衛(wèi)生應急管理基礎(chǔ)邱曉輝·2016一、基本概念突發(fā)公共事件危機風險災難（害）衛(wèi)生應急衛(wèi)生應急管理2突發(fā)公共事件（emergency）突然發(fā)生、造成或者可能造成公眾威脅或者嚴重社會危害，影響人們生命、財產(chǎn)和環(huán)境等安全，需要采取應急處置措施予以應對的事件。特征：——突發(fā)性——公共威脅性——緊迫性3顧幫朝4自然災害水旱災害氣象災害地震災害地質(zhì)災害海洋災害生物災害森林草原火災等15我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一災害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重、影響危害大。

從災害的最初成因看，我國的自然災害主要有氣象災害、地震地質(zhì)災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災五大類。除了現(xiàn)代火山活動外，幾乎所有的自然災害都在我國出現(xiàn)。6我國主要水系分布圖生產(chǎn)和與城市生命線系統(tǒng)事故

源動力系統(tǒng)電力煤氣生活系統(tǒng)供水供氣排水垃圾處理信息傳播系統(tǒng)郵政電訊數(shù)據(jù)通訊交通運輸系統(tǒng)易燃易爆放射性或有毒的工程設(shè)施2事故災難

9我國現(xiàn)運行核電廠分布圖公共衛(wèi)生

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》規(guī)定：突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生的、造成或可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒、職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。《國際衛(wèi)生條例》規(guī)定：突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指具有損及人群健康可能性的事件，特別是可在國際社會傳播或構(gòu)成嚴重和直接危害的事件。11狹義上，只有當突發(fā)事件主要引起公共衛(wèi)生問題時，這種事件才能稱之為突發(fā)公共衛(wèi)生事件。廣義上，凡是突發(fā)事件中威脅或潛在威脅公共衛(wèi)生安全時，從公共衛(wèi)生角度來說，都可以看作是突發(fā)公共衛(wèi)生事件。12突發(fā)公共衛(wèi)生事件特點具有突發(fā)事件共同特點外，有以下特點：比較復雜。許多事件初期因果關(guān)系難以察覺不易控制。事件發(fā)生后易擴散，危害和影響大易生謠言。社會關(guān)注程度高，民眾信息不對稱

國際傳播。人員和貨物交流日益頻繁突發(fā)公共衛(wèi)生事件主要類型重大傳染病疫情（SARS、流感、霍亂、炭疽及新發(fā)傳染病）重大動植物疫情（口蹄疫、禽流感等）食品安全與職業(yè)危害

（食物中毒等）群體性不明原因疾病其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件14(1)重大傳染病疫情在短時間內(nèi)發(fā)生某種急性傳染病，波及范圍廣泛，出現(xiàn)大量的病人或死亡病例，發(fā)病率遠遠超過既往常年的水平。（量變到質(zhì)變）

※全球因傳染病流行死亡

★1300萬人/年★1500人/小時※鹽城、連云港學校肺結(jié)核疫情(2)群體性不明原因疾病短時間、某個相對集中的區(qū)域內(nèi)，同時或者相繼出現(xiàn)具有共同臨床表現(xiàn)的病人，且病例不斷增加、范圍不斷擴大，但疾病的診斷尚未能明確。2003年非典型肺炎暴發(fā)初期2012年鹽城某勞教農(nóng)場人員群體性雙下肢浮腫2015年宿遷某銀行不明原因肺炎

(3)重大食物中毒和職業(yè)中毒由于食品污染和職業(yè)危害因素造成的人數(shù)眾多或傷亡較重的中毒事件。

職業(yè)中毒事件待插照片南京湯山投毒事件

云南農(nóng)民工職業(yè)中毒事件(4)新發(fā)傳染性疾病從全局上講，是指全球首次發(fā)現(xiàn)的傳染病，從局部講，是指一個國家或地區(qū)新發(fā)生的、新變異的或新傳入的傳染病。新發(fā)傳染病時有發(fā)生：如各種新亞型人禽流感等境外輸入風險增大：如中東呼吸綜合征、埃博拉出血熱、黃熱病、寨卡傳統(tǒng)傳染病威脅存在：如鼠疫、霍亂等群體性不明原因疾病：不明原因猝死等

