摘

要隨著我國市場經濟的快速發展，各地城市化進程逐漸加快，農村地區勞動力流失現象嚴重，傳統的農民“養兒防老”的方式已經無法滿足農村地區的整體養老需求。而我國自改革開放以來，逐漸構建了農村社會養老保險制度，并于2009年建立了新型農村養老保險制度，為農民的養老問題提供了有力的保障。湖北省是我國農業大省，農民人口基數龐大，養老需求較多。而自2009年第一批新農保試點工作開展以來，湖北省的新農保推進工作已經進行了6年有余，實現了農民參保率穩步提升、新農保覆蓋面有效增長的形勢，有效保障了農民的養老。但與此同時，湖北省新農保仍存在著一定的問題，制約著新農保作用的發揮。本文通過對新農保的相關概念進行闡述出發，分析湖北省新農保試點工作的開展現狀，分析其存在的主要問題及原因，并在此基礎上提出改善的對策和建議。關鍵詞：湖北省；新型農村社會養老保險；農民

一、相關概念及理論（一）傳統農村社會養老保險建國以來很長一段時間內，我國農村地區并沒有建立正式的養老保險制度，依靠家庭儲蓄、子女養老是農村地區養老的主要形式。但是隨著20世紀70年代開始實施計劃生育政策，農村地區的家庭人員結構也發生了很大的變化，“422”、“421”家庭數量逐漸增多。與此同時，各地城市化建設步伐加快，吸引了一批農村地區青壯年勞動力就業，農村地區空巢老人數量激增。農村家庭養老壓力的增大，以及勞動力人口的流失，導致農村地區養老問題日益突出，老年人的生活保障成為了影響社會平衡與穩定的重要問題。在這個背景下，我國逐步探索建立了傳統的農村社會養老保險制度。1986年，國家的第七次五年計劃中明確說明：“抓緊研究建立農村社會保險制度，并根據各地的經濟發展情況,進行試點，逐步實施。”并于同年召開了“全國農村基層社會保障工作座談會”，開始探索我國的農村社會養老保險制度建設。此后，于1991年，國家制定出臺了第一個農村社會養老保險工作方案：《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，并且在湖北、山東以及江蘇等多個農業大省開展了農村社會養老保險的試點工作。次年年底，試點工作結束，老農保開始在全國范圍內正式推進。此后，國家不斷強調農村社會養老保險的重要性，并頒布了《加強農村社會養老保險基金風險管理的通知》、《縣級農村社會養老保險管理規程（試行）》等多個文件，逐步規范了老農保的各方面管理制度。截止20世紀末，我國已經有26個省正式開展了傳統農村社會養老保險的實施工作，并制定了符合地區特點的規章制度，實現在全國范圍內參保農民數量超過8000萬人。（二）新型農村社會養老保險隨著我國老農保的不斷推廣，農村地區老年人養老問題得到了比較好的保障，但是為了進一步解決老農保制度本身存在的問題，我國于2008年開始探索建立新型農村社會養老保險制度。新農保自2009年開始試點，并于2012年年底完成了全國范圍內全面覆蓋的任務，提前完成了計劃。與老農保相比，新農保的繳費更加靈活，制度更加合理。具體來講，新農保主要有以下幾個方面的特點：新農保的籌資渠道、實施制度、保障模式等各方面政策都相對更加完善，具體來看，籌資渠道主要包括個人繳費、集體補助以及政府補貼三個方面的資金來源，個人繳費又分為五個檔次，繳費水平越高，政府補貼額越多，補貼標準不低于每人每年30元，其中省級財政負擔20元、試點縣（市、區）負擔不低于10元。同時，在實施制度方面，新農保規定了對于年滿16周歲、未滿60周歲同時未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，都可以參加新型農村社會養老保險，對于未滿45周歲的農村居民，繳費年限不得低于15年，對于45周歲至60周歲之間的農村居民，繳費至60周歲為止。而對于已經年滿60周歲并且未享受城鎮職工基本養老保險的農村居民，可以在不繳費的前提下，按月領取基礎養老金。基礎養老金最低55元，湖北省部分地區提高了該金額，例如武漢地區規定基礎養老金100元，大冶、神農架林區等提高到60元。（三）新舊農村社會養老保險制度比較分析.1.

籌資方式的區別傳統農村社會養老保險的籌資方式采取“個人繳費為主，集體補助為輔，政府政策扶持”的方針，主要依靠農民自己繳費，集體補助以及政府的政策扶持存在很大的波動性。而新型農村社會養老保險制度的繳費方式更加系統、全面，是傳統農村社會養老保險制度繳費方式的升級版。新農保規定養老保險繳費構成分為三部分：個人繳費、集體補助和財政補貼，并且各地區明確規定了政府財政補貼的金額，讓農村養老保險的繳費得到保障。2.

