后日本氣候談判中的楔形集團

根據聯合國關于氣候變化框架的公約辦公室的定義，第一個傘組是1997年通過《巴黎協定》（以下簡稱《條例》）后由非歐盟發達國家組成的氣候談判聯盟。該集團沒有明確的成員名單。一般來說，它由歐盟以外的工業化國家（juscanz）和一些經濟變化國家和挪威組成。主要加入國包括美國、日本、加拿大、澳大利亞、俄羅斯聯邦和其他國家。該集團的多個成員國都是溫室氣體排放大國,在氣候談判中具有舉足輕重的作用。2009年底,備受關注的聯合國哥本哈根氣候會議僅通過了不具法律約束力的《哥本哈根協議》,包括聯合國秘書長在內的多國領導人表示爭取在2010年底的聯合國墨西哥氣候會議上達成一項具有法律約束力的后京都氣候安排。因此分析傘形集團在后京都談判中的立場和利益意義重大。一、資源整合力量降低傘形集團形成于《議定書》談判的過程中,以“吸收匯”和“海外減排”代替國內實質性減排行動是該集團成員的利益交匯點和形成松散氣候聯盟的基礎。但是,隨著日本、加拿大、俄羅斯和澳大利亞先后批準《議定書》,傘形集團形式瓦解,力量大大削弱。在后京都時代,面對發展中國家要求發達國家進一步深度減排的壓力,該集團的主要成員出于不同的原因,均不愿作出大幅度減排的承諾,新的共同利益交匯點使以美國為首的傘形國家集團出現了重新凝聚的跡象。2基于此,在構建后京都氣候機制的談判中傘形國家以集團形式參與談判,與歐盟、“七十七國集團加中國”氣候集團展開了博弈。1.《強化對條約》的修正與應對后京都氣候條約的法律地位一直是談判中分歧較大的議題。傘形集團主要成員國間的立場也存在一定的差異。美國堅決主張拋棄現有《議定書》的框架,重新達成一個全新且全面的氣候條約。3日本和澳大利亞提出,后京都氣候條約在堅持對《議定書》附件國家重新分組的前提下可以采取兩種形式:一是對《議定書》進行修正;二是簽訂一個包含《議定書》要素、具有法律約束力的新條約,同時將減排義務拓展至所有主要的經濟體。4俄羅斯不希望未來的氣候條約建立在《議定書》的框架之上,但是出于《議定書》第一履約期賦予俄羅斯相對寬松的溫室氣體排放空間,俄又希望新的氣候條約能夠傳承《議定書》的一些要素,如排放基年、京都靈活機制和履約機制等。對于條約的法律約束力,俄羅斯的理解是非強制性、非懲罰性和靈活性,以便于在執行過程中調整各方的承諾和義務。5加拿大在提交給《公約》秘書處的立場文件中僅表示應建立單一的新條約,具體立場尚不清楚。2.0年的中期減排目標2012年后發達國家的進一步深度減排是構建后京都氣候機制的關鍵之一。對此,傘形集團的主要成員國堅持采取自上而下的方式,即由發達國家自主提出減排目標作為氣候談判的基礎,2009年底的聯合國哥本哈根氣候會議基本上接受了這一主張。根據會議通過的《哥本哈根協議》,發達國家在2010年1月31日前向《公約》秘書處提交其2020年的中期量化減排目標。6截至《哥本哈根協議》規定的最后期限,傘形集團主要成員國先后向《公約》秘書處提交了2020年的中期減排目標(見表1)。在發達國家的長期減排目標(2050年目標)上,美國在提交給《公約》秘書處的文件中也說明,倘若當前的聯邦氣候立法獲得通過,美國將能實現在2005年基礎上減排83%的長期目標。7日本提出在2005年的基礎上減排60%—80%。澳大利亞主張大氣中溫室氣體的濃度應不高于450ppm二氧化碳當量。加拿大承諾將其2050年的排放水平在2006年的基礎上減少60%—70%。