城市污水處理廠污泥資源化產業發展的若干政策問題

摘要：隨著我國城市污水處理率的提高，伴生而來的污泥無害化問題日益嚴重，污泥環保產業呼之欲出。污泥是城市發展的產物，其處理處置是區域生態平衡的重要一環。無論是“逃避污泥”還是“消滅污泥”，在理論和實踐上不利于社會的可持續發展。堅持把污泥資源化放在首位是為了最終徹底解決污泥的處置（出路）問題。確立與堅持資源化發展的方針和配套的產業發展政策，有利于循環經濟的發展與落實科學的發展觀。作者長期從事污泥資源化技術與政策研究，本文是從其合著的《污泥宣言》一書中摘錄的部分章節，補充加工而成。

關鍵字：城市污水處理廠污泥資源化產業發展若干政策問題前言污泥的安全、衛生、無害化體現了人與自然的協調。人源于土，終歸于土。人類生存的基本自然條件是淡水與土壤，污泥是城市發展的產物，卻異化為“城市環境新隱患”。污泥處理處置的不完整，表現出人類的幼稚與自私，在我國則表現為環境產權的缺失。如果說“非典”是中國融入現代文明進程的挫折與代價，那么，禽流感就不僅僅是“殺雞給猴看”，而且警示人類生存環境的脆弱。“戴口罩的春天”結結實實封住了國人太好吃的嘴：這一切將在很大程度上影響與改變我們的生活。“泥水并重”是城市成熟的標志，是人類睿智的體現，是污泥產業的發端，至少是一種負責任的態度。就此，看誰在這條道路上跑得最遠：污泥的資源化是最有生命力的，因為腳下的土壤貧瘠、人口眾多、經濟欠發達，糧食安全、環境安全均具有戰略產業的意義。“污泥濃縮、脫水—外運（填埋）”不僅是寫在設計文件中的“經典”語言，也是污水處理廠實際污泥處理的“習慣”做法，本質上是被動地“逃避”污泥；另外一個極端是不顧實際情況和經濟承受能力一味追求“消滅污泥”：填埋和焚燒——發達國家已經限制和淘汰的處置手段。無論是“逃避”還是“消滅”在理論上是片面的，在實踐中是有害的，我國制定污泥產業化技術政策一定要保持清醒的認識。“逃避”和“消滅”都是不負責任的，資源化的選擇是明智的。資源化處置是以資源化利用為目標的一種安全、有效、經濟的處置方式，在實現污泥無害處置的同時，還有利于保持生態平衡，降低處置成本，促進循環經濟的發展。化腐朽為神奇，變污泥為沃土：靠勇氣，憑良知。技術。政策。資金。微開姑辟辰一露個紗市峽場飛，鑰導臘引渾一賺片飽產越業絨。默人姜總謀是侵要殲做炮些永事放情茫的伐。撲尤燒其訂是添做積好聾事役，獅做歲善翁事螺。尸對美得挎起疤這據份詠俸登祿廳，積對冰得練起氣這大片送環棄境鈔，岔對歐得害起司母路親擋。凱一昏、聰對森污冤泥廚的寸哲灣學勉思咱考露1掠.女1某曾環率境愛與件發女展秧污添泥比是值污抄水抄處勢理最過沸程松中扯產撇生混的濾一頓種蕩含霞水欣率持很蝶高內的陣絮葉狀疲泥談粒劫,殲它響實休際風上浴是鐮由深污牲水逆中寄的過懸紙浮閱物銷，塞微吳生巨物痰及口所楊吸奴附灣的膨有站機俗物話以丘及刺微紡生此物段代份謝貌活幕動井產蒼物手所赴形蘇成抗的嚇聚勤集庸體損。用按貼含遇有首的層主斬要杰成挽分喝的黨不另同作，崖污導泥選可籌分批為觸有到機位污幸泥把和喊無政機莖污紅泥礎兩乖大覽類鋒。渣城防市印污基水慌凈覆化陳廠張是李城賓市爐發釋展腫的領產局物味，細是脂人剩類雪聚歷集膨的認結道果住。膏污虹泥市也普是測如久此清。盲農忙耕垃文朋明笑的尖“猾肥忌水校不時落督他泄人叢田配”乓不飲會穿帶偽來商污暈泥出的雷處壤理休處核置嶄之曾類容的啟社遙會語問漢題扔，促也潑不冠會士導謙致瘡區企域桿有顆機振質扎的灰缺部失憲。令大頓工裁業翼革憑命病積歸聚旱的稍城湊市招生杜活匠群紋體計排聲泄竹物希具口有勿“準規推模宿化倉”活特恢征僑，堵污虜水理、脫污炭泥集、粥垃光圾悠處庭理介成稀為民城糾市匠經印濟診的風派征生引物冠，嘉直島至串演寄變俯為咸“服城勵市玩環宏境水新污隱慚患異”依。障遠尤離的農犧田諷的搞污毅泥促失炕去馬了愛其狹作藝為顆肥扒料或的趕自悉然掃屬跳性猜和核經屠濟獻價姓值升。炎城癢市醋生鋼活含污仆水神、銳污吊泥細、暢垃童圾嘗是次大緩工墨業循的陶產辱物揚，溝是高城杯市艘發晃展寧過欲程陶的零衍螺生答物箏，稼是美城舟市駐生以態錄環妥境捎的康重但要生組暢成央部衡分果。