支付結構的區別與老農保相比，新農保的支付結構更加能夠激勵農民的參保積極性。新農保在支付結構上，包括兩個部分：個人賬戶和統籌賬戶。其中，農民個人繳費部分以及集體補貼金全部計入個人賬戶進行累計，政府補貼部分進入集體統籌賬戶。這種支付結構，可以激勵經濟實力較好的農民多繳費，從而在領取養老金時獲得更加充分的保障。3.

繳費方式的區別新農保規定參保人員繳費可根據自身經濟能力在五個檔次中進行選擇，繳費方式更加靈活。同時，由于新農保繳費組成中，政府補貼所占比重較大，各地區可以根據當地農村經濟發展情況對參保人員的總體繳費水平進行調整，同時對養老金的發放進行調整。這種繳費與養老金的靈活調整方式，更加符合我國目前經濟高速發展的現狀，確保農民在領取養老金時得到充分的保障。二、湖北省新型農村社會養老保險的制度實施的現狀分析（一）湖北省經濟情況改革開放以來，湖北省充分把握發展機遇，不斷完善發展思路，實現了經濟總量的高速增長。從具體數字上看，2015年，湖北省實現了全年生產總值29550.19億元，經濟總量在全國各省、直轄市、自治區中排名第八；同比增長8.9%，增長率高于全國平均值兩個百分點（如圖1、圖2）。其中，第一產業實現產值3309.84億元，占總體經濟增長比重的11.2%，為湖北省經濟發展提供了強有力的保障。（二）湖北省新農保的發展歷程及現狀新農保制度建立以來，湖北省政府高度重視該制度的執行，有序推進新農保的試點工作，取得了較好的成績，切實保障了農村地區養老問題的改善。1.

湖北省新農保的發展歷程湖北省是我國的一個農業大省，農民基數較大、地區之間發展不均衡、農村地區勞動力流失問題嚴重、空巢老人數量激增是實施新農保制度所面臨的一個重要背景。回顧湖北省新農保的發展歷程，主要可以劃分為以下兩個階段：第一階段，探索期（2002-2009年）2002年，政府在十六大報告中提出要各地方政府積極探索農村地區社會養老保險制度，自此，湖北省開啟了新農保的探索工作，積極研究農村養老保險制度的改革。次年，在國務院的號召下，湖北省在多個區縣開展了“糧食換保障”工作，為農民減負增收做出了較大貢獻，有效提高了農民收入水平，增加了農民投保積極性。此后，湖北省又積極調查農村養老保險的開展情況，為新農保的試點工作打下了基礎。第二階段，發展期（2009年至今）根據國家統一安排部署，2009年開始，全國多個地區開始試點新農保政策，其中，湖北省的黃陂、南漳、赤壁、團風、安陸、曾都、竹溪、鐘祥、石首、宜都、來鳳、西塞山、梁子湖等13各縣（區、市）被納入第一批試點范圍內，共涉及165個鄉鎮，500多萬農村居民。新農保試點工作開展以來，湖北省高度重視試點工作，廣泛發展農民參保，取得了顯著的效果。截止2010年10月底，湖北省第一批試點的十三個區縣中，參保人員數量達到了403.7萬人，總體投保率達到81.7%，其中包括92.1萬人可以直接領取養老保障金[①]。新農保試點工作的開展，讓試點地區農民切實享受到了實惠，有效保障了農村地區居民老有所養。2010年11月，在國家的統一部署下，全國開展了第二批新農保試點工作，湖北省的新農保試點范圍進一步擴大，包括第一批試點地區在內，共有26個區縣納入試點范圍；而在2011年，國家又一次加大了新農保試點工作范圍，湖北省武漢市蔡甸區等39個縣（區、市）納入其中，截止此時，湖北省共有65個區縣納入了新農保的試點工作地區，共包括湖北省農村居民人口總數近3000萬人，占全省農村地區總人口的74%[②]。同時，省內各地區根據自身經濟發展情況，積極調整政府補貼金額、基本養老保障金額度，切實發揮了新農保的作用。2.

