廣東城鎮化的現狀與發展研究

2003年3月6日至12日，徐德勝副省長率領廣東省城市化研究團隊進行了考察和研究。在浙江、上海和江蘇促進城市化的經驗。考察團由省建設廳、計委、財政廳、民政廳、國土廳、環保局,省府法制辦、發展研究中心等部分省城鎮化工作領導小組成員,以及省委政策研究室領導組成。在當地政府精心安排下,考察團考察了浙江省的杭州、寧波、溫州、臺州市,上海市及松江區,江蘇省的南京、蘇州市的城市建設、工業園區和高教園區建設、小城鎮建設,以及上海市的環城綠帶建設和蘇州河治理等項目,與江浙滬政府和有關部門座談了推進城鎮化的總體部署和政策措施。這次考察主題明確,重點突出,調研深入,收獲大。江、浙、上海市城市化發展的基本前提近年來,浙江、上海、江蘇推進城鎮化力度很大,勇于創新,真抓實干,進展很快,成效明顯,在國內處于領先水平。(一)上海市街區城鎮化水平比較——2002年底,浙江省城鎮化水平(五普統計口徑,下同)達43.5%,近四年來年均提高1.75個百分點。——2002年底,上海市郊區城鎮化水平達51%,近兩年年均提高2個百分點。——2002年底,江蘇省城鎮化水平達44.7%,近五年來年均提高近3個百分點。(二)城市功能進一步增強,城市關于區域合作的空間控制逐漸深化江浙滬都以推進長江三角洲城市群加快發展為出發點,明確本省市的發展定位,制定了推進城鎮化的空間戰略,逐步形成富有地方特色的城鎮空間結構。——浙江省以杭州、寧波、溫州等大城市為核心的城鎮群的輻射功能不斷增強,特色工業園區和高教園區建設與城鎮建設互動推進,經濟要素向中心城鎮集聚的趨勢加快。——上海市實施控制中心城區,發展郊區的空間戰略。以環城綠帶控制中心城區的無序蔓延,以特色產業為基礎大力推進郊區新城、中心鎮和各種園區的建設。—一江蘇省城市規模等級穩步提升,城鎮體系趨于合理,逐步從數量型發展轉向內涵型發展。南京、蘇錫常、徐州三大都市圈基本確立,蘇錫常都市圈的競爭力不斷增強,成為我國外資流向的新熱點。(三)調整行政區為城市快速發展提供了市場,解決城鎮發展空間不足的問題江浙滬從本地實際出發,對城鎮化的發展機制和相關制度進行改革創新,取得了較大進展和突破,為城鎮化的快速發展創造了良好的政策環境。—一取消農轉非指標,解決戶籍制度不適應城鎮化發展的問題。浙江省取消了進城戶口控制和“農轉非”計劃指標,近4年來城鎮建成區凈遷入人口300多萬。江蘇省通過戶籍制度改革在小城鎮落戶的達394.5萬人,在城市落廣達29.8萬人。——調整行政區劃,解決城鎮發展空間不足及行政管理體制重疊的問題。浙江省11個地級以上市有9個撤縣(市)設區或遷移縣城,解決了“一城多府”、發展空間不足的問題。全省鄉鎮數量從原來的1841個撤并為1377個,撤并了25.2%。上海市建制鎮的數量從原來的212個撤并為131個,撒并了38.2%。江蘇省鄉鎮數量從原來的1974個撤并為1323個,撤并了32.9%。—一改革城市建設投融資體制,實行市場化運作,大力引進民間資本推進城市建設。浙江省“九五”期間全省設市城市城建資金投入528億元,其中財政性資金投入為139億元,占26%,其余均為社會資金和外資。上海的環城綠帶長98公里,寬500米,其中400米采取不征地、不動遷,在依法、有償、農民自愿的前提下,以種植結構調整與發展生態環境建設相結合的方式取得十年的土地使用權。由于采取了“政府引導、市場化運作、全社會參與”的創新機制,預計政府只補貼1.65億元,就可以完成需投資幾十億元的環城綠帶建設。一土地置換,解決城鎮快速發展與用地不足的矛盾。