公司非破產清算中債權人利益保護問題研究

所有權聲明是法官終止的法定程序。對現有債權人和債權人的審計進行結算，并對剩余資產進行公平、有序地分配，這是程序的正義體現。公司清算包括非破產清算和破產清算。在破產清算中,債權人能夠充分參與甚至主導清算過程,債權人的利益得到法定程序的嚴格保障。但在非破產清算中,由于債權人參與程度有限,致使其合法權益很容易受到侵害。本文擬在系統分析現行公司非破產清算制度對債權人利益保護的缺陷基礎上,進一步探討完善措施。一、非破產清算的含義公司非破產清算,就是公司除被宣告破產或者合并、分立以外的原因而解散的情形下,處理公司的各項未了結事務和結束公司所有的法律關系,分配其剩余財產,最終消滅其法人資格的清算程序。公司非破產清算又可進而分為普通清算與特別清算。普通清算,是由股東自行依法組織進行的清算,法律只規定相關清算制度和具體程序,但法院和債權人不直接參與;而特別清算,是公司出現了顯著的障礙,股東自行清算難以進行的情況下由法院組織并監督進行的清算,故又稱為強制清算。根據我國《公司法》的相關規定精神,公司非破產清算的法律特征主要有以下幾點:首先,公司清算是公司終止的必經程序。在實體上,公司必須經合法清算,了結債權債務關系;在形式上,公司必須履行法定的注銷登記手續。其次,公司清算是法定清算,必須嚴格按照法定方式和程序實施。公司解散后,負有清算義務的主體應當成立清算組,進行與清算有關的民事行為。清算組的活動應當嚴格遵循法定方式和程序。再次,公司非破產清算同破產清算相比,顯著特點就在于公司債權人參與程度的差異。非破產清算程序中,《公司法》規定“有限責任公司的清算組由股東組成,股份有限公司的清算組由董事或者股東大會確定的人員組成。”因此,一般情況下股東起主導作用,清算的目的重在維護各個股東的利益;而破產清算程序,由于公司“資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力”,所以破產程序進行的主要目的是公平清償債務,使債權人債權最大化的公正實現。公司清算作為一種程序性的制度,目的在于實現對股東、債權人、公司職工以至社會利益的維護與平衡,是程序正義的體現。公司清算是維護各方當事人尤其是債權人利益最為關鍵的法律制度之一,但由于公司非破產清算中債權人參與程度較低,甚至無法參與,對債權人的利益保護缺乏有效的制度保障,導致這種清算也是目前我國公司實踐中發生違法侵權、欺詐行為最為集中、最為嚴重、亟待解決的重要領域。二、我國法律規范上的障礙我國《公司法》、《公司登記管理條例》、《外商投資企業清算辦法》等法律、法規均對公司清算作了相應的規定。但是,這些規定存在諸多缺陷,無法應對日益復雜的公司終止、清算問題和在清算過程中債權人利益受損的情形。許多公司在停業、歇業、經營期滿、被撤銷、吊銷營業執照時,往往得不到清算,不能有序地退出市場;即使組織了清算,但是因清算遲遲沒有結果而使債權人債權無法及時實現;有的公司進行虛假清算,對公司的債權和債務未做規范處理的情況下就辦理了注銷手續;甚至在此過程中,公司股東利用清算惡意逃避債務,將公司資產轉移設立新公司,只保留原公司空殼以此與債權人和工商行政管理機關周旋;或者隱匿、私分公司財產,對公司、企業的債務置之不理;或者通過隱匿、銷毀會計賬簿資料,使公司的清算無賬可算、無據可查。在上述問題中,債權人利益受損可謂首當其沖。這主要表現在兩個方面:其一,債權人的經營風險加大。如果公司應清算而不及時進行清算,該公司法人資格尚未消滅,公司股東、控制人和相關責任人還有可能繼續以公司名義與他人進行交易,此種情形下,會產生新的債務。其二,如果公司不進行規范的清算,財產被隱匿、私分、轉移,那么公司的責任財產勢必會減少或全部流失,最終造成公司債權人利益受損的后果。我國公司立法雖然對非破產清算中對于債權人的保護給予了一定的關注,但總體上沒有達到股東與債權人參與清算程序和利益上的平衡,也無法有效防止和及時糾正不當清算行為,存在許多不足。