俄羅斯聯邦認可2050年全球整體減排50%的目標,但是認為要求發達國家集團2020年的溫室氣體排放在1990年基礎上減少25%—40%是完全沒有道理的。83.對發展中國家的減排要求傘形集團國家普遍認為發展中國家對后京都氣候機制的參與至關重要,因而對其給予了高度的重視,表明了相對詳細而明確的立場。對于發展中國家適當減排行為的性質,傘形國家集團認為,首先發展中國家的減排行為應該具有法律約束力;其次,在發達國家資金和技術的支持下,發展中國家(最不發達國家除外)應該制定低碳發展戰略,說明其未來的溫室氣體排放路徑,每年向《公約》秘書處提供具體的溫室氣體排放清單。對于發展中國家應承擔的減排責任,傘形集團國家均要求對發展中國家進行重新分組,以改變京都氣候機制對發達國家和發展中國家氣候責任“不公平的劃分”,尤其使經濟較發達的發展中國家承擔更大的氣候變化義務。美國提出將發展中國家分為中國等新興市場國家和最不發達國家兩類;9日本建議將發展中國家分為需要做出減排承諾的國家、排放量不大但易受氣候變化影響的國家和其他發展中國家等三類,分別對其規定不同的應對氣候變化責任;10澳大利亞根據2007年的人均GDP以及2005年聯合國開發計劃署公布的人類發展指數將非附件一國家(發展中國家)分為“烏克蘭小組”、“葡萄牙小組”和“土耳其小組”,相應承擔《公約》下附件一和附件二國家的責任;11俄羅斯認為當前的國家分組是過時的,主張運用諸如GDP等能夠反映各國經濟和社會差異的參數作為國家重新分組的標準;加拿大尚未表明在國家重新分組上的立場。對于發展中國家適當減排行為的核查,傘形集團國家均要求發展中國家的減排行為應做到“可衡量、可報告和可核實”,但是對于何種減排行為應做到“三可”,各國有一定分歧。美國、澳大利亞、日本主張其涵蓋發展中國家的所有減排行為;加拿大建議獲得發達國家資金和技術支持的減排行為應滿足“三可”要求;俄羅斯在此問題上的立場尚有待進一步明確。4.對資金支持的承諾與行動傘形集團國家認識到發達國家的資金支持是發展中國家參與后京都機制,有效減緩和適應氣候變化的重要條件。在資金的來源上,美、澳、日和加拿大強調在氣候融資中,各國政府的公共資金發揮杠桿作用,引導私人部門和市場對氣候變化的投資,使社會和私有資金發揮主體作用。俄羅斯立場尚不明確,鑒于其手中握有大量的“熱空氣”,因而很有可能支持市場機制。對于資金支持的數量,面對發展中國家對資金的大量需求,傘形集團國家態度模糊。在哥本哈根氣候會議上,各方經過艱難的談判和磋商,最終在會議達成的《哥本哈根協議》中發達國家承諾在2010—2012年間為發展中國家提供300億美元的“快速啟動基金”,并到2020年對發展中國家的資金支持每年達到1000億美元。6據此,傘形集團國家提出了各國對資金支持的分攤建議。澳大利亞提出要依據各國的經濟能力和當前的經濟現實,日本則建議資金支持的分攤方法要有全面性,要考慮到該國對《公約》的既有資金貢獻、官方發展援助水平、對外技術援助水平以及對世界銀行所屬多邊基金的貢獻度等因素,美國和加拿大表示所有國家(最不發達國家除外)都應對氣候融資做出貢獻,俄羅斯反對將歷史責任和人均排放作為氣候資金分攤的依據并提出轉型經濟體的資金貢獻只能采取自愿的方式。3各國具體承擔多少,目前尚不清楚,但是在聯合國哥本哈根氣候會議后,傘形集團國家陸續做出了一些對發展中國家資金支持的承諾和舉動。