疾阿數根笨廷侵·謹世秋界介環從境起與舟發亡展碧大濃會租通辛過扔的求《雁布政宜鎖諾裝斯傍艾漁利娛斯抵宣挨言只》爺警莖示壽人侵類衡的獅生剖存構必題須熄建護立喚在私環趨境齒與藏發齊展庸協混調疏的流基福礎烈上證，墓即書發鉤展嚼要贊注緣意涉保鴿護勝環惕境等，劑發賀展歐不滲能浮以貪損谷害污環宴境煉為烤代盾價評。腔2量0致0招3倉年叨的滑S壁A猛R綿S嫂領和向超支速圓增至長監的驚G吼D緒P幻色像辜一斯對雙孿敞生膏兄看弟傻纏勢繞心著啄中確華海兒專女框的鞭雙吩足畏：頸樹狡立照與捉落松實吉科剩學揮的規發蛋展龍觀藏關核系味到牢中增華嫂民質族哥的恐存差亡粥。壟與鵲時阿俱包進懂的洲共積產礦黨幟人抄痛桐定松思鉗痛文，及確專立伏以羅人疲為抹本敬，滋堅淡持頌與乒促預進拉全余面知、趣協弄調濕、筑可垂持耗續毀發致展竿的哪科革學替發印展顧觀御。黨用煤生峰態設理問論找與墾科戚學棋發醋展偉觀穴反作思輩我士國姓固師體綢廢僻棄即物乖處津理饅處否置咱的森基青本濟方漁針喘：咸穩舉定紫化吳、備減棚量月化丹、漢無科害鳥化瞇，燕不習難貌看感出眠，靠認辟知態固覽廢吩的喂角濫度驕和臂相掉應涂采縣取沃的距策烘略炕存寄在薪著兄較燕大蓬的驚偏縫差攪。敵盡門管堪可奸能膜與總我稱國觸目彩前節的天經并濟嶼發姻展織水艙平綿相蘭適劣應營，釋但容總幼體作判君斷戀是儉消皺極循的破，諒把懶經仙濟重發扎展掉與降環案境宰保而護依對趴立殿起淺來糊作趟為手一別個罷國殿家絞的炸產癢業蠢政含策準甚梯至論是楚有原害容的臂。刮對狼城星市燥污再水池污鍋泥牛來潔講拌，狼“路減菊量儀化靈”筒與茶“任穩劫定份化徐”字是扭手吐段融，抗“掩無曾害售化蹤”贏是評其及直世接匪目約的投。詢手禮段皂的憐失嚴效印，惑目陪的晚就拋無橫從皆談房起嶼。魂考舅證陷厭辦氧熄消溉化梅—泳填勵埋草、坑熱返干拿化奶—妨焚桐燒截等化常越規杜的暈處丸理加處游置掀方芒式以，富其采處柳理有過六程蹈及株剩市余晃物較處糕置氧無薪法繭實開現刑污迫泥吩的摘最殼終疏無餃害仗化繡處史置親。鄉因胞此貪，接資激源晃化椅是候污纏泥刺最剃徹蛛底析、駐最生安黃全受、牌最羞經委濟曉的課處殖置伶方必式攏。軍1勻.演2止皺資沉源曉化立的瞧意兇義批人虜類解是墾生楚態您系盞統揀的酒一槽員居，高既呼不憲可熊能識違徐背鍬生鏈態寄系污統迷規講律洪，狼也杠不頭可撈能盜脫膽離劈生律態薪系鮮統菊而夢生陶存睛。烏循羞環覺經紹濟驚理性論從表雷達鳴了喊人五類倘對合自赤然陜與當自陶身殿的乏深蠶刻該反聚省購—訓—寇人炒是凱自戰然律·停生或物懂圈暮的敞一貞部杠分塑，幕不織是勵萬犯能文的嚇上臨帝能。鉤人墻與林其醒他畏生浙物互一請樣栗依諸存諷于跪自毒然良，羊生浙生光不裳息劍，希循輛環訓往且復眉。刻人候類抱對漫許嶄多遷重叼要寫資呈源扁的今使樣用己和租浪孤費芹以錢及懇污元染睛物萍的膠產亭生關都委已聰經財超死過別了嶄可坑持洽續貸的非比校率滾。蛾按疲照林生秤態洲理簡論膽的題觀界點姨，鴨污劑泥巴是蛋生雕物蠟圈競有換機滾質鞠鏈帝條歡的壺重今要趨組倦成蹦環慚節俗，閣長至時笑期個缺哪失鞠（校焚殊燒襪、揮填轎埋筍）升將脹導增致瓣區王域隱生園態要的停失丑衡癥。熟《較污肺水榆污把泥貌使況用戴或品處圾置警的賴標追準頓》襯（集美土國項聯畜邦輔法扯規碗總荷則疊中撲的幅第蹄4從0賊哄項鄙）秋，肥于旅1技9姑9張3穗藝年勵3制窄月磚2孫2播故日驚實額施撲。販首做次莖將走污拼泥棄定慶義天為掘“肆生吩物舟固羞體粉”翠：抽生察物擔固釘體珠是峽污問水售處擱理墓后吃產竿生父的哭一斃種酷可文以貞有萌益崗回定收設再貫利啄用煤的惹初誓級峽有蛇機踐固匆體餃產乓品勝。遺隨穿著使人賠們出生隨活值水存平迷的煙提丟高交，題污竭染旬總驕量倉的身加伐大賠，帶對動環炭境菌標引準桑的時要蛛求擺將尿會胖越張來娘越三嚴津格堤，思從主而淺也騙使戶治碎污驢成酸本凈迅影速故上舌升燦，統進外而賊加傅大湖能勝耗松，紡增魂加謹環哀境鉆和陷社干會割負捕擔險。夸我泡們仗必查須擴考曲慮雹到鏡社座會墨總棟支喇出穿和篇環訪境騙保啞護搬的劃協舊調擺，稍以注及愛社芽會恩和郵環迎境裝的菠承饞受博能籠力察。酷不烤能丈一隱方話面勵不推計展成旁本歌追艘求恰污南泥則處悲理紹處知置蠻的缺“燦絕秋對為安認全令”赤，穿另貪一娃方兼面這由路于肅能杯耗嚷的發加鞠大判與窩成掉本情的帖上輪升賴造殘成假新括的曲消腦耗童性冒污嘴染常。闖可錢持棒續蒼發根展見的牽社繁會姜在遠技膛術虧和包經津濟騰上懷都廣是永可猛能攜的異。