檢察權的憲法定位與憲法原則

1檢察院委員會的參與權第3條。《檢察官條例》規定：“各級檢察官辦公室應設立檢察官委員會。檢察委員會實行民主集中制,在檢察長的主持下,討論決定重大案件和其他重大問題。如果檢察長在重大問題上不同意多數人的決定,可以報請本級人民代表大會常務委員會決定。”86《人民檢察院檢察委員會組織條例》也做了類似的規定。46這些規定既突出了檢察長在檢察委員會中的法律地位,同時又體現了集中決策的民主基礎和對檢察委員會職權在某種程度上的制約。它對于防止檢察長個人獨斷專行,促進檢察委員會決策的科學化、規范化、彌補個人素質方面的不足,確保司法公正等方面起到了應有的作用。162當然,從司法實踐來看,檢察長不同意大多數人的意見時,按照通行的做法,一般都向上級檢察院請示。然而,現實中還是出現了檢察長不同意檢察委員會大多數委員的意見,并向當地人大常委會請示的事件。據2005年5月16日《檢察日報》報道,2005年4月,貴州省黔南自治州某縣檢察院檢察委員會在討論一起經濟大案時,檢察長在是否提起公訴問題上與其他成員的意見不一致,便根據《人民檢察院組織法》第3條規定報請縣人大常委會決定。縣人大常委會審議時,有人認為可以依法及時行使決定權,支持司法工作;也有人認為“重大問題”是否包括案件分歧在內,并不清楚,于是縣人大常委會最終決定待相關立法解釋出臺后再說。對于這則新聞,人們發表了不同的看法,有贊同者,也有反對者。筆者認為,本條新聞的關鍵不是提起公訴問題是否屬于《人民檢察院組織法》所說的“重大問題”,而是《人民檢察院組織法》第3條中的條文設計是否有憲法上的依據,必須從憲法的視角給予應有的分析,這種從憲政的視角審視相關問題的研究方法,尚未引起學界的普遍關注。2檢察官辦公室組織法》第三卷違反了憲法規定和憲法精神的規定筆者認為,《人民檢察院組織法》第3條將分歧問題報請人大常委會決定的規定與我國現行憲法相抵觸。“立法”的正當性闡釋了憲法規定的“負責”我國是人民當家作主的社會主義國家。根據現行憲法的規定4-29,國家的一切權力屬于人民,而人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。但是,人民代表大會代表人民統一行使國家權力,并不意味著由人民代表大會直接行使國家的所有權力,也就是說,并不意味人民代表大會可以集立法、行政、司法等權力于一身。相反,為保障國家權力的合理運行,必須對國家權力進行科學的分工。這是國家權力科學有效運行的必要前提,是任何一個憲政國家必須實行的一項原則。我國當然也不例外。根據現行憲法規定,全國人民代表大會及其常務委員會行使國家立法權,享有制定、修改或廢止全國性法律的權力,擁有對國家一切重大事務的最高決策權。而地方各級人民代表大會作為各地方的最高國家權力機關,決定本行政區域內的重大事務。其中省、自治區和直轄市的人大及其常委會有權制定地方性法規。憲法還規定,行政權由各級人民政府行使,審判權由各級人民法院行使,法律監督權(檢察權)由人民檢察院行使,可見憲法對國家權力的行使有明確的分工。這種分工是不能隨便予以改變的。將分歧問題報請人大常委會決定的法律規定,實質上是允許人大常委會行使檢察機關的權力,從而打破了現行憲法對國家權力的合理劃分。或許有人認為:根據憲法和法律規定,人民檢察院檢察長由同級人大選舉產生、副檢察長及檢察委員會委員由同級人大常委會任免,人民檢察院向同級人大及其常委會負責,這些規定表明,《人民檢察院組織法》第3條中的條文設計是符合憲法規定的。筆者認為這種認識是錯誤的,并不符合憲法的本意。憲法規定的“負責”的含義是指人民檢察院通過行使檢察權,嚴格執行人大及其常委會通過的具有法律效力的規范性文件,切實保障法律和法規的實施,維護公民、法人和其他社會組織的合法權益。