ppp模式在公租房項目中的應(yīng)用

社會力量參與公共租賃建設(shè)，影響政府、社會投資者和租賃公司等各種利益。由于參與方各自出發(fā)點不同,利益主體之間關(guān)系具有動態(tài)性和復(fù)雜性,在產(chǎn)權(quán)界定、租金定價、稅收等利益問題上不可避免存在沖突。處理公租房建設(shè)運營中可能存在的利益沖突,建立科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機制是公租房PPP模式(PublicPrivatepartnerships公私合作關(guān)系)順利推進的重要條件,可以調(diào)動社會投資者參與公租房建設(shè)的積極性,避免公私合作模式下公租房建設(shè)陷入危機,避免國有資產(chǎn)流失,同時保障低收入群體應(yīng)有的利益。一、社會資金參與ppp融資合作研究當(dāng)前PPP模式下公租房建設(shè)管理機制取得了一定的成果。國外,PPP模式的應(yīng)用已從傳統(tǒng)的公用事業(yè)領(lǐng)域拓展到公共住房項目,在美、英等國已被廣泛應(yīng)用,并建立了相應(yīng)的法律法規(guī),以保障其在公共住房建設(shè)中的應(yīng)用效果(BetseyMartens,2009)。美國政府設(shè)置廣泛的政策及金融機制激勵私營部門進入公共住房的建設(shè)領(lǐng)域(BrianB,2005)。英國將PPP模式應(yīng)用于宜居住房,通過風(fēng)險的合理分擔(dān)提高資金價值,并在各自的價值鏈上實現(xiàn)增值,而“規(guī)劃得益”政策大大地吸引了私人機構(gòu)參與的積極性(LiB,AkintoyeA,2005)。國內(nèi),巴曙松等(2006)提出保障性住房推行PPP模式的融資方法,分析其風(fēng)險與承租方的支付能力。龐元(2011)提出創(chuàng)新公租房投融資制度,從運行機制、融資渠道和退出機制等方面給出政策建議。PPP項目融資利益相關(guān)者的利益分配機制是PPP項目合作中最為突出的問題,胡麗等(2011)提出投入、風(fēng)險與收益對稱原則,以及結(jié)構(gòu)利益最優(yōu)、整體利益最優(yōu)和風(fēng)險補償原則。徐霞、鄭志林(2009)從PPP模式的風(fēng)險類型、資本結(jié)構(gòu)、控制權(quán)三個維度探討了公共部門和私人部門之間的利益分配。王林秀等(2011)以政府、私人投資者、施工企業(yè)的利益分配關(guān)系為研究對象,采用擬合后的修正因子權(quán)重對SHAPELY值進行調(diào)整,用綜合模糊評價法計算出最終的各成員的收益分配。關(guān)于PPP項目的定價機制研究,提出建立成本約束機制,引進競爭機制的立法模式(卞彬,2007)。何靈(2011)認(rèn)為保障性住房退出制度不健全,應(yīng)從保障模式選擇、退出指標(biāo)和保障制度銜接等方面來解決。以上文獻(xiàn)僅討論了收益分配問題,沒有對社會資金參與公租房屋建設(shè)利益協(xié)調(diào)機制進行研究。因此需要理順政府、民間資本、公租房承租人之間的產(chǎn)權(quán)、收益、風(fēng)險等關(guān)系,明確不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)公租房PPP項目收益分配選擇的原理,研究風(fēng)險條件下收益動態(tài)分配以及建立項目利益相關(guān)者利益協(xié)調(diào)機制。本文針對公租房PPP模式可能產(chǎn)生的利益沖突,構(gòu)建PPP模式下公租房各方利益協(xié)調(diào)機制。二、利益分配失衡公租房PPP建設(shè)模式相關(guān)利益者包括政府主管部門、企業(yè)或社會投資者、公租房承租人,不同土地供應(yīng)方式下公租房產(chǎn)權(quán)界定與補貼方法、投資者投資收益率的確定、公租房租金確定方法、PPP項目收益分配方法等問題,均會導(dǎo)致利益沖突。公租房PPP模式運行過程中,外部經(jīng)濟環(huán)境變化也會導(dǎo)致參與主體行為變化,因利益分配失衡因而產(chǎn)生新的利益沖突。沖突根源于利益主體間的目標(biāo)沖突。公租房建設(shè)運營各方所站的角度不同,利益主體目標(biāo)存在沖突。