床資照源雨化癢是賞處尊理辜處將置迫過屬程貫的鐘統滔一趕，琴處歐理挨是煩為申了摧利撐用此，黃結零果緒決兩定之過場程嚼。截因磚此染，宴資吃源窯化佳真芝正鎖實豆現幼了迫污旗泥袍的源無渴害維化析處除置女。沃把鍛資埋源役化哀放廁在比首噸位覽的恨觀尤點增是休人草類斤對渠自岔然聽本麗質老的棋感皺知俊。坑堅轟持姐資宋源旨化熄為枕主遲的近方僵針悶，某促影進弄循鑄環嘉經念濟跳建年設緒，納維棟護耐區鏈域花生寒態游平旨衡玉，暈本將著改節鹿儉錯、蔥安本全姑、象環縫境放、桿資緞源賤的怕方僵針繡，矮選荷擇挺市紐場惰化疾、史產乖業乳化于的襯發搬展馬道電路析，載以歲科驚學迫、郵公芒平割、廈持男久聲的護態餃度兩對權待萍污查泥鍵的宵處噸理顆處雜置添。戶1驚.想3答類堅不持擋與并落奮實嘩科洽學倚的包發負展郵觀德生碰態咬產癥業岸革選命承與克發曠展牛立仔足鏡于惠自曾然溫、媽社象會交、照經快濟戚的籮全失面岡協停調撐發損展嶺與詳進穿步夸，征統蘭籌弦兼昆顧副，倚保鏟持送人況與霜自菌然韻的折生袋態殼平絨衡擾，判把彼堅巨持誕以馳人鞭為搭本抽和泰實主現肯經傻濟喜社泥會顆全邁面我、剩協防調態、爪可絲持晉續隱發黨展叮統冶一耐起足來浩。奪科左學滑發廁展握觀雨的堆實兔質守是局要喜抓刻住傅和防用是好地戰忠略谷機傳遇貞期督，鼓既評不京能賀盲丑目得自甜大鵝重享蹈窮發洲達偷國命家層的禽覆廣轍權，驗也帥不辛能揚跟諸在種別粘人鴨后冰面陸亦盼步泡亦趴趨逝。虧科摩學中發春展韻觀隙進顯一茫步詳指艘明將了搏新暑世狹紀三新翻階侵段縮我洗國游現褲代休化訓建福設憂的宅發呈展車道狡路劣、驗發攔展吵模生式分和偷發憑展喘戰趁略祝，膛進音一兩步周明巨確瞞了掉中澡國臟要掘發拼展豈、廊為悉什容么倉發培展注和辰怎容樣變發項展嘴的燙重旺大神問鋒題界，選是膠全域面聰建甩設妥小繪康敘社巡會晴和武實前現肆現席代臨化賤的蜓根互本睡指認導珠方恰針叔。縫把協污視泥太的架無燃害堤化宅處州理覺處綿置匙上挎升寸到撲牢浩固弓堅付持猜和辰樹凍立縫科泡學冒發負展設觀摔的呈高堅度糧，月按鄭照暢循箭環抗經孩濟由的桃觀號點滴自安覺譯把外污沙泥共的病處差理榆處定置擦與妻生單態梅平鐮衡遵結權合堆起泉來租，病避需免墨重鐘復悶和蠻浪微費刺。淹二帶、旺環啟境高產上權篇環兆境貴問欠題防的肯重果要蓋特洞點闖，旨在仿于哪其遷“怎外上部貼不遙經譜濟唐性錦”躺。汽環爛境枯產市權晝的夾非劉人炊格沿化申是刪污舍泥位處敲理墊處披置合的窩制宣度轎設除計刃缺怖陷飄和瞇政前策泳制羽定籮的殊滯火后離。億我卻們主無蠟法質設知想農把數污林泥叫排媽入核某孕家守產掉權溜明形晰治的咳魚壤塘這或腹水守域股，蕩但溫卻背可添以日公怨然卸的特或祥者服是載睜撒一渣只海眼粗閉酒一慌只舒眼貼排剪入泄河礙流惑、旨湖肚泊挑、笨海寶洋纖等偏公尤共耽水肌域瘦。熱《幼城叉鎮匹污做水御處蠻理鉆廠荒污溜染巖物醉排歐放蠅標童準據》敏（納G豎B鳴1者8匹9飄1鐘8擱—慣2莖0現0扮2動）快已敲明滿確齊規熱定栽了或污姻泥協排踢放閃標脫準數，望與家此僅同孫時氏頒館布錄的竄《押排獨污古費加征先收控使固用桃管登理惹條膊例柜》斬（離2無0壤0憲3薄-繞1永-柔1脆8糕）艱將貫排羊污疼收疏費易由晃原尼來曠的姥超皆標鮮收題費新改偏為退排樸污薦即加收頸費漆與濁超仿標旦收迫費盆并鬧行喊，伐將籃超默標紗單聽因牽子德收滑費堂改箏為智總副量鈴多犁因歪子促收姐費也。爛但劑由喪于壓污渾水另處碰理蜂廠拼的享事岔業毀單南位潤屬計性違與猾環啄保六執糧法撞機峽構牢的予非域獨襪立濟性辯而疾缺念乏僚行織使熟環港境仿產棟權口的擦剛掀性尤約約束收，橫仍禿舊糧擺乳脫嘩不奮了驗先郵污冬染脅后裹治變理編、菠前塌面壟治矛理坑后發面左污北染郊的浙惡似性肚循歉環干。廊污棟泥賺處樂理戴處憂置景的亦失蟲效淚不景僅鼠是濤污文水移處植理恥廠監全兩部堤功偽能軍實厚現靜的朝問亡題重，瓣而機且卷作陸為妄城乖市爆水餡資箭源錫與糊水炮環胳境倒的攤結介點毯其五整士體朽功頑能左也迷將方隨戰之茶失妙效耀，耍甚話至鏈污示泥蝕對愿地宜表貝水講和折地脾下躲水敬的倡污廚染紗會貍造撲成職更平為任嚴浸重鍵的犁環謙境首災學害澤。自城套市疤公萬用兵設斯施肯管慚理字體眠制致改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污泥是因為污泥對人、對環境來講是有害的，如此大量高含水量剩余污泥的處理處置的確不容易，難點在于處置過程和處置不當都將引起二次污染。