主要突出表現在以下幾個方面:(一)立法不統一,造成清算時法律適用上的混亂目前,公司非破產清算適用的主要法律是2005年10月修訂的現行《公司法》。從《公司法》第二百一十八條“外商投資的有限責任公司和股份有限公司適用本法;有關外商投資的法律另有規定的,適用其規定”的規定看,由于《中外合資經營企業法》、《中外合作經營企業法》和《外資企業法》(上述合稱“三外企業法”)中沒有關于外資公司清算的規定,那么外資公司非破產清算似亦應適用《公司法》的規定。但是,根據1996年國務院批準、對外貿易經濟合作部發布的《外商投資企業清算辦法》(以下簡稱《辦法》)第二條“在中華人民共和國境內依法設立的中外合資經營企業、中外合作經營企業、外資企業(以下簡稱企業)進行清算,適用本辦法。企業被依法宣告破產的,依照有關破產清算的法律、行政法規辦理。”的規定,采用公司形式的外資企業的清算,卻適用此辦法。《辦法》的適用顯然與《公司法》產生了沖突,由于所規定的清算程序的差異,造成了對債權人利益保護程度的不同:《辦法》對清算委員會的組成、清算程序的規定更為詳細、具體,特別是規定了債權人會議的內容。《辦法》第四十一條明確了債權人會議行使“審查債權人提供的有關債權的證明材料以及債權數額和擔保情況;了解債務清償情況,就清算方案和債務清償情況向清算委員會提出債權人意見”的職權,第四十二條還規定了“清算委員會制定的清算方案和制作的清算報告須經企業審批機關確認”的內容,無疑對債權人利益的保護比《公司法》更為有力。但是,由于法律規定的不明確,外資公司清算時,清算人完全可以選擇適用對自己有利的規范,從而有機會盡可能利用法律的漏洞侵犯債權人的利益。(二)缺乏公司解散強制登記、公示制度,使債權人無法及時獲知解散事實并主動主張債權根據《公司法》、《公司登記管理條例》的規定,我國公司登記分為設立登記、變更登記、注銷登記和分公司的登記,登記的事項主要包括:名稱、住所、法定代表人、注冊資本、企業類型、經營范圍、營業期限、有限責任公司股東或者股份有限公司發起人的姓名或者名稱等。公司解散是事關公司法人人格消滅、現存財產關系變化的重大事件,卻沒有被規定為登記事項,是公司登記制度的一大疏漏。《公司法》雖規定有注銷登記制度,但注銷登記是在清算完結后進行,其對清算進程的啟動無絲毫影響。實踐中,公司解散而不清算的現象非常普遍,主要原因就是沒有及時規范成立清算組。《公司法》規定公司應當在解散事由出現之日起十五日內成立清算組,否則債權人可以申請人民法院指定有關人員組成清算組進行清算。但是,實踐中債權人卻缺乏得知公司解散的渠道。由于我國沒有建立解散登記、公示制度,債權人除非得到公司方面的通知,一般不可能知道公司解散的情況。而根據《公司法》規定,只有在清算組成立后,才由清算組對債權人進行通知和公告,也就是說,如果清算組不成立,債權人是無法通過正當途徑得到通知或公告的,在此情形下,債權人就不可能向人民法院申請指定有關人員組成清算組。而如果債權人不申請,清算人不能選任,現行法律如何救濟卻沒有法律依據。(三)有關清算的具體制度存在眾多疏漏首先,組織清算義務人責任不明確。根據《公司法》的規定,有限責任公司的清算由股東負責組織,股份有限公司的清算由董事或者股東大會確定的人員組織。但《公司法》以及其他相關法律、法規,對組織清算的義務人怠于組織清算將承擔什么樣的法律責任,沒有做出相應的規定。義務人法律責任規定的缺失是導致公司解散后遲遲得不到規范清算的主要原因。其次,對清算組成員資格規定不明確。根據《公司法》的規定,清算組在清算期間全面接管公司事務,涉及清理公司財產,處理與清算有關的公司未了結的業務,清理債權、債務,代表公司參與民事訴訟活動等職權。