（5）其他----群體性預防接種反應和群體性藥物反應

指在實施疾病預防措施時，受接種的人群或預防性服藥的人群出現(xiàn)的異常反應。

2006年安徽泗縣甲型肝炎疫苗群體性心因性反應事件2016年重慶疫苗調(diào)包事件（5）其他------重大環(huán)境污染事故化學品在生產(chǎn)、運輸、儲存、使用和廢棄處置過程中，由于各種原因，使化學品從其包裝容器、運送管理、生產(chǎn)、儲存和使用環(huán)節(jié)中泄漏，污染空氣、水源和土壤等周圍環(huán)境，嚴重危害或影響公眾健康的事件。

2004年重慶江北氯氣儲存罐泄漏事件2009年鹽城城西水廠水污染事件2011年常州武進液氯泄漏事件（5）其他------核和其他輻射事故由于放射性物質(zhì)或其他放射源造成嚴重影響或嚴重損害的突發(fā)事件。1992年山西忻州鈷60放射源丟失2006年濟寧建筑工地放射源丟失事件2014年南京放射源丟失事故（Ⅱ級響應）（5）其他-----生物、化學、核輻射恐怖事件恐怖組織或恐怖分子通過使用生物、化學或放射性物質(zhì)導致人員傷亡，或造成公眾心理恐慌，破壞國家和諧、安定，影響經(jīng)濟發(fā)展的事件。1995年日本東京地鐵沙林毒氣事件2008年美國金融機構(gòu)不明原因粉末事件（5）其他-----自然災害導致的人員傷亡和疾病流行由自然力引起的人員傷亡、公眾健康狀況及社會衛(wèi)生服務(wù)條件惡化。

5.12汶川大地震社會安全

經(jīng)濟安全事件(經(jīng)濟危機金融危機糧食危機等）重大群體事件（重大群體上訪公共場所滋事民族宗教群體性事件校園安全事件等）重大刑事案件（重大恐怖事件和刑事案件等）涉外突發(fā)事件（外交事件使館周邊事件等）重大社會活動（奧運會世博會亞運會大運會）424社會安全公共衛(wèi)生事件自然災害事故災難各類突發(fā)事件的關(guān)系“相關(guān)事件相互交織”相關(guān)事件相互影響核心以人為本生命優(yōu)先按照突發(fā)事件應對法，四類突發(fā)事件是由各級政府負責并做出反應根據(jù)事件級別的不同，要求由不同層級的政府來組織應對。這四類突發(fā)事件，哪一類都需要衛(wèi)生部門來參與應對2627危機（crisis）事件具有潛在和現(xiàn)實威脅，對執(zhí)政者的核心價值觀和目標帶來威脅，給社會組織、系統(tǒng)的運行及正常生活秩序造成重大影響并危及公眾生命、財產(chǎn)以及環(huán)境安全的一種緊急事件或者緊急狀態(tài)。是一個具有高度不確定性和緊迫性，需要在有限的時間、信息、資源等條件下快速作出決策和行動的事件或者情境。處于轉(zhuǎn)機與惡化之間的一種極不穩(wěn)定和確定的緊急狀態(tài)。危機=危險+機遇28災難（disaster）事件一種能導致社區(qū)秩序功能嚴重損害，引發(fā)大面積人員傷亡，造成物質(zhì)、經(jīng)濟和環(huán)境損失，并超出社區(qū)現(xiàn)有承受能力的突發(fā)性、破壞性的形勢或者事件。突發(fā)性和不可預知性造成人員、物質(zhì)、經(jīng)濟和環(huán)境巨大損失超過社區(qū)自身應對能力，需要借助于外力的支援和援助29突發(fā)事件、危機事件、災難（害）事件突發(fā)事件：強調(diào)事件發(fā)生的突然性和緊迫性，具有演變成危機和災難的可能性和現(xiàn)實性危機事件：強調(diào)事件危害的嚴重性和規(guī)模性及其現(xiàn)實可能性，是一種高度不穩(wěn)定下的緊急情境，具有“危”與“機”轉(zhuǎn)化的可能性災難事件：損害已經(jīng)發(fā)生并成為現(xiàn)實，是出現(xiàn)惡劣結(jié)果的危機。突發(fā)事件是危機和災難醞釀的母體，突發(fā)事件危害的嚴重程度和規(guī)模性是其向危機和災難轉(zhuǎn)變的必要條件。三者（三種狀態(tài)）之間往往相互重疊和包含，并在一定條件下互相轉(zhuǎn)化。30風險（risk）致災因子在人群和社會中導致突發(fā)事件的可能性以及嚴重程度。