從安全、有效、經濟的角度審視并由此制定的技術政策必然是以最大限度的實現減量化，進而無害化。穩定化是中間過渡性政策。消滅污泥直接造成資源消耗和高昂經濟支出的雙重代價：用不可再生的能源消滅了不可再生的資源。按照生態學理論，一個地區產生的污泥有機質長時期的缺失將導致該地區生態環境不可修復的損傷。污泥資源化具有重要的生態學意義。3.3經濟屬性污泥的經濟價值源于其自然資源屬性，即“生物固體是污水處理過后產生的一種可以有益回收再利用的初級有機固體產品。”污泥的資源屬性是固體，這種固體是生物的、有機的，而有機生物固體的資源化最高形式就是農業利用，生物有機質得以循環利用；但決非只能農業利用，其固體特性還可以用來覆蓋垃圾填埋場，建筑回填土，園林培養基等土地利用，以及加工生產道路基質、鋪路材料等。與污泥資源屬性密切相關的經濟屬性則必須依賴政策的導引其價值才會顯現：污泥資源化的生態意義，污泥資源化產品的經濟價值，污泥資源化處置的節能功效。污泥的經濟屬性決定了其產品加工的最小成本約束；污泥資源化產品生產成本同樣受最小成本的約束，或者說污泥資源化產品的銷售利潤包含了作為固體廢棄物處理處置的成本；更深一步講，污泥資源化產品銷售的低價格包含了對土壤消化有害物的補償。因此，任何高成本、高耗能的污泥資源化產品生產工藝都是不能持久的，任何偏離污泥價值的市場價格是贏得不了市場的。3.4誰來買單？制定科學合理的政策與建立相應的利益調節機制是調整污泥自然屬性與社會屬性的前提條件。根據污泥資源化產品的市場發育水平動態調整污泥補貼價格，一次核定，分段核減。例如，項目建設及運營初期以三年為界，保持足額補貼，培育污泥資源化產品包括肥料產品市場，降低投資經營風險；運營五年為第二階段，投資者的投資已大部分收回，市場發育基本成熟，終端用戶穩定；運營七年為第三階段，投資者的投資已全部收回，進入穩定收益期。每個階段降低一定比例的污泥補貼，或根據實際發生成本予以復核。這樣既體現了政府的政策導向，充分照顧到投資者的利益，又體現出市場化發展的方向，利用市場調節機制促進資源化產業的發展，逐步減輕政府負擔，實現社會效益、環境效益與經濟效益的統一。必要的、合理的污泥處理費用是保障污泥無害化安全處置和資源化的重要前提條件；而資源化產生的效益可以作為污泥達標處理處置費用的一個補充，特別是在排污費偏低的情況下，對于彌補污泥費用的不足具有重要的現實意義。四、產業區分人類產業文明發展史迄今可概括為農業、手工業、大工業、信息、全球經濟一體化商業等五次產業革命。城市是人類積聚的載體，淡水與土壤是人類賴以生存的最基本的物質條件，以淡水、土壤資源保護和循環利用的生態產業將是人類產業發展史的第六次產業革命。污泥集中體現了土和水的融合，土與水統一于人的生命活動。古希臘神話的亞當和夏娃就是用水和泥創造了人類。人類對此的感悟是與生命同源的。污泥源于水，從水中分離出來再歸于大地是最樸素、最自然的生態平衡原理。基于污水處理工業的污泥資源化產業是城市水系工程的一個分支和組成部分，按照統一的生態規劃確立其產業的發展方向，建設水資源循環系統工程，實現水環境與土壤環境的動態平衡發展。正確區分產業界限是保障污泥資源化產業健康發展與資源優化配置的必要條件。處理與處置是污泥實現無害化、資源化的兩個不同階段，分別隸屬兩個不同的產業。好氧堆肥是污泥穩定化、無害化處理的方式之一，其處理結果不能等同于肥料制品，更不具備商品肥料的市場屬性，其處置過程仍然需要成本。例如，運輸費、填埋費、排污費等。采取市場化方式解決污泥的處置問題，首先要在污泥好氧堆肥無害化處理的基礎上，按照終端產品的特性要求組織產品的深加工，并實現其市場銷售。基于資源化基礎上的污泥處置與市場銷售是同一過程，因而可以節省污泥處置的運輸、填埋、排污等相關費用，節省的費用應當被認為是運營者向政府繳納的特許經營費。4.1污泥處理現代城市污水處理廠工藝分為污水處理和污泥處理兩部分，污泥的處理又可分為前處理和后處理。污泥的前處理是指經濃縮、脫水，包括厭氧消化處理得到一般含水率為75%～80%（或以污泥干重計）泥餅的預處理過程。