在清算事務中,股東、債權人、職工、國家等各方面的利益交織在一起,且往往互有沖突,這就要求清算人員不僅要具備豐富的公司經營管理經驗和相應的財務、法律知識,同時必須具備較好的個人品格方可勝任。而我國目前法律、法規對于非破產清算組成員的資格條件卻沒有系統、明確的規定,僅在2008年5月《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規定(二)》中規定了在特別清算情形下,人民法院可以從下列人員或機構中指定清算組成員:公司股東、董事、監事、高級管理人員;依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構及其中具備相關專業知識并取得執業資格的人員。在普通清算情形下,清算人員沒有人民法院、債權人的外來監督,更易做出不公正、不規范的行為,因此法律有必要對清算人員資格問題加以明確規范。(四)公司違法清算行為責任承擔違背基本法理,使債權人利益遭受二次損害根據《公司法》第二百零五條的規定,公司在清算時,不依照規定通知或者公告債權人的,由公司登記機關責令改正,對公司處以一萬元以上十萬元以下的罰款。隱匿財產,對資產負債表或者財產清單作虛假記載或者在未清償債務前分配公司財產的,由公司登記機關責令改正,對公司處以隱匿財產或者未清償債務前分配公司財產金額百分之五以上百分之十以下的罰款。第二百零六條規定,公司在清算期間開展與清算無關的經營活動的,由公司登記機關予以警告,沒收違法所得。由此可見,當清算中清算組出現違法行為時,承擔法律責任的主體居然是公司,這樣的法律規定從結果上和邏輯上都不合理,違反了“有過錯者承擔責任”的基本法理。公司清算中直接的利害關系人是股東和債權人,清算時的全部財產是對債權人清償的一般擔保,價值是確定的,由股東控制的清算組如果不清償債務就進行分配或者隱匿財產,事實上是將應當清償債權人的財產分給了股東自己。出現這種情況后法律卻規定對公司處以罰款,這樣只會進一步減少公司能向債權人分配的財產,其結果會使得債權人的利益進一步受到損害。另外從邏輯上講也不合理,公司清算時的違法行為實際上是清算組所為,非破產清算中清算組更多的是代表了股東的利益,普通清算下更是由股東直接控制,清算組的違法行為如果由公司來“埋單”的話,實際上是把本應由股東承擔的責任轉嫁給了債權人。三、我國完善公司非破產清算制度的必要性由于我國公司非破產清算制度存在著上述諸多弊端,導致在清算中股東、公司實際控制人和債權人的利益保障格局無法達到平衡,公司債權人的合法權益極易受到侵害,所以,完善公司非破產清算制度,加大債權人利益的制度保障建設,具有極為重要的現實意義。(一)《合同法》第16條的適用如前所述,目前根據“三外企業法”成立的“外資公司”在非破產清算時存在既可適用《外商投資企業清算辦法》,也可根據《公司法》第二百一十八條“外商投資的有限責任公司和股份有限公司適用本法;有關外商投資的法律另有規定的,適用其規定。”的規定放棄適用屬于部門規章性質的《外商投資企業清算辦法》,從而根據股東、實際控制人利益最大化的需要適用《公司法》。為改變這種“內外”有別、法律適用混亂的狀況,應借鑒《企業破產法》無論是外資法人企業,還是非外資法人企業適用同一破產程序的立法經驗,對非外資公司、外資公司的非破產清算制度統一立法,適用同一程序,這樣既解決了法律規范之間的沖突,又使所有公司的債權人利益得到平等保護,切實貫徹債權平等的原則。(二)第三,公司將備案并繼續開展預注銷的程序進行現行公司注銷登記制度,是在清算完結后進行,其對清算進程的啟動無任何監督作用。根據《公司登記管理條例》第四十四條,公司申請注銷登記,應當提交以下文件:公司清算組負責人簽署的注銷登記申請書;人民法院的破產裁定、解散裁判文書,公司依照《公司法》作出的決議或者決定,行政機關責令關閉或者公司被撤銷的文件;股東會、股東大會、一人有限責任公司的股東、外商投資的公司董事會或者人民法院、公司批準機關備案、確認的清算報告;《企業法人營業執照》。