政府主管部門追求的是社會福利最大化,實現(xiàn)公租房建設(shè)目標(biāo),一定的土地財政收益;社會投資者或國有企業(yè)追求利潤最大化,同時考慮公租房建設(shè)給企業(yè)聲譽帶來的影響;承租人希望公租房能夠滿足使用功能下追求租金最低,租金在自己承受能力之內(nèi)或者比市場租金低一定比例。沖突的表現(xiàn)形式有:1.土地供應(yīng)方式與開發(fā)成本的關(guān)系土地供應(yīng)方式有土地劃撥,一次性出讓,年租出讓租賃方式。公租房土地來源方式除政府儲備的國有建設(shè)用地外,還有企業(yè)自有和集體土地。土地的不同供應(yīng)方式?jīng)Q定土地成本高低,從而決定公租房租金的高低。如果采用配建方式進行建設(shè),商品房業(yè)主與公租房承租人也存在利益沖突,公租房與其他社會群體共享物業(yè)也存在矛盾。因此,需科學(xué)界定不同土地供應(yīng)方式對開發(fā)成本的影響,以為公租房租金定價提供依據(jù)。土地年租制有利于降低公租房開發(fā)成本,減緩資金壓力;政府劃撥土地雖然大大降低開發(fā)成本,但投資者對公租房項目選擇及產(chǎn)權(quán)處置相對被動,土地資源價格無法準(zhǔn)確界定,土地帶來的增值收益轉(zhuǎn)移給投資者,如果將來公租房容許上市交易則涉及土地價值的公正評估問題;土地招拍掛方式在一定程度上真實反映土地價格,使資源合理使用,但帶來開發(fā)成本高,租金難以補償投資,政府給開發(fā)企業(yè)補貼標(biāo)準(zhǔn)難以確定問題;如果采用國土管理部門與公租房建設(shè)單位簽訂土地租賃協(xié)議時,根據(jù)土地價格調(diào)整租金,同樣涉及租金的合理確定及相關(guān)方利益。因此,為了協(xié)調(diào)好各方利益,應(yīng)該根據(jù)土地出讓價格高低、年租金高低,結(jié)合投資者的融資能力和承租人的支付能力,選擇不同的土地供應(yīng)方式。2.政府作為建設(shè)投資主體,承擔(dān)部分風(fēng)險公租房建設(shè)和運營過程中受到地區(qū)經(jīng)濟環(huán)境、國家宏觀政策、市場供求、物價波動等因素的影響,使公租房投資者面臨收益風(fēng)險。由于公租房本身屬于準(zhǔn)經(jīng)營性項目,建設(shè)投資難以在短時間內(nèi)通過出租收入回收,因此政府應(yīng)該采取各種形式補貼公租房。在建設(shè)運營過程中政府應(yīng)分擔(dān)部分風(fēng)險,承擔(dān)應(yīng)有的投資責(zé)任,以彌補公租房現(xiàn)金流入的不足。政府承擔(dān)公租房土地使用及稅收政策變化等風(fēng)險,社會投資者承擔(dān)建設(shè)成本、物價上漲及建設(shè)工期等風(fēng)險,對風(fēng)險進行合理分擔(dān),有利于調(diào)動投資者的積極性,保證其合法利益,同時保證國有資產(chǎn)保值增值。3.ppp模式的目標(biāo)規(guī)劃公租房推行PPP模式可以充分利用社會力量在資金、技術(shù)與管理上的優(yōu)勢,政府部門在土地供應(yīng)、政策支持方面的優(yōu)勢,實現(xiàn)優(yōu)勢互補,促進房地產(chǎn)行業(yè)可持續(xù)建設(shè)目標(biāo)和社會資源的最佳配置。公租房租金定價方面沖突。社會投資者追求利潤最大采取利潤法定價,其基本原理是邊際成本MC等于邊際收益MR;而政府部門從公共利用與社會福利出發(fā),定價一般采用最優(yōu)定價理論,根據(jù)社會邊際成本與社會邊際收益,以及考慮某些約束條件的次佳定價方法。因此,公租房定價必須保證政府規(guī)制與市場競爭的有效兼容,處理好政府規(guī)制部門與投資者之間成本信息的不對稱問題,處理好政府、社會投資者(企業(yè))、承租人的多目標(biāo)優(yōu)化問題,可用多層目標(biāo)規(guī)劃的方法來分析決策。對公租房收益進行合理分配是PPP模式成功實施的關(guān)鍵。由于政府主管部門、社會投資者所處的角度不同,各自的效用也不同,各自在資金、技術(shù)、土地資源投入強度不同,容易引起利益沖突。加之政府與企業(yè)間的信任和溝通機制、第三方評估機制沒有有效建立,政府主管部門要處理好國家利益、投資者利益和公租房承租人的利益;需要綜合考慮投資者的投資收益,地方財稅收入和公租房承租人的利益。