湖北省新農保現狀新農保試點工作開展以來，至今已經6年有余，在探索中謀發展，不斷改進工作的方式方法，取得了較好的成績，尤其是在試點新農保與城居保合并工作之后，綜合參保率得到了有效提升。據統計，截止2015年年底，湖北省試點城鄉居民社會養老保險范圍內，應參保人數為1886萬人，而已參保人數為1731萬人，實現了綜合參保率91%。其中，為符合條件的居民發放養老金率達到100%，完成應發盡發的工作。在新農保的適齡參保人員中，參保率達到88%，比較充分地發揮了新農保的作用。[③]同時，在新農保的保障方面，很多地區也做出了積極的嘗試。武漢等地區結合自身的經濟發展情況，在新農保的五個檔次繳費基礎上，提高繳費檔次金額到2000元，讓資金比較充裕的農村居民可以根據自身的收入情況繳納養老保險費。部分發達地區，例如武漢，還置了繳費激勵政策，例如在繳費滿15年之后，每增加一年繳費年限，政府給予適當的補貼，同時，鼓勵參保人提高繳納額度，對于繳費檔次較高的給予適當補貼。在基礎養老金方面，國家規定每月最少給予55元補貼，而部分地區則適當提高了這一金額，例如武漢市將基礎養老金提高至100元，大冶、神農架林區等地區提高至60元。另外，湖北省積極做好新農保的宣傳工作，在試點范圍內廣泛開展拉橫幅、貼標語、辦櫥窗等宣傳活動，組織農村工作人員到戶宣傳，面對面向農民講解新農保的作用及好處。三、湖北省新型農村養老保險制度存在的問題分析湖北省新農保推進工作經過政府與相關工作人員的共同努力，取得了比較好的成績，為試點地區農民養老打下了堅實的基礎，有效保障了農民的利益。但與此同時，湖北省新農保的推進過程中，仍存在一些問題，需要管理當局進一步改進與完善。（一）農民繳費能力不足，參保意愿不強農村地區經濟發展相對落后，年輕勞動力流失現象嚴重，農民的收入水平與城鎮居民相比，一直存在較大的差距。據統計，2015年，湖北省城鎮居民人均收入為27051元，而農民的人均收入僅為11844元，還不到城鎮居民的一半[④]。在扣除生活支出以后，農民的人均可供支配收入寥寥無幾。收入水平無法得到顯著提高，導致農民的投保積極性不高，影響了新農保作用的發揮。作為新農保的參保人員，農民更加注重追求唾手可得的實惠，而對于未來若干年才能夠享受到的養老保險金，普遍興趣不大，導致整體的投保意愿不強。尤其是近年來隨著全國各地去城市化建設的逐步加深，越來越多的農村勞動力走出農村，前往更加發達的地區謀求生路，湖北整體的產業結構也逐步由第一產業占主導地位變成了第一產業占比最低的現狀。農村地區的綜合問題造成農民的收入水平上升緩慢，繳費能力不足。尤其是在貧困地區，由于收入水平較低，自身生存很難保證的情況下，更不愿意花費另外一筆開支去繳納養老保險費。（二）基金籌資風險集中，支付標準低新農保的籌資渠道復雜，既有農民的個人繳費，又有地方政府的補貼、集體的補貼等，這就導致資金的統籌管理難度較大。而湖北省新農保試點地區內，保險基金的統籌方式大多數采取縣級統籌的模式，管理方式相對落后，行政干預較多，存在一定的制度風險。同時，在資金的管理方面，試點地區的新農保基金大多數采取投資國債、定期存款等方式，雖然風險較小，但是總體收入也非常少，導致資金的貶值速度較快，難以應對物價上漲的壓力。由前文分析可知，新農保的籌資渠道包括三個方面：農民個人繳費、集體補助以及政府補貼。其中，政府補貼部分作為集體的統籌賬戶，決定著一個地區整體參保人員未來能夠領取的金額。但是從實際上看，湖北省新農保的政府補貼來源，絕大多數來自于地方政府，尤其是縣級政府的財政經費，這種籌資方式具有比較高的風險。一方面，不同地區的財政收入隨著經濟形勢的變化會有比較大的波動，造成了新農保的統籌賬戶中，比較平穩地提高總體金額難度增大；另一方面，隨著我國稅收制度的改革，全面營改增政策的推進，結構性減稅策略的貫徹，地方政府的財政收入將大幅度縮水，投入到基礎設施、固定資產等方面的經費尚且不夠，再額外抽出大筆資金投入到新農保之中，顯然不太合理。同時，湖北省新農保政策執行以來，普遍存在著支付水平較低的現象。雖然目前部分地區提高了基礎養老保險金額，但是每個月55元、60元或者100元的收入，根本不夠農民自身消費，甚至連基本的伙食費都不夠，完全不能較好地保障農民養老。（三）繳費周期單一，政策優惠缺乏層次性新農保試點工作推進過程中，出現的各類問題是有一定的地區特點造成的，但是究其根源，還是政府在制定政策的過程中，實地調研較少，導致出臺的各項政策缺乏針對性。