城市綜合開發的投融資策略作為一種經濟現象，城市綜合開發需要從投融資角度出發，構建和完善建設開發規劃方案，加大資源和資金開發及利用效果。然而，在實際的開發過程中，會出現開發內容不確定、供應商經驗不足等問題，影響了城市綜合開發各類投融資運營的效率，出現了整體開發進度緩慢等問題。因此，需要加強對城市綜合開發投融資策略的研究，為城市實現可持續發展創造良好的基礎條件。

一、城市綜合開發項目投融資的定義與特點

（一）城市綜合開發項目投融資的定義

城市綜合開發項目分為新城開發與舊城改造項目，主要是政府為完善及建設城市功能，引進市場主體將城市的大量主體開規劃設計、總體策劃、開發建設、土地整理、維護運營和產業導入等貫穿城市建設的全價值鏈的開發模式。投資城市綜合開發項目指的是社會投資方以競爭性談判及公開招標的方式獲得參與城市綜合開發項目的權利，其中不包括由政府直接授權的工作機構及平臺公司開展的綜合開發項目。

（二）城市綜合開發項目投融資的特點

城市綜合開發項目與普通的建設項目投融資相比存在很大的不同，主要表現內容、規模、方式、結果等方面，這個有政府主導，社會投資人參與的綜合項目開發主要在兩個方面具有十分鮮明的特點。

1.投融資源于地方政府特別許可

對于城市綜合開發的投融資項目，其主要是政府把原來由政府本身及下屬的職能部門控制的某些權利及義務讓渡于那些由政府指定的社會投資人，這是城市綜合開發投融資項目的本質，通過采取市場化的運營方式，社會投資人替代原本是政府承擔的城市綜合開發項目的建設及運營，同時也獲一定的投資收益。在實施的過程中，城市綜合開發涉及的地方有很多，如征地拆遷及補償安置、城市整體規劃及布局、土地款及返還稅費、產業導入的優惠政策、資金支付等，這些都是要得到政府的合法授權才能實施開發的項目。

2.投融資對象十分復雜，要求投資人資格高

城市的綜合開發是一個長期的、龐大的項目，打通1、2、3級城市建設的開發鏈條，涉及到項目策劃、設計規劃、二級房產開發、城市基礎及公共服務設施建設、產業導入及維護運營等每個環節，同時也包括政府與大量職能部門、工程承包及服務商、拆遷對象、開發商及置業者、中介服務機構、產業投資及運營商等相當多的相關利益方及法律主體，投資總額數量相當的大，基本上都是幾十億、上百億資金規模的投資，同時總的開發周期也十分長，有的是十年周期，還有的需要幾十年的周期。因為城市綜合開發項目的體量十分龐大、涉及領域多、業務范圍廣、投融資風險高、投融資周期長，其投融資的主體在技術、資金、人才、組織能力、品牌建設以及把控風險等方面必須體現出很強的綜合實力，只有這樣才能實現原來所期望的目標，達成雙贏的局面。在城市綜合開發的實踐中，真正有資格或能力成為城市綜合開發項目的社會投資人，通常是大型的央企、大型的品牌上市公司、地方實力強大的國企、全國知名的綜合實力很強的民營企業。

二、城市綜合開發中投融資出現的問題

（一）投融資體制的建設沒有完善

當部分開發的資金或資源的來源因為各種原因被切斷，一時間就難以保證有別的投融資方式來取代或補充。隨著一些相關文件的出臺，銀行系統加大了對城市投融資平臺的清理力度，讓這些重要的融資平臺受到了十分嚴格的控制，縮緊銀根導致了城市綜合開發項目中的資金鏈條受到的影響比較大，這些都說明我國目前城市綜合開發投融資的實踐還處在探討摸索階段，相應的管理機制還沒有得到健全。

（二）投資主體及方式十分單一

當前，城市建設中政府十分關注的焦點是加速城市里基礎公共設施的建設，但因為市縣兩極財政較差，對城市化資金需要不能滿足，導致城市基礎設施總投資量不足，這樣就會和城市發展的要求很不協調。其一，政府投融資主體過于單一，在過去很長一段時間里城市開發的主體一直都是政府，其投資范圍包括了公共領域，同時也包括了一些競爭性的領域。其二，投融資方式比較單一，作為運作招商引資的一方，很多時候還停留在以土地作為回報的比較過時的模式之上，對于國際資本主要的TOT、BOT及其衍生模式的方式也只是在近些年一些開發項目的得到體現，目前還沒有被廣泛的使用，實質還是有政府運作，其投資公司仍然是投資主體。單一的投資主體，會讓政府存在很大的成本擴張的風險，過強的債務依存度就會讓新的投資需求壓力比較大。

（三）開發內容不確定

在城市綜合開發的投融資項目管理過程中，常常會出現投資內容沒有明確的界定問題。如有的項目本身有著很大的復雜性，政府部門在項目前期投資階段，只是對城市發展概念、目標進行分析，而缺少對具體項目的規劃，導致一些項目在開始后就面臨資源、資金不足的情況，這就給綜合開發管理帶來了很大的影響。另外，在項目開發的執行階段，會出現運營項目服務、追究責任難度大的問題，會使后期項目運營存在權責不清的問題，讓城市綜合開發投融資的管理成效降低。

三、城市綜合開發投融資框架設計

（一）開展定位分析

在城市綜合開發過程中，需要結合區域的運行特點，制定綜合性的開發方案，同時在開展投融資項目規劃中，加強對城市進行全面的了解，采取科學的業態比例設計，制定出精準的財務預算方案，為后面的投融資管理和項目的順利執行提供可靠的數據支撐。