浙江省近幾年整理土地434.6萬畝,新增耕地53.1萬畝,置換建設用地指標38.7萬畝,并把城市周邊的大部分基本農田保護區進行空間騰挪,解決了城市空間拓展的用地制約。江淮地區促進城市化的主要經驗江浙滬的城鎮化步伐快,質量高,對推進城鎮化不但認識到位,而且在實踐中大膽探索創新,創造了許多寶貴經驗:(一)政策對接進一步加江浙滬的黨委、政府從正確處理改革、發展、穩定的關系,推動新一輪發展的大局出發,高度重視推進城鎮化工作,并以此作為實現現代化、全面建設小康社會的突破口,作為解決三農問題的根本出路,統一思想,形成合力。在深刻認識推進城鎮化現實和深遠意義的基礎上,作出了一系列推進城鎮化的重大部署和新舉措。并通過黨政主要領導親自抓,大力宣傳和推動,城鎮化戰略逐步深入人心。浙江省在全國率先制定了《城市化發展綱要》,出臺了《加快推進城市化若干政策》、《特色工業園區發展規劃綱要》、《第三產業發展綱要》等規劃與政策。并于1999年成立了浙江省推進城市化工作協調指導小組,下設辦公室,配備了5個事業編制,省財政每年撥給城市化專項資金1000萬元。上海出臺了《促進試點城鎮發展的試點意見》和各種配套政策,并成立了上海市試點城鎮發展推進協調小組,下設辦公室,從組織體制上確保了試點城鎮建設的順利推進。江蘇省出臺了《加快推進城市化進程的意見》、《推進全省城市市政公用事業改革的意見》等一系列政策措施。由于認識高度統一,各級和各部門形成合力,推進城鎮化的各項政策措施在江浙滬各地得到有效貫徹,對城鎮化進程的推動起了關鍵性作用。(二)浙江省的做法江浙滬面對阻礙城鎮化發展的制度和體制矛盾敢于正視,沒有回避。他們從理論上認真研究,在實踐中大膽探索。“多干少說,只干不說,埋頭苦干”成為江浙滬在新時期實干精神的概括。浙江省在省城鎮化辦公室的統一協調和推動下,省直各部門和各地通力合作,通過不斷研究和實踐探索,對阻礙城鎮化發展的相關制度與體制進行了大膽的突破,如以土地置換的辦法較好地解決了城鎮發展用地問題;取消農轉非指標,降低門檻來吸引農民向城鎮聚集;大力調整行政區劃,解決城鎮發展空間不足及行政管理體制重疊的問題;以市場化運作為主要手段解決城鎮建設資金等,有力地推進了城鎮化的發展。(三)編制信息資源江浙滬高度重視規劃對城鎮建設的綜合調控作用,并從規劃是城市建設的龍頭與靈魂,規劃決定著城鎮化發展的方向、水平和質量的認識高度出發,加大對規劃工作的投入,切實抓出成效。浙江省、市、縣幾級財政投入四億多元的巨資(其中省財政每年安排1000萬元用于編制省城鎮體系規劃和片區城鎮群規劃),在全國率先完成了包括省城鎮體系規劃、片區城鎮群規劃、縣域城鎮體系規劃和城鎮總體規劃等各個層次的規劃編制工作。這些規劃在行政區劃調整、區域性基礎設施布局、城鎮空間布局、各類園區布局與建設等方面發揮了主導作用。江蘇省每年投入近一千萬元,在省城鎮體系規劃的指導下,編制了蘇錫常、南京、徐州三大都市圈規劃,已由省政府批準實施。為保障規劃順利實施,江蘇省建設廳起草了《城鎮體系規劃實施辦法》,已報省政府審議。在都市圈規劃的指導下,蘇錫常地區已經啟動了區域一體化供水項目,并正在醞釀新一輪的區劃調整,進一步整合城鎮,做大做強中心城鎮。上海市郊區“兩城八鎮”的建設嚴格遵從規劃先行的原則。如松江區在同步完成城鎮總體規劃、土地利用規劃和社會發展規劃這三個規劃的編制和審批后,由區規劃局牽頭組織,四大土地經營公司出資300多萬美元,以國際招投標的方式完成了所有開發地塊的控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。為確保“三個不走樣”即規劃編制不走樣、建設施工不走樣、風貌控制不走樣,上海市和各區都成立了規劃專家委員會,由資深的國內外規劃專家組成,全過程參與控制性詳細規劃和修建性詳細規劃的深化、細化,對規劃編制的指導和實施進行了有效的監控。