對于技術支持,澳大利亞和日本支持采用跨國部門合作的方式,加拿大主張由政府采取措施促進技術的研發與擴散。美國則強調公私部門聯合和國家間聯合。對于技術轉讓所帶來的知識產權問題,除俄羅斯立場不明朗外,其他傘形集團國家均認為只有建立強有力的知識產權保護體系,才能更好地促進私人部門對技術研發的投資以及環境友好型技術向發展中國家的擴散和轉讓。二、經營中的分歧作為由非歐盟發達國家組成的氣候談判集團——傘形集團國家在構建后京都氣候機制談判中表現出了一定的協調性,但是在一些具體的談判議程上又存在著一定的分歧,使該集團顯得非常的松散。傘形集團國家的上述表現與它們在應對氣候變化中的利益訴求密切相關。1.氣候變化的應對根據《公約》確定的“共同但有區別的責任”原則和巴厘島路線圖的規定,《議定書》第二履約期內傘形集團國家應該率先進一步減少溫室氣體排放,并向發展中國家提供資金和技術支持幫助后者應對氣候變化。為了實現在應對氣球變化中損失最小化和收益最大化,傘形國家欲在談判中實現下述共同利益。碳排放許可在京都機制第一履約期(2008—2012年)內,《議定書》規定包括傘形國家在內的附件一國家可以運用京都靈活機制來實現最低成本的減排,尤其是借助清潔發展機制(CDM),通過與減排成本較低的發展中國家合作或者購買碳排放許可來實現其減排目標。然而在后京都氣候談判中,發展中國家不僅要求發達國家做出更大的減排承諾,而且要求發達國家減少使用靈活機制,更多地依靠其國內實質性減排來完成目標,從而將大大增加傘形集團等發達國家的減排成本。因此,傘形集團國家在氣候談判中遲遲不愿做出大幅減排的承諾,而且強調對靈活機制的運用,其目的就在于盡量降低減排成本。第二,“國際競爭力不受到沖擊如前所述,發達國家在應對氣候變化中要承擔量化的減排義務,而發展中國家卻不需要這么做,其結果是發展中國家的排放總量將會持續上升,有可能沖抵前者的減排努力,導致所謂的“碳泄漏”(CarbonLeakage)。與此同時,傘形集團擔心在國際上對發展中國家的支持和在國內進行的減排行為會使其國內經濟發展和生產成本增加,使傘形集團國家諸多行業的國際經濟競爭力受到沖擊和削弱。國際競爭力的下降也會給傘形集團帶來新的國內問題,如國內就業率下降和失業增加等。正是上述憂慮導致傘形集團不愿作出進一步的減排和對發展中國家具體的資金和技術支持立場模糊,也驅使傘形國家在談判中質疑《公約》及其《議定書》對國家應對氣候變化責任的劃分,要求將發展中國家進行重新分組,以達到重新劃分氣候變化責任的目的。2.對日本的影響盡管傘形集團各國存在著一定的共同利益,但是差異明顯的國情和影響因素仍將傘形集團內的國家明顯地分為三個層次:(1)拒絕批準《議定書》的美國;(2)批準了《議定書》但實現京都目標困難的日本、澳大利亞和加拿大;(3)持有大量“熱空氣”的俄羅斯聯邦。美國是惟一拒絕批準《議定書》的溫室氣體排放大國。2009年奧巴馬政府上臺后,除了在言語和姿態上表現積極外,在氣候談判中與其前任政府相比并無太大的區別。分析其中緣由,以下因素發揮了關鍵作用:(1)美國政治的宏觀架構。美國是典型的三權分立國家,美國憲法的規定使政府和國會都不能強迫對方做其不愿意做的事。12克林頓和小布什政府時期,美國通過“軟性”立法——在國內與各行業簽訂自愿協定來促進技術研發和降低美國經濟的碳強度,在國際上與他國建立非承諾性和無約束力的伙伴關系——來應對氣候變化,大大削弱了國會在氣候變化決策上的影響。