由于司法是與立法相對應的活動,司法的主要職責就是嚴格執法,正確適用法律。因此在我國,作為司法機關范疇的人民檢察院必須嚴格執行法律、法規及其他具有法律約束力的規范性文件。當人民檢察院組成人員違反其職責時,承擔被罷免、撤職等相應的法律后果。這就是人民檢察院對同級人大及其常委會“負責”的最本質的含義。如果將“負責”理解為如果檢察長在重大問題上不同意檢察委員會多數人的意見就可以報請同級人大常委會決定,這實際允許人大常委會行使檢察權或與人民檢察院分享檢察權。其結果勢必使人大逾越了法定的權限,使自己由立法機關變成了執行法律、處理具體案件的機關。這與人大的性質是相違背的,既破壞了憲法所規定的國家機關之間權力的合理分工,也有可能造成新的權力過分集中。社會影響案件的起訴與檢察監督的關系我國憲法第131條規定,“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權”。也就是說,人民檢察院在行使檢察權時,其他行政機關、社會團體和個人均無權干涉;其他國家機關(包括人大常委會)也不能行使應當由檢察機關行使的權力。可見,將分歧問題報請人大常委會決定的法律規定不僅打亂了憲法確立的國家權力的合理分工,而且也與人民檢察院獨立行使檢察權的憲法原則相抵觸。或許也有人認為,《人民檢察院組織法》第3條規定的是“重大問題”,而不是“重大案件”。所謂重大案件,一般是指有重大社會影響的案件,以及案情復雜和疑難的案件,除檢察機關自己立案偵查的案件(包括初查、立案、偵查,提請逮捕、移送起訴和撤案等等)、檢察機關決定批捕和移送起訴的案件外,還應包括對公安機關申請復議、復核的案件,人民檢察院準備向法院提出抗訴的案件;而“重大問題”主要是貫徹執行黨的方針、政策和國家法律以及檢察工作的方針、任務、部署等,因此不能認為《人民檢察院組織法》第3條的規定侵犯了人民檢察院的檢察權。本文認為這種認識是錯誤的。從《人民檢察院組織法》第3條的規定來看,“重大問題”的提法在該條中出現兩次:即檢察委員會在檢察長的主持下,討論決定重大案件和其他重大問題。如果檢察長在重大問題上不同意多數人的決定,可以報請本級人民代表大會常務委員會決定。從行文來看,“重大案件”和“重大問題”不是并列關系。如果是并列關系,則第一個“重大問題”之前不應有“其他”,兩個字。立法的意思表示是非常清楚的:即“重大問題”包括“重大案件”。1990年5月11日全國人大法工委在答復寧夏自治區人大常委會對該條的疑問時明確指出,“上述規定中的第二個‘重大問題’包括重大案件。”208因此,將分歧問題報請人大常委會決定的法律規定違背了檢察機關獨立行使檢察權的憲法原則。此外,將分歧問題報請人大常委會決定的法律規定也與人民法院依法獨立行使審判權的憲法原則相抵觸。我國憲法第126條規定,“人民法院依照法律規定獨立行使審判權”。試想,如果人大常委會直接替檢察機關作出了批準逮捕和提起公訴的決定,那么作為人大監督對象的法院在權力機關已做出決定的壓力下又如何能獨立地行使審判權,確保案件得到公正的判決?“人大決定”必須是人大及其其他相關部門所實施的一項工作任務,該規定本質上就是對委員會等將分歧問題報請人大常委會決定的法律規定違憲,除上述分析外,另一個重要表現是:它違反了監督主體與監督對象分離的憲法精神。我國憲法確定了人民檢察院與同級人大常委會之間是被監督與監督的關系,而不是領導關系。如憲法第3條規定;“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督。”