文件提交后,公司登記機關實際并不進行實質審查,而是程序性審查,只要文件齊備、內容符合要求,即可進行注銷登記,注銷之前并不進行預注銷公告,讓有關股東、債權人或其他利害關系人有一個提出注銷異議的機會。為了使包括公司債權人在內的利害關系人有監督公司進行規范清算后方可注銷的機會,立法上有必要規定在公司注銷登記前進行預注銷登記公告,公告之日起一段時間內若無股東、債權人和其他利害關系人提出異議,方可予以注銷登記。在完善注銷登記程序的同時,建立公司解散登記備案制度,加強對公司清算的約束和清算程序啟動的監督。登記機關在登記之后應當立即進行公告。公告的目的一方面讓公司債權人了解公司已經解散將進入清算程序,另一方面也向社會宣布公司將不進行新的營業行為,從而避免產生新的債權債務關系。這樣,一旦公司解散進行了登記備案和公告,那么公司是否按時成立清算組,是否開始清算以及清算進行到什么程度等才能進入到公司登記管理機關、債權人等利害關系人的相應的監督范圍之內,從而從源頭上解決普遍存在的無法進行清算監督的問題。(三)以民事行政視角,明確規定為登記前提,建立強制清算程序啟動制度首先,建立清算人資格認證制度,保證清算人具備相應的執業能力和職業品格,強化清算人的專業化和中立化。如前文所述,清算事務關系到股東、債權人、職工、國家等各方面的利益,這就要求清算人員不僅要具備豐富的公司經營管理經驗和相應的財務、法律知識,同時必須具備較好的個人品格方可勝任。因此,有必要在明確清算人選任范圍的基礎上建立清算人資格認證制度。在清算人選任范圍上,可規定從以下人員中產生:公司股東、董事、監事、高級管理人員;依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構中具備相關專業知識并取得相應執業資格的人員。其中除公司股東外,其他人員可當然獲得由公司登記管理機關負責的清算人資格認證。至于股東,并不能必然獲得認證。由于清算組在公司解散后全面接管公司,是公司的實際代表機關和事務執行機構,清算人員的地位等同于公司的董事、高級管理人員,因此,法律應明確規定《公司法》第一百四十七條關于禁止擔任公司的董事、監事、高級管理人員的五種情形也應適用于清算人,該五種情形以外的股東才能獲得清算人資格認證。其次,建立逾期不成立清算組的強制清算啟動機制。與清算組的登記核準制度相關聯的是強制清算程序的啟動。按照《公司法》第一百八十四條的規定,“逾期不成立清算組進行清算的,債權人可以申請人民法院指定有關人員組成清算組進行清算。人民法院應當受理該申請,并及時組織清算組進行清算。”但如果債權人沒有獲知公司解散,或者怠于行使該權利,那么法律就應賦予登記機關啟動強制清算程序的職權。可以規定公司逾期沒有將清算組報告登記核準的,登記機關應該通知并公告該公司限期成立清算組,仍逾期不登記清算組的,應立即將該事實報告人民法院,人民法院應當及時組織清算組進行清算。這樣可以避免出現公司拖延成立清算組,而債權人又沒有行使申請權的情況下無法啟動強制清算程序的問題。(四)對清算人責任制度進行完善如前述,根據現行《公司法》關于清算責任的規定,當清算中清算組出現違法行為時,首先承擔法律責任的主體居然是公司,清算組的違法清算行為由公司來“埋單”,實際上是把本應由股東、清算人承擔的責任轉嫁給了債權人。這種責任制度既違背了法理和邏輯,又使債權人利益再次被“合法”侵犯。因此,必須盡快對清算人責任制度加以完善。重點在于強化清算組的整體責任。公司在清算期間,清算組作為整體,實際上是公司的代表機關和事務執行機關。如果清算組是一個依法成立的律師事務所、會計師事務所等社會中介機構,那么其違法清算造成的后果應先由該機構承擔,進而追究責任人員的責任;如果清算組是由不屬于同一機構的清算人組成,違法行為后果應由責任人承擔,責任人是多人的,承擔連帶責任。如果清算組或其