（二）細化融資指導策略

與城市綜合開發特點相結合，在完善投融資指導策略中應該做到兩點：一是明確滾動開發機制。通過對城市基本情況的研究，在項目開發過程中要設立好開發的時序。例如，開發房地產項目時，為使投入的資金迅速回籠，就要確定一下最小的投入資金方案，采取滾動開發項目的建設，為項目的開發以及資源的管理提供支持。二是進行聯動開發。采取聯動開發的模式，就是在城市綜合開發的項目過程中，可以采取整合各類資源與聯動方案等，依據不同區域的特點，發揮具有特色化的項目優勢，為促進經濟平穩運行和產業發展提供有力的保障。

（三）編制項目流程

相關部門要與實際工作相結合，通過分析城市綜合開發項目，在投融資項目規劃時，對各項準備工作進行細化，例如，在規劃的實際過程中，需要制定總體目標，同時通過設定的價格數據、市場需求和融資渠道等，制定出完整的項目執行流程，防止在后面的工作中出現城市綜合開發不足的情況。

（四）明確運行模式

按照城市綜合開發的發展模式，為降低投融資風險，整體提升融資效率，有關部門要與經濟發展趨勢相結合，按照項目的需求制定確定如BOOT、BOT、ROT、BOO、OM等運作模式，確保每個開發項目都得到政府的有利支持，以公司作為載體，制定并完善投融資管理方案，確保各個項目順利、穩步的向前推進。如圖一所示，BOT運行模式，政府將一部分建設項目授權給社會資本方，有資本方負責運營、維護以及用戶服務，等到合同期滿后再將資產和所有權等全部向政府移交的一種項目運行方式。

四、城市綜合開發投融資策略

（一）完善城市建設投融資相關機制的建設

首先，要建立與健全負債預警機制，可以防止因為盲目在城市開發中造成的負債。運用財務監控指標的評估及動態檢測，對于在城市綜合開發時出現的風險要制定相應的應急預案，建立完善風險管理系統。并且要不斷優化債務結構，讓城市負債投融資成本降低，防止償債風險的增加。其次，完善資產證券化法律。資產證券化和我國當前的法律存在一些不匹配、協調的情況，所以要想資產證券化得到實施，還要借鑒國外相關的先進經驗或模式，建立相應的保障制度，使得相關機制的建設能夠做到有章可循，有法可依。再次，鼓勵投資中介服務體系的建立。專業性的投融資中介機構當前在我國仍然很缺乏，現有的一些機構服務能力也有待于提高。要大力鼓勵和扶持中介服務機構的建立與完善，逐漸的發展及壯大，為我國城市綜合開發的投融資發展提供更好的服務。

（二）優化城市開發鮮明的融資結構

對于城市開發中投融資的問題，通過增存并舉、直接提高融資的占比、拓寬長期資金加入渠道，對融資結構進行不斷的優化

重視存量資產的盤活。我國經過長期的投資建設，已經擁有了相當規模的存量基礎設施資產。采取委托運營、轉讓—運營—移交、ABS、出讓股權、REITs等多種運作方式，把城市里的優質資源與資產進行盤活，這樣就能擴大政府投融資力度，還能為城市開發提供良好的資金來源，專業化運營水平得以提高，吸引更多的專業運營商來參加城市的開發建設。

提高債券融資規模。在城市綜合開發過程中，從以間接融資為主要方式轉變為直接與間接融資相結合模式，重點要提高直接融資模式的比例，逐漸將債券融資的地位與規模提升上來，這樣對于將銀行與政府復雜的關系的理清十分有益，有效地推進政府債務透明化與顯性化，并建立起來政府債務融資的市場化有效的約束機制。

拓寬資金長期的參與渠道。很多城市開發的投資項目具有很大的投資回收周期、規模十分龐大，為使投融資規模持續性得到增加，需要將投融資資金期限相應地延長，這樣才能與項目期限實現更好的匹配。所以應該積極開展拓寬城市開發長期投資的渠道。國內目前最主要的長期資金是保險資金，尤其地壽險資金對安全性、長期性、收益性都要很特殊的要求。在城市綜合開發中引入保險資金能夠達到保險公司對資產負債長久的匹配要求，這樣可以緩解城市開發投融資和回報不相匹配的矛盾。

（三）明確投融資規劃方案

在城市發展過程中，為確保城市綜合開發投融資的有效性，需要對投融資的規劃方案予以明確：其一，規劃投融邊界。按照城市發展特點，在進行綜合開發過程中，需要邊界及分工的明確，在政府的引領下，通過項目內容、開發類型以及投資主體的分析，建立投資模式，同時在財政或資源補償方面，降低直接的資金的投入，實現城市綜合開發中有效的投融資管理。其二，科學評估地方財力。在項目實際實施過程中，要與地方財政的承受能力相結合，評估城市綜合開發的實際情況，避免出現流于形式和狹隘的評估方式等問題，資源的使用需求要滿足，在城市綜合開發過程中讓投融資的有效性得以體現[6]。其三，分析投入產出項目。在城市綜合開展過程中，依據項目資源開發特點，要將市場化項目列為建設重點，通過落實優惠一些政策的補充方案，促進產業運行模式的完善，通過落實優惠政策，政府部門要為企業創造公平性的市場環境。

（四）完善城市綜合開發投融資的管理需求

在城市綜合開發過程中，資源在項目建設中有很大的需求量，并且投資具有較長的回報周期，為防止整個過程中容易出現不完善的資金管理問題，需要把資源的開發作為綜合開發的重點，通過規劃投融資項目，有針對性地制定保障機制。其一，在實際的資源管理過程中，綜合開發是政府主體意識的延伸，其中可能會出現基礎設施成本和土地價格彼此背離的情況，為了能處理解決好這類問題，在城市綜合開發時，要把投融資管理當作重點，通過上一級的政府以及政策的支持，確保項目按經濟規律運行，促進城