風(fēng)險條件下項目收益期限調(diào)整準(zhǔn)則、收費政策調(diào)整方法等需要平衡企業(yè)利益、消費者利益,經(jīng)營困難時考慮包括銀行在內(nèi)的項目參與各方利益訴求。4.運營階段的沖突在公租房運營過程中,除公租房租金定價帶來的利益沖突外,還包括績效評估、產(chǎn)權(quán)配置、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓及處理等沖突。產(chǎn)權(quán)歸屬涉及到投資者的核心利益和公共利益,運營階段的沖突比建設(shè)階段沖突強度要大。在公租房可以出售的前提下,涉及公租房承租人購買房屋產(chǎn)權(quán)界定,以及原來劃撥土地收益界定與國有土地產(chǎn)權(quán)的合理界定。5.交易成本與補貼標(biāo)準(zhǔn)確定難以確定。據(jù)市場公租房補貼可以采取向投資者補貼或直接向承租人補貼,不同補貼方式對投資者的激勵效果不同,應(yīng)分析補貼方式的交易成本與補貼效率。向投資者補貼的難點是補貼標(biāo)準(zhǔn)的確定,問題根源于成本信息的不對稱,以及合理投資收益率標(biāo)準(zhǔn)難以確定。直接向承租人補貼關(guān)鍵是補貼對象收入的核定,保證補貼公平合理。6.社會投資者的信任風(fēng)險表現(xiàn)為社會投資者對政府部門制定的政策或作出承諾的認(rèn)可程度,因為政策的多變、政權(quán)更替使投資者產(chǎn)生的不安或不信任。同樣因社會投資者的資金實力、建設(shè)管理能力及道德風(fēng)險導(dǎo)致中途違約而產(chǎn)生的信任風(fēng)險。第三方面信用風(fēng)險指公租房承租人不履行房屋租賃合同或不按時預(yù)交房租或按時退出公租房給投資人帶來的損失。三、利益協(xié)調(diào)機制構(gòu)建建立公租房利益協(xié)調(diào)機制的目的主要是解決公租房PPP建設(shè)模式實施過程中各種利益沖突,促進公租房參與各方履行各自義務(wù),公平合理地進行利益分配。有利于保證公租房PPP模式的順利推進,使利益協(xié)調(diào)機制貫穿公租房PPP項目全壽命周期。構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機制的原則:一是兼顧效率與公平。引入社會資金參與公租房建設(shè)的目的是擴大融資渠道,保證公租房供應(yīng),提高投資的社會效率,同時保證投資者的基本利益,使國有資產(chǎn)能夠保值增值,公租房承租人公平享有有關(guān)社會福利。二是收益與風(fēng)險對等原則。公租房投資人承擔(dān)了建設(shè)成本、運營成本、投資回收等風(fēng)險,理應(yīng)擁有投資收益權(quán)利及財產(chǎn)處置權(quán),其承擔(dān)風(fēng)險越大則在收益中分享的比例越多。政府承擔(dān)政策調(diào)整的風(fēng)險,則應(yīng)分享公租房超額收益及有提高賦稅比例的權(quán)利;公租房建設(shè)用地如果采取劃撥方式,則政府公共部門擁有土地收益分配權(quán)及土地將來的出讓權(quán)。公租房PPP項目沖突貫穿于項目建設(shè)融資階段、建設(shè)階段和公租房運營階段,利益協(xié)調(diào)機制應(yīng)該貫穿每個階段,包括沖突前、沖突過程中的協(xié)調(diào)機制。還需要建立風(fēng)險補償機制、成本揭示機制,以及主要針對土地和房物產(chǎn)權(quán)界定的資產(chǎn)評估機制。1.通過政府管制和激勵方式暴露私法成本由于公私雙方信息不對稱,政府主管部門難以掌握投資者的真實成本。如果政府默認(rèn)企業(yè)發(fā)生的成本,不利于提高項目公司節(jié)約經(jīng)營的積極性,也不利于保護消費者的利益。政府應(yīng)采取措施使投資者報告公租房真實成本,開發(fā)成本招標(biāo)一定程度上可以揭示成本,但私人公司成本不能通過競爭方式完全暴露,只有通過政府管制和激勵方式暴露私人公司的真實成本。根據(jù)Baron-Myerson理論,可以通過轉(zhuǎn)移一定的信息租金給風(fēng)險中性的企業(yè),誘使其暴露真實的成本類型;也可以根據(jù)已完房屋建筑工程結(jié)算資料,結(jié)合物價及土地來源方式編制標(biāo)底,通過開發(fā)招標(biāo)揭示項目社會成本。2.