深入了解農民的切實需求，探訪農民的收入及支出情況，充分考察農村地區經濟發展特色，從而在戰略上制定方向準確的政策，在方法上采取行之有效的措施，方能保障湖北省新農保試點工作更加順利的推進。新農保的籌資方式設計初衷是為了提高整體的保障程度，從而設置了三級的資金來源，但這也造成了地方政府與中央政府之間職責劃分困難的現狀。中央政府對于新農保的政策扶持資金一直較少，在湖北省試點地區內甚至沒有絲毫的投入；而省級政府雖然也出臺了相應的政策進行扶持，但是大部分政府保障資金都落在縣級政府手中，導致本身財政經費收入不高的農村地區入不敷出，難以支付高額的政府補貼金，增大了資金籌集的風險。在新農保的繳費方式上，湖北省試點地區并沒有做出太多的改革，雖然很多地區在繳費的檔次上進行了有效的創新，將五個繳費檔次增加到十個檔次，最高繳費上限由500元提高到了2000元，但是繳費的周期依然沒有任何變化，仍舊采用一年一繳的方式。雖然幾百元或者上千元的資金對于普通勞動者來說并不算很多，但是農村地區整體收入水平不高，這筆錢對于一個農民或許就是一筆巨款，一次繳納這么一大筆資金，嚴重影響了農民的投保積極性。同時，湖北地區新農保的相關政策比較僵硬，大多數是為了激勵農民進行參保，而真正切實使新農保提高整體的保障額度的則較少。據調查，目前湖北試點地區內，很多家庭只有一個勞動力，要承擔全家四口或者以上的居民的保費，具有非常大的壓力，而對于保障獨生子女、421家庭的保費支付方面，湖北省并沒有出臺相應的政策。四、完善湖北省新型農村養老保險的對策及建議完善湖北省新型農村養老保險，不僅是保障農民養老問題的根本，也是破解“三農”問題、保障農民權益、確保農民增收的必要手段。為此，根據湖北省新農保推行現狀、存在的問題以及原因，應當通過以下幾個方面，進一步完善新農保相關工作，確保試點工作穩步推進。（一）發展特色農業，促進農民增收大力發展農村地區經濟，有效促進農民增收，是確保農民參保率提高、充分發揮新農保作用的先決條件。為此，應當進一步解放思想，打破傳統觀念的束縛，大力發展特色農業、經濟農業，保障農民收入水平穩步提升。此外，可以借鑒國內其他地區的現金發展經驗，例如華西村、南山集團等地區，走農村合作化的道路，采取農民入股、統一發展的方式，充分發揮集體的力量及效率，將農村地區經濟做強做大，保障農民收入穩步提升。（二）完善基金管理方式，增加運營形式應當進一步完善基金的管理方式，采取行政管理與基金管理相分離的方式。基金的行政管理權由省級政府統一回收，統一管理，防止縣級政府利用權力中飽私囊、行政干預事件的發生；同時，基金的管理則由專業資金管理機構負責，在加強基金監管，保障基金安全性的前提下，充分利用第三方基金管理機構的專業度，拓寬基金的投資渠道，有效提高基金的投資效益。另外，在基金的監管方面，應當加強內部監管的同時，引入外部監管機構，內外部結構共同監管資金的使用，確保資金的安全投放。（三）建立合理的繳費方式，完善優惠政策在現有制度的前提下，對農民的繳費意愿進行充分調研，開展多種方式并存的新農保繳費模式。在年度繳費的基礎上，可以增加月繳、季度繳費、半年度繳費等多種方式，避免一次性繳納保費金額過大的情況，從而滿足不同收入水平、不同收入結構的農民真正需求。同時，由于新農保的政策并不是十分完善，導致湖北省新農保試點地區很多困難家庭無法享受到相關的政策，尤其是對于獨生子女組成的家庭，人口結構導致青年勞動者的收入壓力巨大，對于保費的繳納則更為困難。為此，應當在新農保的政策中，增加相應的規定，對于獨生子女采取減免保費、增加補貼的方式，從而提高新農保的覆蓋率。另外，對于部分貧困地區，應當由省級財政出資，予以特殊的經費補貼，并加強資金的監管，確保專款專用，在整體上提高全省范圍內新農保的參保率以及保障程度。（四）完善平臺建設，健全相關制度應當進一步完善相應的平臺，確保提高工作效率與質量。首先，專業程度高、綜合能力強的新農保工作團隊，是開展新農保工作、提高整體服務質量的基礎，為此，應當針對新農保試點工作，加強相關的人員配備，提高整體團隊的戰斗力。其次，良好的信息化平臺，是提高相關工作效率的有力保障，而湖北省的新農保信息化平臺相對比較落后，應當充分利用互聯網、大數據等新興平臺，改進、完善新農保的信息化平臺；最后，應當積極推進新農保的社會保險卡工作，全力貫徹服務于民的宗旨意識，解決不同地區之間的基金結算問題，完善農村地區最低生活保障制度，確保農民生活水平有效提升。

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