的空間格局,分析處在同一綠洲范圍內城鎮間的中心性及其空間格局,在此基礎上進行行政區劃調整的探討。新疆大的地理格局為三山夾兩盆,天山縱貫東西,是難以逾越的自然屏障,天山南北城市相對比較獨立,城市之間相互影響較弱,為此分別選取北疆和環塔里木盆地綠洲區域進行行政區劃調整分析(圖4和圖5)。整體來看,沿天山北坡的綠洲城鎮發展程度較高,設市城市較多,是新疆經濟水平最高的區域;伊犁河谷地區的城鎮相對比較密集,但是城鎮發展水平相對較低。基本形成以烏魯木齊為核心、石河子市和奎—獨—烏為次級中心的聯動發展態勢;而伊犁河谷地區則表現為以設市城市為核心的集聚發展態勢。城鎮沿交通線發展,呈現以設市城市為節點的空間發展格局。考慮提升天山北坡鐵路沿線城市的等級,發揮其在新疆以及在全國區域發展戰略中的作用。天山北坡城市群的空間布局很大程度上受到地貌形態的影響,除克拉瑪依市以外,其余城市均位于準噶爾盆地南緣、天山北坡一線,綠洲分布的特點決定了天山北坡城市群線性串珠式的城鎮群的雛形。集聚仍是城市群空間增長的主要特點,單核極化程度較高,隨著城市群內部組織結構的演化,逐步表現出以點帶線、以線帶面、點線面相結合的發展趨勢。城市群內部功能分區也日漸明顯,逐步形成烏魯木齊市都市圈、石河子城市經濟區、奎—克—烏城市經濟區的空間分異趨勢,三者成為支撐天山北坡城市群的重要組團。南疆城市在空間上呈明顯的環塔里木盆地綠洲分布的空間格局。從整體上來看,城鎮總體規模較小,城鎮之間聯系的強度相對較弱,但目前塔里木盆地城鎮體系空間結構已呈現由簡單的單個基本結構(縣域、小流域)向大區域城鎮空間結構過渡的趨勢,已具有較為復雜和規律性的結構模式,表現出城市中心地理論的一些基本規律。從目前南疆的行政建制來看,包括巴州、克州、喀什地區、和田地區和阿克蘇地區五個地州42個城鎮,多數基礎設施建設薄弱,城鎮與社會經濟發展水平較落后。城鎮發展不平衡,庫爾勒市、喀什市、阿克蘇市等設市城市發展水平較高。從城鎮化的空間格局來看,城鎮發展的空間呈現為以區域中心城市為核心的集聚格局,城鎮化水平較高的城鎮主要集中在南疆鐵路沿線,中心城市在城鎮發展中的帶動作用越來越強。基于以上考慮提升喀什市、庫爾勒市、阿克蘇市、和田市的行政級別,尤其是庫爾勒市、喀什市、和田市受切塊設市影響,城市發展空間受限,不能承載地級市的發展體量,因此考慮擴大三個城市的行政區范圍,并入周圍空間關系臨近的區域。對于發展條件較好,在空間鄰近的綠洲區域中具有先發優勢的城關鎮,可以考慮撤縣設市,如巴州的和靜縣和輪臺縣、阿克蘇地區的庫車縣、喀什地區的莎車縣和巴楚縣。3.3經濟最優下的新疆行政區調整結果分析基于中心地理論城市功能的思考調整部分城市的行政區劃等級。需要明確的是,基于經濟最優得出的是一種理想模式下的行政區劃調整方案,而新疆行政區劃調整必須考慮兵團與地方城市之間的協調、少數民族發展與民族區域自治制度等各種因素,是綜合考慮各種因素的行政區劃調整,因此對不同原則下得出的調整方案必然有所取舍,經濟最優下的新疆行政區劃調整思路可作為一種理論上的參考。從經濟最優下的新疆縣級以上行政區劃調整與思考的結果來看(表2),新疆目前共有地級市13個,其中一級中心地1個,烏魯木齊市;二級中心地包括奎—克—烏、庫爾勒市、喀什市3個地級市,3級中心地包括克拉瑪依市、石河子市等7個地級城市,四級中心地包括昌吉市、五家渠市等25個縣級市,五級中心地則包括各縣的城關鎮以及縣域內發育水平較高的重點鎮。從一級到四級中心地的數量關系為1:3:7:25,與克里斯塔勒中心地理論的最優模式1:3:9:27較為吻合,從側面論證了基于成片綠洲均質區域思考的科學性。4根據職能劃分原則調整行政區劃4.1自然背景下的區域功能模型分析新疆自然地理條件復雜,經濟社會系統、自然系統、行政組織體制三者之間既有一致性,又有差異性。