第67條規定全國人大常委會有權監督“最高人民檢察院的工作”。第104條規定縣級以上地方各級人大常委會有權“監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作。”為使監督主體客觀、公正地履行監督職責,監督主體與監督對象應該分離,這是任何一個實行憲政的國家所必須遵循的基本原則。“任何人不得充當自己案件的法官”151-155,這在西方被稱為不證自明的“自然公正原則”。這種精神在我國憲法中也有反映,如憲法第65條規定,“全國人民代表大會常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務”;第103條規定:“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務。”因為如果允許人大常委會組成人員兼任“一府兩院”的職務,勢必造成人大常委會組成人員自己監督自己的情況,這是有違自然公正原則的。而將分歧問題報請人大常委會決定的法律規定正是違反了上述憲法精神。因為人大常委會是法定的監督主體,人民檢察院(包括檢察委員會)是監督對象。如果按照《人民檢察院組織法》第3條的規定,當檢察長在重大問題上不同意檢察委員會多數人的意見而報請同級人大常委會決定時,人大常委會的“決定”無非有三種可能:其一是贊成多數人的意見;其二是贊同檢察長的意見;其三是做出既不同于多數人的意見也不同于檢察長的意見的第三種決定。這三種情況都將會使作為監督主體的人大常委會客觀上參與了作為監督對象的人民檢察院的具體事務的決策,其結果必然會導致人大常委會陷于自己監督自己的尷尬的局面。或許有人會問:將有分歧的重大問題報請人大常委會決定難道不正是人大常委會履行監督職能的具體表現嗎?本文認為,作為監督機關,人大既要履行法定的監督職責,又要遵循人民檢察院獨立行使檢察權的憲法原則。處理好二者的關系,要求人大必須遵循事后監督的原則。所謂事后監督原則是指人大及其常委會在人民檢察院處理具體案件的過程中不能發表任何有傾向性的意見,而是在案件處理完畢之后,或者聽取檢察院的工作匯報或者專題匯報,或者通過接受人民群眾的檢舉、控告、申訴,對處理完畢的案件是否符合法律、法規實施監督,如依法定程序向檢察機關提出質詢,依法組成特定問題調查委員會,罷免相關人員等等。當然這種事后監督也不是絕對的。當人大常委會發現有關檢察人員涉嫌受賄、刑訊逼供和其他嚴重違法行為時,人大常委會應當啟動監督程序。這種監督雖發生在檢察活動中,但也僅限于對貪贓枉法等違法行為的監督,并不是具體干涉檢察業務。可見人大常委會的事前監督是有特定含義的。將存在分歧的重大問題報請人大常委會決定不屬于事前監督的范疇。它所強調的是人大常委會有權對正在處理中的重大案件或其他重大問題做出具有決定性的指示。這有違事后監督原則,其結果必然使監督主體與監督對象合而為一,導致人大常委會難以對人民檢察院進行客觀、公正、有效的監督。此外,就一般意義上講,監督權是一種程序上的啟動權,即督促作出決定的機關或有權要求其改正的上級或其他機關啟動重新審查的程序。人大及其常委會發現并認為檢察機關在辦案中有錯誤時,可以責令檢察機關按照實體法和程序法加以糾正,而不是自己直接做出決定。如果作為監督者的人大常委會直接改變作為監督對象的人民檢察院的決定的話,就是將二者之間的監督關系變成了領導關系,其違憲是不言自明的。還有,由于檢察工作具有很強的專業性,執法中的司法解釋權又在最高人民檢察院,所以人大常務委員會或者很難及時準確做出決定,或者由于不能親自參加案件的處理而對整個案情并不了解,僅聽信一面之詞就做出決定。而人大常委會所參與的決定一旦失誤,就不可能找到恰當的補救措施。