風險=致災因子×脆弱性÷應急能力致災因子（hazard）：潛在導致突發(fā)事件的危險因素，包括自然、生物、技術(shù)、社會等不同種類。脆弱性（vulnerability）：是指人群和社會本身抵御突發(fā)事件的能力。致災因子水平一定下，脆弱性越高，人群和社會發(fā)生突發(fā)事件的風險越高。應急能力（EmergencyCapacity）：組織機構(gòu)中有效果和有效率預防、處置突發(fā)事件的能力。31應急管理（emergencymanagement）風險管理（riskmanagement）：通過采取消除致災因子，降低人群和社會中的脆弱性，提高組織機構(gòu)的應急能力等綜合性措施，以達到降低突發(fā)事件風險的目的。應急/應對（emergencyresponse）：對正在發(fā)生和預測將要發(fā)生的突發(fā)事件所采取的防范、應對措施和活動。結(jié)果可能是化解危機恢復正常；未能緩解成為緊急事件；進一步惡化危災難性事件。應急管理（emergencymanagement）是指在突發(fā)事件應對的各個階段，為防止突發(fā)事件發(fā)生或演變?yōu)楦鼮閲乐氐臑碾y，采取的計劃、組織、領(lǐng)導和控制等管理活動。包括風險管理、事件應急處置、恢復重建和總結(jié)評估等過程。32衛(wèi)生應急衛(wèi)生應急：指突發(fā)事件發(fā)生前后，采取相應的緊急準備和現(xiàn)場處置等措施，及時對可能因素進行預防和對已出現(xiàn)的事件進行控制，以減少其對社會政治、經(jīng)濟、人民生命安全危害的活動。33衛(wèi)生應急的內(nèi)容（階段）1.預防與應急準備階段預案體系、風險排查、隊伍建設(shè)、培訓演練、物資保障等2.監(jiān)測與預警階段事件監(jiān)測、信息報告、風險評估、預警制度3.應急處置與救援階段統(tǒng)一領(lǐng)導、部門配合、調(diào)動資源、群專結(jié)合、現(xiàn)場處置

4.恢復與善后階段損失評估、恢復秩序、總結(jié)評價、改進預案及措施34衛(wèi)生應急管理研究突發(fā)事件引發(fā)的嚴重公共衛(wèi)生和社會危害事件的發(fā)生、發(fā)展、演變規(guī)律以及人類應對行動和策略的科學，是通過對突發(fā)事件預防與準備、響應與處置、恢復與重建等過程的計劃、組織、領(lǐng)導、協(xié)調(diào)與控制等全過程、全方位的管理實踐以及相關(guān)理論、方法及綜合策略的系統(tǒng)探索，來預防、消減和控制突發(fā)事件危害和影響的一門學科。——常態(tài)管理與非常態(tài)管理有機結(jié)合——專業(yè)技術(shù)應對與管理應對有機結(jié)合——多元主體參與與多種治理手段有機結(jié)合——衛(wèi)生應急管理理論與管理實務(wù)有機結(jié)合35二、衛(wèi)生應急的基礎(chǔ)基本方針：預防為主基本內(nèi)容：平戰(zhàn)結(jié)合基本任務(wù)：防控救援基本保障：人物演練基本抓手：一案三制36衛(wèi)生應急的功能定位1.主要任務(wù)---突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預防和控制；---其他突發(fā)公共事件的緊急醫(yī)學救援---大型活動衛(wèi)生保障綜合協(xié)調(diào)2.衛(wèi)生應急體系---國家應急體系的一個重要分支；---衛(wèi)生系統(tǒng)的重要組成部分。37衛(wèi)生應急體系是國家應急體系的一個重要分支，是衛(wèi)生系統(tǒng)的重要組成部分。衛(wèi)生應急體系指揮決策系統(tǒng)應急隊伍系統(tǒng)監(jiān)測預警系統(tǒng)應急處置系統(tǒng)風險溝通系統(tǒng)科技教育系統(tǒng)應急保障系統(tǒng)38衛(wèi)生應急工作的重點領(lǐng)域1.突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險識別與風險評估2.急性傳染病、不明原因疾病和新發(fā)傳染病的預防與控制3.突發(fā)公共事件的緊急醫(yī)學救援4.突發(fā)公共事件處置的衛(wèi)生監(jiān)督5.處置措施的效果、效率、效益和效用評價6.衛(wèi)生應急處置恢復重建階段的指導39衛(wèi)生應急工作的主要抓手一案三制：預案、法制、體制、機制我國突發(fā)公共事件應急預案體系初步完善總體預案專項預案（1件）國務(wù)院辦公廳組織實施（體系總綱、規(guī)范指導）（25件）主管部門牽頭會同相關(guān)部門組織實施部門預案（5件）自然災害（9件）事故災難（4件）公共衛(wèi)生事件（7件）社會安全事件（80件）制定部門負責實施（15件）自然災害（22件）事故災難（7件）公共衛(wèi)生事件（36件）社會安全事件地方預案地方政府