一致性表現為行政組織通過一定的政策、發展方向的調控促進自然資源的有效利用和經濟社會目標的達成。而以自然條件為基礎的資源格局和對于國土功能的協調性則要求突破現有行政區劃的約束,實現資源要素流動的有效性和區域發展的協調。自然背景下的區域功能的分析,對于更有效率、更有針對性的區域行政組織安排具有重要的意義,也是促進區域空間結構優化、實現可持續發展的重要手段和途徑。新疆城鎮發展受制于自然條件的嚴格約束,在自然背景下形成的地域空間功能,其內在因素和影響機制復雜,不同地域之間的相互影響作用,相互聯系程度與行政區劃的范圍并不吻合。多樣化的發展模式、不同的資源稟賦、不平衡的發展基礎都要求行政區劃的安排能夠揚長避短,以功能區作為重要參照基礎之一的行政區劃調整可以協調不同級別和不同優勢集聚的區域之間的發展,對實現區域整體功能的協調和發展具有重要的意義。從國家主體功能區、新疆主體功能區以及新疆人口功能區等不同功能區的角度考慮行政區劃調整,主體功能區下行政區劃的調整主要是基于地域功能的國土開發秩序的構建,而人口功能區的思考則主要基于自然本底的人口集聚與疏散的空間協調,兩者出發點不同,在行政區劃的思考中會有一定的重復考慮。4.2對地域相關城市的區劃認識不足,形成相對獨立的發展戰略支撐在全國各省市對口援疆以及新疆跨越式發展的背景下,必須清楚地認識哪些區域應該優化或者重點推進大規模、高強度的工業化和城鎮化,哪些地方應該禁止或者限制大規模的開發,如何形成若干功能明確,空間開發有序的功能區。從行政區劃的組織角度進行一系列的優化安排,可以打破地區分割和體制分割,提升融合性經濟的層次,有利于地域功能的實現。在國務院公布的全國主體功能區劃中,天山北坡地區作為全國18個重點開發區之一,包括新疆天山以北、準噶爾盆地南緣的帶狀區域以及伊犁河谷的部分地區(含新疆生產建設兵團部分師市和團場)。天山北坡地區在全國的功能定位是:面向中亞、西亞地區對外開放的陸路交通樞紐和重要門戶,中國重要的能源基地,中國進口資源的國際大通道,西北地區重要的國際商貿中心、物流中心和對外合作加工基地,石油天然氣化工、煤電、煤化工、機電工業及紡織工業基地。天山北坡作為新疆唯一的重點開發區,是重點進行城鎮化和工業化的地區,在綜合考慮到水土因素的保障和制約程度、生態環境的協調發展等因素的前提下,提高天山北坡集聚優勢資源的能力,對支撐天山北坡主要職能的相關城市可以考慮通過行政區劃調整,增強其對資源要素的集聚能力。從新疆主體功能區的劃分來看,仍須進一步做好內部調整。烏魯木齊都市圈作為天山北坡的核心地帶,是我國西部地區重要的國際商貿城,是面向中亞的最重要的出口加工和外貿基地,應強化提升烏魯木齊都市圈主要城市的行政區劃等級和帶動作用。石—瑪—沙區域是國內領先的農業產業化示范區,也是新疆最大的農副產品集散地,是天山北坡中部地區的核心區域,對于天山北坡上升為國家戰略具有重要的支撐作用。吐魯番—哈密地區是內地與新疆以及中亞地區重要的交通廊道,新疆東聯西出的重要集散地,也是新疆東部區域經濟發展的重要支點。南疆鐵路沿線城鎮帶是新疆南部重要的城市發展軸,是新疆重要的石油化工產業帶。輪臺縣、庫車縣、拜城縣等是國家重要的石化產業基地,阿克蘇市是南疆重要的商品集散中心,現行行政區劃等級已經不符合這些城鎮發展的需求。外向型經濟發展是新疆重要的發展戰略,構建起支撐外向型發展戰略的城市支撐框架,對外向型經濟的發展具有重要的作用。博樂—阿拉山口經濟區是中亞貨物中轉運輸基地,是新疆發展外向型經濟的重點區域,目前在著力提升進出口落地加工區的發展能力。