而奧巴馬政府決意通過聯邦氣候立法以及在國際上簽署國際氣候條約來應對氣候變化的戰略,大大提升了國會在美國氣候政策制定中的地位和重要性。13由于美國憲法規定國會批準的國際條約享有美國最高法的地位,因此國會在批準國際條約時都相當謹慎。在國際氣候談判中奧巴馬政府也不得不充分考慮國會的態度,謹慎做出氣候變化承諾,以免其未來簽訂的條約落得和《議定書》一樣的下場。(2)美國經濟對自然資源的嚴重依賴性。長期以來,美國社會已經形成了這樣一種觀念:能源(主要是化石燃料)對美國來說是大量而且廉價的,對煤、石油以及天然氣的大量需求已成為美國經濟的主要驅動力。這種經濟和社會現實甚至反映到政治層面。根據美國能源信息協會(EIA)的統計,美國80%的石油儲備集中在得克薩斯、阿拉斯加、加利福尼亞以及路易斯安娜等四個州,煤炭儲備分布于大約26個州,這些地區在國會有52名參議員。14由此,任何重大的減排政策和措施都可能招致國會的反對和對美國經濟產生重大影響。日本、加拿大和澳大利亞等已經批準《京都議定書》的傘形集團國家認為,京都目標對他們提出的要求過高,實現京都目標困難重重。在京都機制第二履約期內,這些國家不愿做出進一步的減排承諾,但是決定日本、加拿大和澳大利亞立場的因素是不同的。日本是世界上最早積極應對氣候變化的國家之一,但是后京都氣候談判的意義對日本來說已經和京都時代有了很大的不同。在《議定書》談判時期,日本作為京都會議的東道國,談判的成功對日本來說具有強烈的象征含義,即冠以日本城市名稱的《議定書》的生效象征著日本新的全球領導地位、國際形象的重新定位(擺脫戰敗國的帽子)和國內政治的轉變。15在后京都氣候談判中,這種象征性含義已經淡去,日本需要解決的問題是如何實現京都目標,同時將氣候變化對經濟的沖擊降到最低。此外,工業界利益集團以及與其聯系緊密的日本通產省也不希望日本在國際上承諾太多。基于此,在后京都氣候談判中日本希望新的氣候機制能夠對各國減排義務進行更加公平的分攤。為此,日本極力向國際社會兜售其“采用部門方法劃分各國減排義務”的思想。澳大利亞是煤炭生產、出口與消費大國,任何減排都對其不利,在霍華德政府時期,澳大利亞的氣候立場非常消極。陸克文政府上臺后立場有積極轉變,2008年批準了《議定書》,然而諸多因素也決定了這種立場轉變的有限性。首先,澳大利亞對煤炭等高碳化石燃料的嚴重依賴。近幾年來,經濟發展使澳大利亞的溫室氣體排放量穩步上升,根據《公約》秘書處的統計,不考慮土地利用、土地利用變化和林業(LULUCF),澳大利亞溫室氣體排放量從1990年的423M噸CO2當量增加到2004年的529M噸CO2當量,增長25.1%,16實現京都目標日趨困難。澳政府更是不愿在2012年后接受更高的減排目標。其次,現任的工黨陸克文政府和工業集團之間緊密的聯系。陸克文政府上臺之后,為實現其京都目標采取了諸多措施。為此,澳大利亞先后發布了《政府綠皮書(草案)》和《政府白皮書(草案)》,對澳大利亞在后京都時代可能承擔的減排目標以及國內各行業應采取的措施做了說明。但是受工業游說的影響,澳大利亞政府在白皮書中依然明確允許其國內的高排放行業溫室氣體排放量繼續增長,并且大量增加對這些行業的政府補貼。17再次,澳大利亞的各州擁有較大的權力。在澳大利亞,當各州之間發生環境糾紛時,最高法院可授權聯邦政府進行裁定,但是在環境問題上法律并未賦予聯邦政府任何明確的權力。