(四)產業互補發展江浙滬都認識到加強區域協調的重要性,提出讓“楚河漢界”淡出“長三角”,淡化行政界線,促進經濟要素在長江三角洲自由流動,推動綜合交通、能源、環境等區域性基礎設施的共建共享,并在產業之間形成一個互補的配套鏈。對于各自在整個長江三角洲的大區域的定位,上海提出上海不是上海市區的上海,而是長江三角洲乃至全國的上海;杭州、南京提出要強化長江三角洲南北兩翼中心城市的地位;寧波提出要扮演長江三角洲南翼經濟中心的角色;蘇州提出要加強與上海“前店后廠”的合作關系。2001年,兩省一市建立了江浙滬合作與發展會議制度,每年召開一次會議,商討、解決基礎設施的銜接及產業結構調整、江河協同整治等問題。今后,這一合作與發展會議制度將進一步制度化、規范化、程序化。(五)促進了教育、科研、教育和人的集聚,提高了規模和競爭力江浙滬認識到城鎮化不是人口的簡單集聚,而是各種經濟要素的集聚和有效整合。三地通過大力推進高教園區和工業園區建設,形成了經濟要素集聚的新載體,有力支撐了區域和城鎮的發展,使工業化和城鎮化有機結合,互動推進。杭州、寧波、上海、南京高教園區建設規模大、水平高,不僅有效促進了高等教育的快速發展,還起到集聚人才、集聚教育產業和高新科技產業的作用,相應地又起到集聚城鎮人口的作用。杭州大學新校區的環境、規模和建設速度均在全國處于領先地位。南京市的大學城占地20平方公里,另外配套14平方公里的科技產業園,規模宏大。上海市松江區高教園區有效帶動了新城建設。上海松江、蘇州的工業園區建設既講求實效,又適度超前,對促進經濟的發展,帶動城鎮建設起到很好的促進作用。浙江省的工業園區以區域特色經濟為基礎,以優勢企業為主導,適當集中布局,促進了現代產業分工協作。目前浙江省已有71個特色工業園區建成或部分建成投產,進一步發揮了特色優勢,提高了規模效益,增強了競爭力。江浙滬的實踐證明,園區建設是促進人口、產業等諸要素集聚,加快工業化和城鎮化進程,提高發展質量的有效形式。(六)向品管部門傾斜。在形態為改變小城鎮量多質低、布局分散、發展緩慢的狀況,浙江、江蘇兩省分別確定了136個、222個中心鎮,以小城市或中等城市作為中心鎮的發展定位,加以重點扶持。在特色工業園區、土地使用制度、戶籍管理制度、投融資體制、鄉鎮行政區劃調整等方面向中心鎮傾斜。江蘇省在222個中心鎮中又確定了30個聯系點,其總體規劃報省政府審批,另外由每個省直部門聯系幾個點,從政策、技術、資金上加以扶持。上海在22個中心鎮中確定了“兩城八鎮”作為試點,實行“五個優先”。即大交通和大市政基礎設施優先配套、行政區劃調整與行政管理體制改革優先啟動、投融資體制創新與市場化開發運作優先推進、財政扶持政策與土地使用政策優先落實、戶籍管理制度與社會保障制度改革優先開展,等等。江浙滬屮心鎮的發展對促進廣大城鄉經濟的集聚發展,優化城鄉結構,起到明顯的作用。(七)“綠心”—重視區域綠地、環城綠帶建設和江河治理,切實改善城鎮環境江浙滬在提高城鎮化水平的同時也十分注重城鎮化質量,不斷改善城鎮環境。浙江省臺州市是一個新興城市,由三大片區組成,這三大片區圍繞面積達60平方公里的林地、山地組團布局,使綠地成為城市的“綠心”。上海市原來中心城區建設“攤大餅”的現象比較突出,為了防止中心城區的無序蔓延,調節生態環境,上海市結合外環路,規劃、建設了一條長98公里、寬500米、總面積6208公頃的環城綠帶。全市的人均公共綠地由原來不足1平方米提高到2002年底的7.6平方米,并提出了要創建國家園林城市的奮斗目標。