污泥的后處理是指在污泥前處理的基礎上，泥餅通過高溫好氧堆肥消毒裝置的堆肥處理，實現污泥的穩定化、無害化，符合國家標準的排放要求。把污泥處理過程分為前、后兩個部分，對于明晰污泥處理成本，劃清污泥補貼界限，推進資源化產業的發展具有重要的現實意義。根據污水處理廠的條件，可以采取集中、分散處理兩種方式。若條件許可，把堆肥裝置與肥料生產線連為一體，形成污泥達標處理處置與資源化完整的設施裝置；而對于集中處理受技術或環境限制不能一體化建設的項目，可以在污水處理廠就地完成高溫好氧堆肥無害化處理，使之達到排放標準，減少污泥運輸過程可能對環境產生的污染，集中到污泥資源化生產廠深加工。污泥高溫好氧堆肥處理是污泥處理的后續工程，因為，無論污泥的前處理是否經過厭氧或者是好氧消化處理，都存在著達標排放的最終處置問題，經高溫好氧堆肥處理的污泥可以滿足新標準的排放要求。但污泥是否經過厭氧消化處理對于平衡能源是有意義的。利用厭氧消化所產生的沼氣對污泥進行預處理，可以降低污泥的初始水分，提高溫度，減少發酵填充料，節省加工費用。4.2污泥處置由于處理后的污水其處置方式為“達標排放”或中水回用，所以其最終處置相對容易。污泥的固體性質和生物性質決定了其處置的難度，無論采取填埋、焚燒、碳化、填海、干化等何種處置方式，都存在著二次污染、耗費能源、處置空間的問題。如果改變污泥的廢棄物性質，作為資源來加以利用，問題便可以妥善解決。因此，資源化是污泥處置的最佳方式。“消滅污泥論”的偏激認識源于人類的自私，試圖通過徹底消除或者掩蓋不文明的痕跡獲取道德上的釋然與心理上的安慰。建立在安全、無害化處置基礎上的污泥資源化從根本上講是一個認識問題，是觀念的轉變，堅持把資源化放在首位，是為了最終徹底解決污泥的處置問題。要從維護生態平衡的高度，牢固樹立和落實科學發展觀，制定符合國情的技術政策和產業發展政策，促進技術創新，加快污泥資源化產業的發展。4.3處理與處置的統一污泥處理和處置的統一依賴于污水處理廠的產權多元化改革和市場化進程。我國污水處理廠傳統的事業體制由于利益機制缺位，經費全額預算管理，因而降低成本，節省費用與經營管理者和職工利益不掛鉤，導致污水處理成本扭曲，缺少污泥資源化產業發展的內在動力。因此，在原體制內實現污泥高溫好氧處理與資源化處置的一個首要問題就是一定要把污水處理廠和其職工的經濟利益放在首位，通過合理合法的制度設計，有效調動污水處理廠主體的積極性，實現資源化產業的健康發展。否則，“好事”也難以為繼。污水處理廠管理體制改革與市場化進程是理順污泥處理處置工藝，推進資源化產業發展的重要制度保證。在一個產權明晰，成本控制嚴格，利益分配機制健全的污水處理廠，經營者的利益得到充分的體現：市場化的利益目標是一致的，降低成本，提高效益。污泥資源化技術是以資源化為首要目標，通過“農業利用、土地利用、建筑材料”多種資源化工藝技術，把污泥的處理與處置統一起來，把資源化產品的生產與銷售統一起來，最終實現污泥環境的零排放。此種意義上的污泥資源化設施是污水處理廠泥系的有機組成部分與功能的延伸。五、產業發展政策政策的可****作性往往是政策制定過程中首先考慮的因素，包括政策與環境的相容性，制定的依據，與現實的適應性，前瞻性，經濟量化指標等等。政策是臨時立法，政策制定與立法程序不同。國家計委、建設部、國家環保總局《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》拉開了產業化發展的序幕，并為各項具體政策的制定提供了依據。污泥資源化是人類社會推進生物資源循環利用，實現經濟的良性循環發展，創造人與和諧的都市生態環境建設的重要內容。國外一些發達國家已將污泥資源化列為重要目標，通過建立資源利用，限制填埋、焚燒等法規促進污泥資源化產業的發展。美國、澳大利亞、德國、加拿大等發達國家的污泥資源化率均已超過50%。為了保障污泥處理處置按照規劃目標穩步推進，一些國家制定了相應的管理措施。（1）國外在相關法規制定中，對于污泥污染控制設備和管理方式制定了高標準的要求。例如針對填埋要求設計地下水監測裝置,以鼓勵污泥回收利用的研究和推廣；（2）建立特殊的污泥管理基金,用于資助那些主動收集利用污泥工廠的建設和設備更新；（3）在國家污泥管理政策中制定靈活、積極的稅收政策和經濟手段。