這勢必會損害人大常委會的威信,也不利于增強人民檢察院的責任感。3“立法”的合理之處上述分析表明:將有分歧的重大問題報請人大常委會決定的法律規定確實有違憲之嫌。從《人民檢察院組織法》第3條的立法原意來看,設計檢察委員會的目的在于對檢察機關重大法律適用問題和重大疑難案件的處理進行集體決策和把關,既要防止“一言堂”、個人說了算的專橫作風,又要防止極端民主化。應該說其立法目的是正確的,但在條文的具體設計上違背了我國現行憲法的相關規定和憲法精神。我國現行憲法第5條明文規定:“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”憲法是國家的根本大法,具有最高的法律效力。憲法所確認的原則是普通法律的立法依據和基礎。任何違憲的法律都不具備存在的合法基礎,必須予以修改。值得注意的是,1999年6月23日,最高人民檢察院下發的《關于改進和加強檢察委員會工作的通知》(以下簡稱《通知》)中明確指出,“如果檢察長在重大問題上不同意多數人的意見,可報請上一級人民檢察院決定,同時抄報同級人大常委會。”479同《人民檢察院組織法》相比,這種規定有合理之處。第一,它不僅符合人民檢察院獨立行使檢察權的憲法原則,而且也符合憲法規定的檢察機關的領導體制。根據現行憲法的規定,人民檢察院上下級是領導關系。上級人民檢察院領導下級人民檢察院工作的具體表現是:上級人民檢察院及時了解和掌握下級人民檢察院的工作情況,總結和推廣經驗、解決存在的問題,及時答復下級人民檢察院的請示報告,對其在辦案中遇到的困難和阻力及時予以指示和支持,必要時可派員協助,也可以把案件調上來親自處理,等等。因此,當檢察長在重大案件及其他重大問題上不同意多數人的意見時,可以請示上一級人民檢察院檢察委員會;而作為領導機關,上級檢察院也有權力對下級檢察院議而不決的事情進行決斷。這樣做,有利于實現檢察權一體化,有利于推進檢察改革的進程。而實踐中某些檢察院也確實是這樣做的。例如由于地區一級不設立人民代表大會這一權力機關,因此《人民檢察院檢察委員會組織條例》規定各省、自治區、直轄市人民檢察院分院的檢察委員會開會,如果檢察長在重大問題上不同意多數委員的意見,可以報請上級人民檢察院決定。46第二,符合效益原則。上級人民檢察院熟悉法律,精通檢察業務,執法經驗豐富,由上級人民檢察院檢察委員會來做出決定,能在更大程度上減少失誤,確保法律的實施。從經濟學的角度看,如此規定也有利于節約司法成本。第三,由上級人民檢察院檢察委員會做出決定,可以使同級國家權力機關處于一種超脫的地位,便于其更好地履行監督職責。一旦上級人民檢察院檢察委員會的決定失誤,同級國家權力機關可以啟動監督程序,采取糾錯的補救措施。必須指出的是,《通知》只涉及了地方各級人民檢察院檢察委員會分歧問題的解決辦法,沒有涉及最高人民檢察院檢察委員會面臨的同樣問題。從2003年最高人民檢察院第二次修訂的《最高人民檢察院檢察委員會議事規則》第18條規定來看,目前最高人民檢察院仍在沿用《人民檢察院組織法》第3條的規定。況且,《通知》也與全國人大通過的《人民檢察院組織法》不一致,在全國人大沒有對《人民檢察院組織法》作出修改之前,最高人民檢察院自行改變《人民檢察院組織法》的有關規定,事實上也侵犯了全國人大立法權,同時也違背了憲法規定的國家機關負有維護社會主義法制的統一的義務。因此,解決問題的根本出路在于盡快將《人民檢察院組織法》的修改提到日程上來。在具體修改時可以考慮借鑒《通知》中的相關規定,但應將地方各級人民檢察院與最高人民檢察院分別予以規定。對地方各級人民檢察院,應規定檢察長如果在重大問題上不同意多數人的意見時,可以報請上級