省級人民政府總體預案、專項預案、部門預案各市（地）、縣（市）人民政府及其基層政權(quán)組織預案企事業(yè)單位預案各企事業(yè)單位41突發(fā)公共衛(wèi)生事件預案結(jié)構(gòu)體系預案：根據(jù)發(fā)生和可能發(fā)生的突發(fā)事件，事先研究制訂的應對計劃和方案。國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急專項預案（2項）國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案：8章國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應急預案（7章）衛(wèi)生應急的兩大任務(wù)：突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控突發(fā)事件緊急醫(yī)學救援42突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急單項預案自然災害類單項預案（3項）：（抗旱）救災防病預案、破壞性地震醫(yī)療救護衛(wèi)生防疫防病應急預案、高溫中暑事件衛(wèi)生應急預案（試行）事故災難類單項預案（1項）：核事故與放射事故應急預案傳染病類單項預案（5項），另有5項制定中中毒類單項預案（1項），另有2項制定中恐怖事件類單項預案（3項），另有1項制定中其他類單項預案（2項）43另外還有

部門預案、地方預案、單位預案技術(shù)方案和規(guī)范也是重要內(nèi)容應急法制突發(fā)事件應對法傳染病防治法突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例專門法律法規(guī)相應的應急條款國際衛(wèi)生條例…………45突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體制建設(shè)構(gòu)成系統(tǒng)：指揮決策系統(tǒng)信息管理系統(tǒng)應急處置系統(tǒng)物資保障系統(tǒng)專家咨詢系統(tǒng)建設(shè)原則：統(tǒng)一領(lǐng)導原則常設(shè)原則（預案、預警、預備、預演）分級管理原則屬地管理原則協(xié)同原則4647我國突發(fā)事件應急管理組織體系國務(wù)院最高行政領(lǐng)導機構(gòu)國務(wù)院應急管理辦公室辦事機構(gòu)國務(wù)院有關(guān)部門工作機構(gòu)地方各級人民政府行政區(qū)域行政領(lǐng)導機構(gòu)地方各級人民政府辦公廳（室）辦事機構(gòu)地方政府各有關(guān)部門工作機構(gòu)統(tǒng)一指揮、分級負責、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應急聯(lián)動體系國務(wù)院是突發(fā)公共事件應急管理工作的最高行政領(lǐng)導機構(gòu)。在國務(wù)院總理領(lǐng)導下，通過國務(wù)院常務(wù)會議和國家相關(guān)突發(fā)公共事件應急指揮機構(gòu)，負責突發(fā)公共事件的應急管理工作；必要時，派出國務(wù)院工作組指導有關(guān)工作。國務(wù)院辦公廳設(shè)國務(wù)院應急管理辦公室，履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。國務(wù)院有關(guān)部門依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和各自職責，負責相關(guān)類別突發(fā)公共事件的應急管理工作。具體負責相關(guān)類別的突發(fā)公共事件專項和部門應急預案的起草與實施，貫徹落實國務(wù)院有關(guān)決定事項。地方各級人民政府是本行政區(qū)域突發(fā)公共事件應急管理工作的行政領(lǐng)導機構(gòu)，負責本行政區(qū)域各類突發(fā)公共事件的應對工作。專家組國務(wù)院和各應急管理機構(gòu)建立各類專業(yè)人才庫，可以根據(jù)實際需要聘請有關(guān)專家組成專家組，為應急管理提供決策建議，必要時參加突發(fā)公共事件的應急處置工作。4748突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急機制應急指揮決策機制組織協(xié)調(diào)機制監(jiān)測預警機制應急響應機制信息發(fā)布與通報機制社會動員機制應急保障機制國際和地區(qū)間交流與合作機制督導和評估機制恢復、重建機制責任追究與獎勵機制49部門間橫向聯(lián)動機制信息互通和合作機制應急醫(yī)藥物資儲備調(diào)用機制應急補助經(jīng)費保障機制軍警地衛(wèi)生應急合作聯(lián)動機制衛(wèi)生應急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制衛(wèi)生計生委有關(guān)部委社會團體省級衛(wèi)生行政部門縣級衛(wèi)生行政部門上下互動橫向聯(lián)動市（地）級衛(wèi)生行政部門我國衛(wèi)生應急管理的工作原則國家突發(fā)公共事件總體應急預案六項工作原則：以人為本，減少危害居安思危，預防為主統(tǒng)一領(lǐng)導，分級負責依法規(guī)范，加強管理快速反應，協(xié)同應對依靠科技，提高素質(zhì)51衛(wèi)生應急處置的原則1、依法應急原則：權(quán)利穩(wěn)定與緊急避險（信賴保護）2、效率應急原則：72小時黃金法則3、科學應急原則：尊重科學規(guī)律4、公開應急原則：正確公開、及時公開、適度公開5、比例應急原則：公權(quán)與私權(quán)；副作用與目標52如果我們將一個事件的發(fā)生、發(fā)展和結(jié)局看成是一個社會的過程，則可將其分為完好期、事件前期、事件期、事件后期四個階段。53完好期---事件發(fā)生前的平常期應積極制訂預案，建立健全各種突發(fā)公共事件的衛(wèi)生應急預防策略和措施，建立和維護預警系統(tǒng)和緊急處理系統(tǒng)，為應對突發(fā)事件做好充分準備。遵循預防為主、常備不懈的方針。預防準備包括三個層次：即平時準備、平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換、戰(zhàn)時調(diào)度。需要注意平戰(zhàn)結(jié)合與平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的問題。54事件前期----醞釀期和前兆期應立刻采取緊急應變措施將可能受到影響的居民疏散到安全地方保護即將受波及的設(shè)施動員緊急救援人員待命發(fā)布預警信息協(xié)助群眾做好應對準備55事件期----救援和爆發(fā)控制期主要任務(wù)：救治傷病人員展開公共衛(wèi)生監(jiān)測封鎖疫源地，進行消毒緊急開展疫苗接種和個人防護等衛(wèi)生措施調(diào)查事件原因終止危害的擴大，清除環(huán)境等殘存的隱患穩(wěn)定社會情緒等56事件后期---恢復期主要是盡快讓事發(fā)或受災地區(qū)恢復正常秩序，包括搞好受害人群軀體傷害的康復工作評估受害人群的心理健康狀況針對可能發(fā)生的“創(chuàng)傷后應激障礙”進行預防和處理修建和復原衛(wèi)生設(shè)施提供正常醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)……..57突發(fā)事件緊急醫(yī)學救援突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急信息匯總與報告信息匯總與報告信息匯總與報告信息匯總與報告信息匯總與報告信息匯總與報告信息匯總與報告信息匯總與報告應急監(jiān)測應急監(jiān)測應急監(jiān)測應急監(jiān)測涵蓋的業(yè)務(wù)范圍應急響應日常監(jiān)測風險評估預警發(fā)布監(jiān)測預警防控決策事態(tài)研判處置評估協(xié)同處置應急響應