自然資源是各州政府的主要經濟支柱,為各州所擁有和管理,很難想象它們會以煤炭等能源行業的損失為代價來支持減排和應對氣候變化。所有這些都決定了澳大利亞不可能在氣候變化上有太大的作為和表現。加拿大是最早對全球氣候變化給予積極關注的國家之一。然而在后京都時代,加拿大在氣候變化上的立場日趨保守和消極,這是由于:(1)加拿大的溫室氣體排放增長很快。根據其提交給《公約》秘書處的排放清單,2005年的排放總量在1990年的基礎上增加了25%,在2008—2012年間實現減排6%的京都目標幾乎成了難以完成的使命。(2)美加墨自由貿易區的存在。墨西哥無需承擔有約束力的減排承諾,倘若美國也不參與后京都氣候機制的話,加拿大參與全球減排徒勞無益,只會損害其經濟發展和經濟競爭力。(3)加拿大亞伯達省北部豐富的焦油砂也是其改變以往積極氣候政策的原因。焦油砂含有豐富的碳氫化合物,燃燒釋放出大量的二氧化碳,是當前加拿大溫室氣體的主要增長源之一,也是影響未來加拿大碳預算的最大因素。18關于減排,加拿大希望在國際氣候談判中獲得更大的政治和操作空間。俄羅斯聯邦是國際排放貿易中“熱空氣”的主要支持者之一。《議定書》賦予俄羅斯極為寬松的排放空間使其擁有大量可以出售的熱空氣。然而進入新世紀后俄羅斯的經濟開始復興,溫室氣體排放量迅速增加。同時,為促進其經濟復興和對外能源出口,俄羅斯聯邦政府已出臺政策鼓勵國民重新使用含碳較高的煤,而將更多的天然氣等能源用于出口,這也使俄羅斯的排放總量進一步增加。因此在后京都氣候談判中,俄羅斯關注的是國際社會如何處理俄羅斯在京都第一履約期內余下的“熱空氣”以及承擔減排義務是否會限制其未來經濟發展的空間。此外,氣候變化問題對俄羅斯來說還有巨大的政治和外交含義。在《議定書》的批準過程中,歐盟、日本等國以在WTO等非氣候問題上的讓步換取了俄羅斯的批準,確保了《議定書》的生效。在后京都談判中俄羅斯也希望借助氣候問題提升其在國際舞臺以及在轉型經濟體中的地位和影響,以至于芬蘭國際事務研究所的安娜·科普(AnnaKorppoo)高級研究員認為俄羅斯的氣候政策屬于外交政策而非環境政策。5俄羅斯在諸多談判議題上的模糊立場意在為其爭取最大限度的利益。三、第二,減排目標缺乏協同如前所述,在后京都氣候談判中傘形集團從其自身利益考慮出發,提出了共同點與差異并存的談判立場。然而從有效應對氣候變化的角度衡量,傘形集團國家的表現依然缺乏應有的積極與主動,與《公約》和“巴厘島路線圖”中規定的發達國家應對氣候變化的責任相去甚遠。圖1傘形集團主要成員國中期減排目標可比性一覽表19首先,傘形集團國家的中期減排承諾難以滿足有效應對全球氣候變化的需要。根據聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)的第四份評估報告,要實現《公約》規定的氣候目標,到2020年發達國家的總體溫室氣體排放量應在1990年的基礎上減少25%—40%。然而從傘形集團國家提交給《哥本哈根協議》附件一的文件看,距離要求的減排目標差距不小,表現在:(1)傘形集團國家承諾減排目標的不足性。美、澳、加、日、俄都選擇了有利于自身的排放基年。即使在此情況下,主要傘形集團國家的承諾也令人失望。美國承諾在2005年的水平上減少17%,相當于在1990年的基礎上大約減少3%;減排幅度最大的日本為25%,也僅達到IPCC報告中要求的發達國家減排目標的下限。