對森林采伐限額管理制度改革的思考

森林砍伐管理系統是控制森林資源消耗的有效形式。我國自1987年全面實行森林采伐限額管理制度以來,森林資源過量消耗的局面得到了有效的控制,扭轉了森林資源“赤字”現象。但隨著市場經濟的發展,特別是隨著開展以“明晰產權,減輕稅費,放活經營,規范流轉”為主要內容的林權制度改革以來,進一步理順了林業產權關系,激活了林業發展機制。在這種背景下,現行森林限額采伐管理政策的局限性也逐漸顯露出來,存在不少問題,如果處理不當,將影響林業的可持續發展。《森林法》規定,森林采伐實行限額管理制度。按照森林分類經營觀點,森林分為生態公益林和商品林。生態公益林應以發揮森林生態效益為主,國家采取生態補償政策,嚴格控制采伐,只允許撫育伐和衛生伐;商品林以發揮經濟效益為主,兼顧生態效益,其經濟效益主要通過采伐林木來實現。但是,目前實施的采伐制度對商品林而言,考慮生態的成分過多,管制過度,經濟效益很難得到最大限度地發揮,成為制約林業經濟發展的“瓶頸”。林業產權制度改革,對商品林來說雖然解決了產權歸屬問題,明確了處置權,如果仍繼續執行計劃經濟模式下形成的采伐限額制度,不按市場經濟規律改革采伐限額制度,必然阻礙林業生產力的發展,森林經營主體的收益權難以保障,林權制度改革的成果也難以持續。1確定車輛生產計劃,確定權利所有者的申報政策目前采伐限額采取五年一編制、一年一下達的制度。在具體操作上,采伐限額以年度計劃形式執行。即縣級林業主管部門根據林權所有者的申報數量,結合上年度木材生產計劃完成情況,確定下一年鎮政府、基層村、組逐級分解下達至林權所有者。基層林業工作站按照分配的計劃發放林木采伐許可證,林權所有者憑采伐許可證采伐,并接受主管部門對采伐計劃執行情況的監督管理,木材銷售按規定辦理運輸證。采伐限額分配和管理制度程序及措施的設置,與商品林放開經營、追求經濟效益最大化之間存在很多弊端。1.1有利于發揮好對非林權的集中和集中后,既作為采伐限額實現形式采伐計劃的分配,一直以來都是林權所有者關注的焦點,但其審批權被政府管理部門牢牢控制,掌握在少數人手中,權力過于集中,分配又不公開透明,甚至搞暗箱操作,因而出現諸多問題。有的將指標分給關系戶;有的將采伐指標作為有價證券,分配給經營、加工企業等非林權所有者,創造尋租機會;有的基層干部將指標留給自己,自己沒有資源就到處收購,造成亂砍濫伐。1.2束縛了林權所有者追求最大效益的期望現行的采伐管理制度限制采伐條件過多,不利于林地生產力提高。從林木采伐到運輸,每個環節都是一道枷鎖,束縛了林權所有者追求最大效益的愿望。同時還規定林木采伐審批僅以年齡為標準,存在一定的弊端。其弊端就是無論森林經營的好壞、質量的高低,只要年齡達到,就可以安排采伐,拿到采伐指標,沒有體現“公平競爭,效率優先”法則。1.3完善采伐程序,嚴格伐區設計農戶要申請到林木采伐指標,必須經過申報———審核———上報———下達——領取采伐證等復雜程序,采伐林木還必須經過伐區設計——核查———撥交等程序,手續之繁瑣,耗時之漫長,要求之嚴格,使多數農戶望而生畏。有的農戶由于程序復雜,不得不廉價將林木經營權轉讓,無形中截留了農戶的利益,挫傷了農戶經營的積極性。2改革“三個有利于”的原則隨著林權制度改革的不斷深入,商品林采伐限額制度改革勢在必行。筆者認為應按照“三個確保、三個有利于”的原則去改革。