伊寧—霍爾果斯經濟區是中哈兩國貿易往來的重要橋梁,是向西出口的加工基地和能源與資源的陸上安全大通道,阿勒泰—北屯地區是新疆對外開放的前沿陣地和邊貿物資集散組裝加工中心和旅游集散區。這些重點開發區主體功能的實現,必然要求其功能承載的縣市具備相應的行政職能,而事實上,這些重點開發區的核心功能承載體作為新疆發展比較好的區域,很多地方已經達到了設立地級市或者縣級市的標準,但是受政策等因素的影響并沒有得到相應的調整。4.3調整區劃,促進人口集聚新疆人口的分布受自然地理條件制約明顯,人類生產和生活活動主要散布在三大山地與兩大盆地的過渡地帶的沖積—洪積扇上以及河谷地區。新疆地形、氣候、水文和地被條件復雜,適宜人口分布的區域與目前新疆城鎮發展的格局不完全吻合。根據《新疆人口功能區劃》的相關成果,新疆人居指數最高的區域是伊犁河谷、天山山脈北麓的綠洲地帶和塔城盆地,以及阿勒泰地區的綠洲、吐哈盆地的綠洲和塔里木盆地邊緣串珠狀的綠洲區域。綜合水土資源承載力、人類發展水平以及區域開發的密度,將新疆劃分為人口限制區、人口疏散區、人口穩定區和人口集聚區(圖6)。人口集聚區是新疆最適宜人類居住的區域,應提高其人口和經濟集聚的能力。考慮提高人口集聚區城市的行政區劃等級,擴大城市規模,增強人口的吸納能力,吸納人口疏散區需要轉移的人口,不僅可以有效地解決人地矛盾,對于構建合理的城市體系也具有重大意義。人口穩定區分布較為分散,多數分布在新疆主要的綠洲區域。這些區域需要在發揮目前人口集聚能力的基礎上,提升發展的潛力,尤其是在缺乏人口集聚區的區域,人口穩定區承擔著人口疏散區和人口限制區的部分人口轉移。從此角度來看,應在人口穩定區相對集中的區域,提高城市的人口集聚能力,提升城市行政區劃等級,以促進人口的合理轉移和城市綜合實力的提升。綜上考慮,可通過行政區劃調整引導新疆人口向資源環境承載能力強、生態環境適宜人類居住的區域轉移,可考慮將伊寧縣并入伊寧市;整合奎—克—烏,設立地級市;石河子市升格為地級市;瑪納斯縣、沙灣縣、輪臺縣撤縣設市。將喀什市、疏附縣和疏勒縣整合設立地級喀什市,莎車縣撤縣設市,以更好的引導成片綠洲區域人口與城鎮發展的空間秩序。5新疆行政區調整的時序不同視角下的行政區劃調整方案關注的要素不同,要素的空間結構和功能聯系的方式不同,必然導致行政區劃調整方案不盡相同。作為綜合性的行政區劃調整,不同視角下的行政區劃調整思考是其調整的重要基礎。而事實上,新疆的自然地理條件決定了交通原則、經濟原則、功能區原則三個視角下的行政區劃調整具有一致性。新疆自然地理條件影響下的綠洲呈現大分散、小集中的空間格局,城市明顯沿交通干線呈串珠狀分布,受制于綠洲對城市之間經濟往來的限制。交通節點城市通常是區域中經濟發展條件較好的區域。在成片綠洲區域中,該類城市通常又作為整個綠洲區域的重要的中心城市,承擔著輻射和帶動綠洲區域城市發展的功能,城市基本職能對區域合理的城鎮體系構建具有重要的意義。而從功能區角度而言,新疆重點開發區均為成片綠洲區域,這些區域是人口和城市集聚的區域,其自然地理條件和社會經濟條件使得主體功能區的定位與綠洲城市的發展呈現較強的一致性。點狀城市分布和綠洲廊道的基本特征決定了交通原則、經濟最優原則和功能區劃具有共同的區劃基礎,不同視角下的行政區劃調整互補性較強,綜合三種區劃對新疆的行政區劃進行調整能夠較好的兼顧新疆的實際情況。在尊重自然的基礎上,從綠洲區域地域功能的協調與完善、分散城鎮之間的相互作用及發展、成片綠洲城市功能集聚與擴散三個大的尺度上對行政區劃進行調整。比較不同原則下的新疆行政區劃調整方案,對不同原則下共同指向的城市優先進行行政區劃調整,而對于某一原則下須進行行政區劃調整的城市則可根據新疆當前發展的形勢和需要安排其調整的時序。分析不同原則下的調整方案(表3),可以清晰地看出:各種方案對于撤地設市較為