上海市對流經城區的蘇州河治理力度也很大,從1998年起開始治理,目前已完成一期工程,河水的水質已基本達到國家規定的景觀水(五類水)的要求,蘇州河從一條臭水河變成一條市民可以在岸邊休閑、游樂的景觀河。a市城市發展現狀方面存在的問題。在對于對比江浙滬推進城鎮化取得的進展,廣東還存在較大的差距。如城鎮化仍然滯后于工業化發展,城鎮化發展政策創新及實施力度不夠;區域發展不平衡的問題突出,珠江三角洲地區城市群建設缺乏協調,重復建設、資源浪費等現象較突出;城鎮空間布局存在不少問題,大中城市中心城區高度密集,郊區和農村城鎮又相當分散;村鎮規劃嚴重滯后,城鎮無序蔓延,等等。為進一步推進我省城鎮化進程,我們提出以下建議:(一)建立和完善廣東城鎮化的戰略意義宣傳體系江浙滬推進城鎮化的實踐給了我們深刻的啟示推進城鎮化是廣東在新時期加快發展,全面建設小康社會和率先實現現代化的戰略選擇。張德江書記在多次重要會議上提出了大力推進城鎮化進程,走廣東特色的城鎮化道路的思路,并對“城鎮化是個大戰略”進行了全面闡述。當前廣東城鎮化工作滯后首先是認識滯后,各地、各部門領導的思想認識還不夠統一,未能形成推進城鎮化的合力,改革創新的力度不大,各種體制的制約因素尚未消除。所以,我省推進城鎮化的當務之急是提高對城鎮化戰略意義的認識,把全省領導各級干部的思想認識統一到張德江書記提出的“城鎮化是個大戰略”的高度上來。各種媒體要加強對城鎮化戰略意義的宣傳,各種市、縣、鎮黨政主要領導干部的進修班、學習班、培訓班以及對他們的政績考核要增加城鎮化的內容。建議省委、省政府適時召開一次城鎮化工作會議進一步部署和推動這項工作。(二)實現廣東城鎮化發展的主要路徑是聯動發展機制加快城鎮化進程,必須遵循城鎮化的發展規律。城鎮化的核心是產業與人口向中心城鎮的集聚,我省城鎮化制度創新的設計要圍繞建立社會主義市場經濟體制的目標,促進經濟要素的合理流動,走工業化和城鎮化互動推進,協同發展道路。同時,必須發揚開拓進取和奮發有為的實干精神,抓住體制創新這一關鍵環節,在區域協調發展機制、園區建設、行政區劃調整、土地管理、戶籍管理、財稅管理、城建投融資、社會保障、小城鎮發展機制等方面深化改革,確立科學的城鎮化空間戰略,制訂有廣東特色、具體可行的政策措施,保障集聚發展的實現,從而加快城鎮化進程。建議盡快組織編制《廣東省城鎮化發展綱要》,作為廣東推進城鎮化的綱領性文件,并全面清理各地、各部門原有的不利于推進城鎮化的政策法規。要充分發揮省城鎮化工作領導小組及其辦公室的組織、協調和督促作用,并解決推進城鎮化工作的經費和人員編制問題,以更好地推動相關政策措施的落實。(三)規劃機構和規劃隊伍發展滯后。據省建設珠江三角洲城市群城鎮化程度較高,人口、產業高度集聚,是廣東經濟發展的龍頭,也是廣東城鎮化發展的龍頭。但其內部的城鎮發展矛盾也十分突出,基礎設施重復建設問題較嚴重,已經影響到其整體競爭力和發展后勁。省建設廳已于1995年組織編制了《珠江三角洲城市群規劃》,但一直缺乏保障規劃實施的機制。最近,應張德江書記和省委、省政府的邀請,建設部部長汪光燾等建設部領導將于三月下旬親自帶隊深入珠江三角洲進行調查研究,省、部合作共同研究珠江三角洲城市群協調發展的機制和對策,指導修編《珠江三角洲城市群規劃》。為此,建議省政府盡快成立珠江三角洲規劃委員會,由省委、省政府、省直有關部門的主要領導,珠江三角洲各市市長,以及若干規劃專家組成,負責區域內重大建設項目的審議和協調,監督《珠江三角洲城鎮群規劃》的實施,以促進珠江三角洲城市群的協調發展,提升整體競爭力。(四)進一步加大鄉鎮的從由來江浙滬的實踐證明,行政區劃調整是加快城鎮化進程的一項重要舉措和有效