通過成本控制機制來規(guī)避公租房建設(shè)成本綜合公租房項目投資收益、土地價格與土地供應(yīng)方式建設(shè)成本數(shù)據(jù),結(jié)合承租人的承受能力、政府財政補貼方式、物價水平來確定公租房的租金水平,不能簡單地以市場租金的70%作為公租房租金標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該區(qū)分土地來源,項目所在地段和實際建設(shè)成本來定價。公租房價格形成機制還包括成本控制機制以實現(xiàn)公租房建設(shè)信息公開化,增大政府公租房建設(shè)的透明度,讓社會各界參與到公租房建設(shè)成本的監(jiān)控中,有效地施行公租房的成本控制,明確政府公租房建設(shè)土地劃撥或出讓優(yōu)惠及稅收減免對租金的影響,租金定價與收入增長與物價聯(lián)動。公租房租金與保障性住房成本相協(xié)調(diào),與市場租金保持適度比例,避免價格過低影響投資收益,價格過高加劇分配不公影響公租房的健康運行。圖1所示為公租房PPP模式價格形成機制,反映了公租房PPP模式價格形成機制以定額標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)數(shù)據(jù),結(jié)合同行業(yè)先進技術(shù)實施標(biāo)桿管理,建立成本數(shù)據(jù)庫。在實施過程中考慮行業(yè)平均利潤水平、物價指數(shù)、社會生產(chǎn)效率提高等因素確定投資收益率,依據(jù)監(jiān)督部門、社會中介與公眾對項目公司服務(wù)的監(jiān)督評價,確定調(diào)價方案。同時,結(jié)合價格聽證情況和社會公眾的承受力確定公租房價格上限。3.ppp項目運行成本的確定基于項目風(fēng)險收益與風(fēng)險補償,建立政府、投資者、承租人“三元主體”視角下的公租房PPP項目動態(tài)定價機制。分析公租房PPP項目收益分配機制的效率。建立動態(tài)定價原理與收入動態(tài)分配的基礎(chǔ)工作,包括:(1)社會投資者資本最低收益的確定方法;(2)建立PPP項目運行成本審核與確定方法;(3)公租房承租人支付能力分析;(4)分析政府投入的合理比例;5)確定風(fēng)險條件下財政補貼強度和梯度。在此基礎(chǔ)上建立三元主體視角及風(fēng)險條件下PPP項目定價機制,如圖2所示。圖2三元主體視角下公租房PPP項目定價機制4.對于公租房建設(shè)社會資金的建議在PPP模式下進行公租房建設(shè),受經(jīng)濟狀況、物價、政策及公租房供求的影響,公租房建設(shè)與運營中存在眾多風(fēng)險,在合約擬定階段需設(shè)定社會資金進行公租房建設(shè)公租房需求的最低值,在此值范圍以下政府應(yīng)給予貼息或財政補貼,當(dāng)國家政策調(diào)整后給投資者帶來損失應(yīng)補貼,當(dāng)房地產(chǎn)宏觀經(jīng)濟環(huán)境惡化時,對公租房政府可采取保護性回購。5.建立資產(chǎn)評估機制公租房建設(shè)成本和土地交易價格是服務(wù)定價、收入分配的基礎(chǔ),需要對公租房建筑本身和土地價格進行合理評估,建立資產(chǎn)評估機制,保證投資者的利益,避免國有資產(chǎn)流失。同樣對公租房租金確定與調(diào)整需要建立收費聽證制度,提高公租房建設(shè)信息的透明度,使社會公眾知曉公租房土地來源、政府財政補貼的幅度、租金確定依據(jù)、價格調(diào)整依據(jù)及承租人獲得的優(yōu)惠政策。6.通過社會資金介入公租房建設(shè)管理模式建立主管部門與建設(shè)單位之間的沖突協(xié)商機制,主要通過委托合同確立沖突處理方法,也可由政府出臺社會資金參與公租房建設(shè)管理條例來協(xié)調(diào)利益或分配沖突。投資者與承租人之間沖突協(xié)商機制,應(yīng)該在租賃合同或政府出臺的公租房使用管理條例中確立沖突解決途徑。承租人與配建單位相關(guān)用戶沖突協(xié)商機制應(yīng)該在建設(shè)前期及租售合同里明確。7.建立信用檔案,約束信用包括建立信用評價體系,對投資者增加公租房建設(shè)成本透明度,增加社會公眾對建設(shè)成本數(shù)據(jù)信任感;建立信用檔案,有利于政府主管部門選擇信用好的投資者;對政府主管部門的信用建立約束機制,包括支付擔(dān)保、