加拿大僅承諾在2005年基礎上減少17%,而根據相關機構的研究,加拿大若要在應對氣候變化中發揮負責任的作用,到2020年至少應在1990年的基礎上減排25%。20俄羅斯承諾在1990年的基礎上減少15%到25%,考慮到俄當前的排放水平,俄羅斯僅依靠現有措施就能輕松實現其減排目標。21(2)傘形集團國家承諾減排目標缺乏可比性。傘形集團國家在談判中提出發達國家的減排目標要有可比性,并提出了減排目標可比性的衡量標準,但是不管是依據減排的量化目標還是減排的邊際成本進行比照,傘形集團各國的目標差異都很大(見圖1和表2)。(3)傘形集團國家承諾減排的條件性。根據傘形集團各國提交給《哥本哈根協議》附件一的最新文件,各國的減排承諾不僅沒有任何的提高,而且均附帶了實現承諾的前提條件。美國提出以聯邦氣候立法在國會的通過為前提,日本要以主要經濟體均做出進一步的減排努力為先決條件,澳大利亞、加拿大和俄羅斯做出了類似的條件性說明。所有這些都凸顯了傘形集團國家在減排上的真實意圖及其談判誠意的缺失。其次,傘形集團國家對發展中國家適當減排行為的要求背離了發達國家和發展中國家在“巴厘島路線圖”中達成的共識。根據該路線圖,發展中國家在發達國家“可衡量、可報告和可核實”的資金和技術支持下,根據國情采取適當的國家減排行為。然而在談判中,傘形集團國家卻要求發展中國家,尤其是經濟較發達的發展中國家承擔有法律約束力的減排義務,并提出了各種對發展中國家進行重新分組的建議。事實上發展中國家,特別是諸如中國、印度、南非等經濟較發達的發展中國家在減排上已經做了大量的努力。在聯合國哥本哈根會議前夕,中國國務院常務會議確定了中國的中期減排目標,即到2020年中國單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%—45%,印度也宣布2020年的GDP溫室氣體排放強度比2005年減少20%-25%。在哥本哈根氣候會議上發展中國家還就適當減排行為做出重大讓步,同意向《公約》秘書處提交未來的適當國家減排行為計劃,作為《哥本哈根協議》的附件二,使發展中國家向有約束力的減排行為又邁進了一步。截止2010年3月11日,共有75個發展中國家向《公約》秘書處提交文件表示接受《哥本哈根協議》,其中32個國家還提交了未來將采取的適當減排行為。22與此相對照,傘形集團國家在氣候談判中的立場卻無絲毫的松動。再次,傘形集團國家在對發展中國家的資金支持上立場模糊,行動遲緩。按照《公約》確立的“共同但有區別的責任”原則以及“巴厘島路線圖”,發達國家有義務向發展中國家提供“可衡量、可報告和可核實”的資金支持。然而自氣候談判以來,發達國家從未認真履行其應有的責任,由發達國家組成的傘形集團在資金問題上也是模棱兩可。截至目前,傘形集團的主要成員美國、日本和澳大利亞僅就“快速啟動基金”做出了具體的承諾,而對2013—2020年間發展中國家的長期資金支持依然保持沉默(見表3)。加拿大則表示,“在氣候談判未確立主要經濟體‘可衡量、可核實’的減排承諾的確切含義之前,加拿大不會談資金支持的問題”,其涵義顯而易見,即在發展中國家未承諾新的減排目標之前,加拿大不會就資金支持做出新的承諾。23俄羅斯關心的中心議題是如何為俄羅斯的經濟發展爭取更大的空間以及國際社會如何處理其擁有的大量“熱空氣”,因此在資金支持上的立場還未確定和對外宣布。從一定意義上講,傘形集團國家已經成為后京都氣候談判的拖后腿者和破壞者以及構建2012年后氣候機制的