針對污泥產生、回收、利用的系統制造者、收集者、處理者、回收利用者、污泥產品的購買者,采用不同的稅收方式和經濟政策以建立一個有利的市場和環境；（4）國家和各級地方政府，都負有制定相應污泥管理計劃的責任和義務。國家統籌規劃，各級地方政府主要關注當地的實際情況；（5）加強公眾的宣傳教育，獲得人們的理解和支持，有助于污泥產品的推廣和使用，并使得公眾自覺地加入到污泥治理的行列中來。牢固樹立和落實科學的發展觀，解放思想，改變觀念，切實推進我國污泥資源化設施建設、運營的市場化進程。改革現有的管理體制和價格機制，根據國家開放市政基礎公用設施建設與運營的有關政策，鼓勵外資與民企并購國企或購買股權經營污水處理及污泥資源利用，鼓勵各類所有制經濟參與投資和經營管理體制，實現污泥資源化設施建設的投資多元化、運營企業化、管理市場化的開放式、競爭性的建設運營格局。政府行使環境產權必然以污泥零排放為最高目標，制定與落實各項相關政策，推動污泥資源化產業的發展，發揮政府的服務與監督職能。政府為提高公用事業的效率和服務質量，保障公眾利益及特許經營者的合法權益，促進公用事業發展，根據政府職能向“服務、監督”轉變的發展方向，按照“政府引導、市場化運作、產業化發展”的思路，通過市政公用設施特許經營授權及簽署特許經營合同，明確政府和企業之間的相互責任與利益，切實發揮政府的服務與監管職能，強化企業在市場經營活動中的主導作用，科學區分污泥無害化處理與資源化處置的政策界線。在污泥資源化水平較低的運營初期，要保證由財政污泥處理專戶支付的污泥高溫好氧堆肥消毒處理費用，實現污泥的穩定化、無害化處理，努力實現固廢治理與資源化的協調發展及相互促進，利用價格杠桿與相關政策，不斷提高污泥的資源化率，促進公用市政設施建設運營投融資體制改革。不能單純計算污泥處理處置與污泥資源化補貼政策的到位所拉動噸水處理成本的提高，或與低水平污泥處理處置成本作簡單對比，因為后者是以成倍加大環境外在性成本為代價的。污水處理費源于民，用于民，收了人民的錢為人民辦事是政府應當堅持的基本準則，也是人民政府的基本職能與應盡的責任。城市污水處理廠及污泥的處理處置其市政公用設施的社會公益性體現了城市居民的利益，居民為此支付稅費（排污費、垃圾費等）；否則，其結果只能以犧牲環境為代價，最后損害的是社會公眾的長遠利益和城市整體投資環境。5.1技術政策把污泥資源化放在首位，堅持污泥綜合處理的發展方向，根據不同工藝制定“鼓勵生物資源化”、“推薦其他方式的資源化”、“允許穩定化、減量化、無害化處理處置”、“限制生污泥填埋、非標外運、排放”和“禁止凈泥直排”等技術政策，并與污泥補貼數額、按污染物排放當量收費直接掛鉤，利用政策與經濟杠桿促進技術進步，從根本上杜絕污泥對環境的二次污染。由于歷史與體制的原因，我國排水行業歷來“重水輕泥”，污泥的處理處置問題始終沒有得到妥善解決，直至構成嚴重的環境二次污染。“重水輕泥”的錯誤認識與實踐導致城市污水處理廠的污泥得不到及時有效的處理處置，或直接外運，或非標填埋，或直接排海、江河，造成嚴重的環境二次污染，大大弱化了污水凈化廠的環境功能，成為新的環境污染源。泥水并重對策的提出與實踐，就是要堅持污水處理與污泥處理“同步規劃、同步設計、捆綁招標、同步施工、同步驗收、同步運營”的方針，嚴格執法，杜絕非標排放；堅持中水與污泥資源化并舉的方針，采取多種方式，經濟的，榮譽的，政策的，市場的，積極鼓勵使用資源化產品。5.2產業政策污泥資源化產業的制度設計和相關政策，要充分體現全面、協調、可持續的科學發展觀，促進循環經濟的發展，維護生態平衡。從宏觀上要設計合理的規章制度和科學的政策導向，堅持政府服務、監督與市場化運作并舉的方針，積極推動污泥資源化產業的健康發展；微觀上，制定科學合理的污泥處理處置價格，利用價格杠桿，實現固廢處理和資源利用的動態平衡，限制高耗能、高污染的干化、焚燒、填埋處置方式。逐步提高排污費是建立城市污水處理廠運營投資補償機制的首要前提和基本保障，明確將污泥處理處置的運營費用列入排污收費列支范圍，堅持成本準入的原則，切實保障處理經費的及時支付。由于缺乏有效的監督管理機制，各級政府擠占、挪用污水處理費的現象屢屢發生。國家對污水處理費的用途早有明確規定，只能用于污水處理（包括污泥處理）的運行開支，不包括再建投資。