三個確保,即確保資源持續增長,確保林分結構不斷優化,確保林農增收、林業增效;三個有利于,即有利于調動林農經營山林的積極性,有利于提高林地的生產力,有利于群眾方便、快捷申請采伐指標。在實際工作中應從五個層面進行落實。2.1明確經營方案編制單位和人員范圍森林經營方案是森林經營主體對所屬森林的五年經營計劃及效益的安排。用森林經營方案取代限額采伐分配制度,這樣可以做到公開透明,公正操作。森林經營方案的編制應根據資源狀況科學合理編制。國有、集體林場和經營大戶應單獨編制方案,單個林農經營面積過小,應以村集體組織為單位編制,并同時對每個農戶發放林木經營手冊,將林業政策和采伐要求,五年采伐計劃分配數量、撫育和造林面積全部記載于經營手冊上,使農戶做到心中有數。各單位編制的經營方案,應由縣林業主管部門組織專家進行科學論證。對通過論證的可行方案才能組織實施,并對實施情況逐年核查落實,否則,森林經營方案就形同虛設,難以起作用。2.2發揮經濟效益商品林經營也要兼顧生態效益,要受生態約束。因此,制定商品林最低生態標準是必要的,其目的是商品在一定生態約束前提下,最大限度地發揮經濟效益。最低生態標準制定是個難題,考慮的因素較多,應考慮森林蓄積、林分質量、森林結構的合理性等因素,分別對毛竹林采伐、人工林主伐、撫育間伐、低產低效林改造、散生木擇伐制定不同的允許采伐的最低生態標準。在采伐安排上,高于最低生態標準的森林原則上可以采伐,低于最低生態標準的森林不予安排采伐。這種制度安排可以達到“效率優先、兼顧生態”的目標,能極大地調動林農經營積極性。2.3審核登記制向審核登記制轉變審批制權力掌握在少數人手中,信息不透明,容易滋生腐敗,挫傷群眾積極性。因此,采伐計劃宜由審批制向審核登記制轉變。所謂審核登記制,就是林農需采伐林木,只要按照森林經營方案論證確定的合理采伐量申報,即其經營的森林達到了允許采伐的最低生態標準,就可以向當地林業工作站申請采伐,林業工作站審核后,對符合采伐規定的,就可以發放林木采伐許可證,做到即申即批,這樣可以簡化手續,方便快捷。2.4應根據造林實際情況,對于有誠信當今社會,群眾對合法誠信經營的認識在不斷提高,絕大多數群眾都能做到合法誠信經營。因此,首先應在認可群眾的合法誠信經營的前提下,由基層工作站對森林經營主體分別建立誠信經營電子檔案,凡林業執法單位查處的林業案件全部記載在電子檔案上,借鑒銀行部門的做法,對無違法記錄,能做到誠信經營,完成了年度撫育和造林任務的,在采伐指標安排、監管措施上政策可以優先考慮,以便其有更大的自由度發展生產;對有誠信違法記錄或未完成經營方案中規定的撫育和造林任務的經營主體,第二年采伐計劃安排就應相應核減,并嚴格其采伐的監督管理。這樣做可以在林業經營活動中促使經營主體合法經營,并逐步使采伐管理工作走上科學合理、規范有序的軌道。2.5完善林地采伐權交易秩序,確保林地管理建立商品林采伐權交易市場,使經營者不必組織采伐就可以收回投資,林木采伐權轉移給更具生產效率的單位或個人,有利于提高資源的綜合利用率。同時,由于僅僅出讓的是林木采伐權,而不是林地使用權,可以有效避免林地過度集中而帶來的各種隱患。政府主管部門應當對采伐權交易秩序進行必要的監管,尤其是對負責資產評估的中介機構及其工作人員要實行市場準入和執業資格制度,確保采伐權交易公開、公正、公平地進行。改革和完善商品林采伐管理是深化集體林權制度改