“常態(tài)”管理與“非常態(tài)”應急相結(jié)合，“常態(tài)”下做好應急資源等基礎(chǔ)信息管理，加強培訓演練、宣傳教育等工作，為“非常態(tài)”應急提供信息支撐和相關(guān)能力，“非常態(tài)”下，圍繞突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急和突發(fā)事件緊急醫(yī)學救援開展相關(guān)工作。非常態(tài)衛(wèi)生應急資源管理培訓演練應急能力評估宣傳教育預案、案例、法規(guī)管理準備工作國家/省國家/省/市衛(wèi)生行政部門各級醫(yī)療救治機構(gòu)日常事務(wù)應急通訊錄管理應急信息簡報應急值班工作安排來往電話來往傳真會議通知公文管理國家/省國家/省/市衛(wèi)生行政部門常態(tài)常態(tài)5859顧幫朝應急流程60三、衛(wèi)生應急與疾控和醫(yī)療的差異性衛(wèi)生應急疾病預防與控制醫(yī)療救治1.對象突發(fā)事件疾病62衛(wèi)生應急疾病預防與控制醫(yī)療救治2.處置場所院內(nèi)院外途中院內(nèi)院外院內(nèi)63衛(wèi)生應急疾病預防與控制醫(yī)療救治3.狀態(tài)緊急常態(tài)64衛(wèi)生應急疾病預防與控制醫(yī)療救治4.時限時間緊迫分階段時間較充裕連續(xù)65衛(wèi)生應急疾病預防與控制醫(yī)療救治5.技術(shù)追求適宜