由于我國目前大多數城市的污水處理收費標準偏低，收取率不高，需要根據項目的實際情況逐步實現污泥的經濟價值，以此為基礎建立起科學的價格補償機制。即：在投資、運營保本微利的原則下一次承諾，分期兌付。污泥補貼基數低于測算值或社會平均物價水平時，（1）隨污水處理費上調按比例調整；（2）隨污水、污泥處理量增加按比例調整；（3）隨物價上調按比例調整，要保證污水處理和污泥處理設施的同步運行，特別是對于以資源化為目標的污泥處理設施，應予以重點保證與支持。污泥后處理運營成本及資源化處置價格的確定基于以下因素：①當地污水收費現行標準及未來調價空間；②污水處理費的收取率；③污水處理廠運營管理體制；④污水處理成本；⑤污泥含固率；⑥污泥初級產品的終端市場接受價格；⑦污泥發酵填充物料價格及來源；⑧當地勞動力價格；⑨投資回報期望值。具體來講，污泥補貼價格制定應遵循的原則是：成本準入，合理收益、節約資源、促進發展，由政府財政部門會同監管部門負責制定或調整。污泥的后處理成本應當包括成本、稅費和利潤三部分。由于污泥資源化產品享受國家免征所得稅（5年）和增值稅的優惠政策，從生產之日起，前5年計價范圍僅包括成本與利潤兩部分。成本指社會平均成本，包括各項應計入價格的制造成本和期間費用。利潤指乙方的合理收益。根據污水處理行業并參考固體廢棄物處理行業的特點，分別采取凈資產或固定資產凈值收益率方式核定。成本核定按以下方法進行：（1）原輔材料和固定資產的購入價格，屬政府制定價格的，按規定價格核定；屬市場調節價的，按購入時市場平均價格核定，實際購入價格低于市場平均價格的，按實際購入價格核定。（2）工資費用、銷售費用和管理費用實行總額比例控制，按本市同行業或相近企業近3年上述三項費用總額占成本費用總額比例，并參考本市社會平均水平核定。工資一般水平不超過污水凈化廠職工平均工資水平。（3）計提折舊的固定資產必須是與提供公用事業產品或服務有關的資產，折舊年限按照國家確定的相關規定執行。合理的污泥處理價格有助于①確保污泥達標處理后對環境的零排放；②建立運營投資價格補償機制；③鼓勵技術進步與產業升級，不斷降低污泥處理運行成本；④降低污泥肥料產品的市場銷售價格，提高污泥肥料產品的市場競爭力，確保污泥得到及時有效的處置。5.3政府的服務職能政府在污泥資源化產業發展的作用主要體現為服務與監督，服務職能包括承諾、保障和協調三個方面。（1）承諾政府承諾涉及與特許項目有關的土地使用、相關基礎設施的提供、防止不必要重復性競爭項目建設及必要的補貼，但不承諾商業風險分擔、固定投資回報率及法律、法規禁止的其他事項。優先采購政府承諾對污泥后處理和資源化產品的出路給予政策扶持，市政建設、園林綠化等部門在價格相等的條件下優先采購。信貸擔保為項目建設貸款優先提供政府隸屬或控股的信用擔保公司的信用擔保；同意乙方以特許經營權或項目權益為信用擔保公司做反擔保。調產與環保優惠政策按照城市產業調整和環保產業鼓勵政策給予項目資金支助或其他應當給予的優惠政策。政府補償特許期限內，因政策調整嚴重損害項目公司預期利益的，項目公司可以向城市基礎設施行業主管部門提出補償申請，城市基礎設施行業主管部門在收到項目公司的補償申請后6個月內調查核實，經市人民政府批準給予相應補償。科研資助政府鼓勵污泥無害化和資源化的科學研究與技術進步，優先給予“三項經費”立項與資助。用于污泥無害化處理與綜合利用技術改造的貸款，政府給予貼息扶持。（2）保障政府為項目的建設與穩定運營提供以下保障。資金保障按時足額支付污泥補貼，為污泥無害化處理處置設施的穩定運營提供資金保障；在污水處理收費較低的情況下，城市基礎設施維護費和住宅市政配套費的部分資金可用于補償污泥處理處置費用的不足，或按照調整機制予以調整。建設用地以劃撥或租賃方式為項目提供建設用地，收取零租金或象征性租金。賦予項目公司租賃土地項目建設融資的質押、擔保處分權，但不得用作除項目建設運營以外的其他用途。電價項目設施用電享受污水凈化廠同等價格。稅費項目建成并盈利之日起免征5年企業所得稅，到期后按政策規定繼續申請。有機—無機復合肥享受免征增值稅的優惠政策。政府確定的其他免除稅費的優惠政策。（3）協調負責做好各主管部門、污水凈化廠及相關方面的協調服務工作。污水凈化廠行業主管部門或有限公司的政府控股方或出資方負責協調污泥項目建設運營與污水凈化廠的用地、電力、供水、職工生活，污泥前處理與后處理的流程協作關系，以及與項目相關的其他關系的協調。運輸為污泥運輸和資源化產品的銷售提供運輸便利，在市屬管轄權屬范圍內免征運輸車輛的養路費、道橋費、過路費，協調鐵路、農資部門給予污泥農肥優惠鐵路運輸價格。相關部門負責協調相關主管部門，如環保、土地、財政、綜合執法、城建等的工作關系，為項目的建設與穩定運營創造一個良好的環境。六、工程實例分析山西沃土生物有限公司以自覺維護國家土壤安全為歷史使命，以“沃土”為產業契合點，由此創建了氮素平衡及土壤健康理論，研制開發成功生物高氮源發酵技術和污泥資源化國家發明專利技術，成功實現了沃土三維復合肥料系列產品的工業化生產及連鎖發展，始終沿循：環保→農業→污泥資源化→沃土肥料→生物+環保+農業→沃土產業群的發展思路，貫通產業鏈，提升產業價值，最終實現：生物資源→循環利用→生態產業→可持續發展的戰略發展構想。2003年7月30日，山西省人民政府辦公廳《關于全省城市污水處理廠污水污泥處理協調會議紀要》（[2003]26次）明確規定，按照市場化產業化運作、政府適當補貼的原則，由省計委撥出專款，以貼息入股或資金獎勵的方式，鼓勵企業投資建設城市污泥處理系統。山西沃土生物有限公司計劃建設的太原市污泥處理項目可作為試點，取得經驗后在省內推廣。2003年12月4日，山西省發展計劃委員會、山西省建設廳、山西省環境保護局共同在太原組織召開了“太原市污水凈化廠污泥消毒工程可行性研究報告評審會”。評審會組成了由趙麗君教授級高級工程師為組長的專家組。經過評審，專家組認為項目建設有利于促進太原市生態經濟的發展與污泥的穩定、無害化處理處置；對于堅持資源化的方針，積極促進循環經濟與污泥產業化的發展具有重要的示范作用與現實意義。山西省政府所確定的“政府引導，市場化運作，產業化發展”的做法為城鎮污水處理廠污泥穩定化、無害化、資源化處理、處置開了一個好頭，對全國污泥的處理處置及相關政策的制定與落實有借鑒意義。萬元貼息入股資助。山西沃土為落實太原市污泥項目堅持不懈地做了三年的努力，示范工程僅得到2003年“非典”時期不到20萬元的短期補貼，靠自身的力量運營了30個月，累計處理處置污泥3.2萬立方，生產銷售沃土黑桃K系列產品1.8萬噸，為污泥資源化產業的發展提供了寶貴的經驗及工程實證，成為國內一百多家相關或類似企業中工程處理規模最大、產品銷售持續時間最長的企業。6.1太原啟示太原項目是山西沃土的攻堅戰，其意義與示范作用是多方面、多層次的。6.1.1全國第一個污泥處理處置BOT項目目前全國實際運行的污水處理廠共計572座，2010年底預計達到2000座，這些廠都面臨著污泥的達標處理處置。根據十六屆三中全會確定的投融資改革精神，污泥處理處置作為污水處理廠的重要組成部分，其設施建設無疑列入投資放開領域。采用BOT方式將是未來污泥項目建設的主要投資運營方式。太原項目是全國污泥達標處理處置第一個采用BOT方式承建的項目，山西沃土為此做出的所有努力對全國同類型項目的建設有著重要的借鑒意義。山西沃土的項目職能包括：①發起組建項目公司；②項目立項審批的前期準備工作；③洽談草簽《特許經營合同》；④籌集項目建設資金，轉貸給項目公司；⑤組織工程建設；⑥提供持續的技術支持。6.1.2項目公司太原項目由山西沃土與其他合作伙伴共同投資組建的“山西沃土天和污泥資源化運營有限公司”作為企業法人主體負責項目的建設與運營，其主要職能包括：①注冊項目建設資本金（不低于項目總投資的20%）；②負責項目的建設運營；③向山西沃土支付技術補償費與使用費；④收取污泥補貼；⑤借貸及歸還項目建設資金；⑥向銀行直接申請項目流動資金貸款；⑦具體承擔排污社會責任；⑧污泥資源化產品的市場營銷。6.1.3項目審批程序太原項目發端于2003年的防治“非典”，為此山西省政府專門召開協調會并發《紀要》予以推動。按照正常程序，項目的審批程序包括：①與政府市政主管部門洽談草簽《特許經營合同》；②申請立項；③編制可研，召開專家論證會；④根據專家意見修改可研，上報審批；⑤計委項目批復；⑥正式簽署《特許經營合同》；⑦初步設計及審批；⑧特許經營權或在建工程質押，申請銀行項目貸款；⑨