整體性治理下的政府改革一個制度分析框架

20世紀70年代中期，由于能源危機的影響，西方國家在官僚體制僵化、公共服務供給效率低下的基礎上，先后實施了以“政府重建”為內容的新公共管理改革運動，以分權、營銷和公民身份為工具。然而,新公共管理推進世界各國政府治理模式變革的同時也暴露出不少缺陷。在美國,以登哈特為代表的新公共服務將政府改革的天平偏向民主行政一端;在英國,對新公共管理的批評為整體性治理的出現推波助瀾。作為一種新型的政府改革治理模式,整體性治理被視作“后新公共管理”的改革趨勢,其價值在于對新公共管理理論批判和繼承基礎上架構起新的公共服務供給模式,以協調與整合為核心的治理方式為政府改革提供思路。本文闡述了整體性治理在西方國家的緣起與實踐,在總結西方學者對整體性治理的研究成果基礎上,分析政府改革的整體性治理策略,構建整體性治理的制度化分析框架,探討其對我國政府改革的適應性和啟示。一、綜合管理的繁榮和西方政府改革的實踐(一)整體性治理:21世紀政府改革的新視野“正如20世紀末新公共管理和‘再造政府’所帶來的變革一樣,整體性治理是21世紀政府改革最鮮明的特征,對它的探索現在可能已準備就緒。”11.題不斷被強化在全球化、工業化、社會信息化、市場無界化等紛繁蕪雜的動因影響下,環境保護、基礎設施、醫療衛生等公共服務議題不斷被強化。面對諸多危機事件如恐怖主義、自然災害、大范圍流行病(如禽流感、甲型H1N1流感)等跨越功能邊界的公共事務,分工細密、層級分明、單一部門、單一職能的單個政府組織無法實現有效的治理,需要跨功能、跨組織的治理機構的聯合行動,包括中央和地方政府、地方政府部門間、政府與私人組織、社會團體等聯合實施整體戰略。2.網絡化邏輯的擴散20世紀60年代以來,信息技術變革呈幾何級變化,網絡技術的發明和普遍應用將人類帶入沒距離的時代。“信息時代的支配性功能與過程日益以網絡組織起來。網絡建構了我們社會的新社會形態,而網絡化邏輯的擴散實質性地改變了生產、經驗、權力與文化過程中的操作和結果”。2信息技術要求從分散走向集中,從部分走向整體,從破碎走向整合,在改變經濟社會運作方式的同時,信息技術和網絡的應用改變了政府的組織運作,使政府機構的扁平化程度不斷提高,組織決策更為便利化、精確化和科學化,導致新公共管理的一些治理方式或被終止,或放棄,或改革。3.“國家、世界和世界的民主”的構成及表現第三條道路為重建和革新政府機構提供方向指導。第三條道路超越左和右的思維,其行動綱領是“構建新型的民主國家、積極的公民社會、民主的家庭、新型的混合經濟、作為包容的平等、積極的福利政策、社會投資型國家、世界性的國家與世界性的民主”。3相對于新自由主義指導下“以自由、正義和公平等術語為代表的一些更廣泛的人類價值問題正在失去它們作為評判標準的重要性,取而代之的是一種‘成本收益計算’和‘手段和目的的計算’”的新公共管理,4它主張超越傳統的官僚體制和新公共管理模式,在政府管理上另辟蹊徑,即在發揮新自由主義競爭機制與市場機制同時,提倡通過協調、整合的方式實現社會公平、正義等民主價值。4.“分權政府”的弱化新公共管理通過服務提供者的競爭過程提供多樣性和高質量的公共服務,但組織間“在引入競爭機制的同時,卻忽視了部門之間的合作與協調,造成碎片化的制度結構”,5削弱了政府處理綜合性問題的能力。同時,“分權政府”容易造成組織間信息失真和溝通不暢,使地方利益主體為追求各自利益而加大離心力,難以保證政府以聚合力量服務公眾。因此,需要借助信息技術的應用,構建一個跨組織的、將整個社會治理機構聯合起來的治理結構。(二)地方主導與部門主義受整體性治理理念的影響,針對新公共管理運動產生的部門主義極端擴張和中央政府“空心化”(hollowout)等實踐問題,1997年英國工黨執政后,利用合作政府的方式來解決社會和經濟問題。1999年3月,布萊爾政府頒布《現代化政府白皮書》,在對前兩年政府工作總結的基礎上,以“協同型政府”(Joined-upGovernment)模式取代過去的“競爭性政府”模式。協同型政府既是對保守黨過去變革的教訓吸取,也是對當時部門主義擴張的一種回應,旨在“為了獲得水平和垂直的協調性的思維模式與行動范式”。6通過建立跨組織的治理機構,打造一個更加注重結果導向、顧客導向、合作與有效的信息時代政府,這種政策取向與前屆政府的政策主張形成鮮明對照。20世紀90年代中后期以來,以整體性治理為價值核心的整體政府改革已在世界范圍興起與發展,不同國家的整體政府改革目標被予以不同的名稱。在澳大利亞和新西蘭稱為整體型政府(Whole-of-Government),加拿大命名為水平政府(HorizontalGovernment),美國則冠以協同政府(CollaborationGovernment)。二、整體性治理的概念整體性治理與協同型政府改革相互輝映,在協同型政府改革實踐中不斷尋找整體性治理的不同制度化策略,進而完善整體性治理的理論解釋框架。伴隨整體性治理的實踐,不同學者從不同視角對整體性治理的解釋框架予以理論上的分析。TomChristensen(2001)等從結構、文化和迷思三個角度對整體政府進行闡釋。從結構的角度,整體政府被看作是有意識的組織設計或結構重構,目標是促進各政府組織更好地團結協作。從文化和制度視角來看,組織的演進過程是對內對外壓力的雙向適應過程,形成獨特的、制度化的或非正式的規范和價值。從迷思的角度,從迷思、象征、時尚等方面來看待改革及其主要概念。7希克斯(2002)指出整體性治理就是在政策、規則、服務供給、監控等過程中實現整合,整體性治理體現于不同層級或同一層級內部,不同職能間,政府、私人部門與非政府間等三個維度中。基于目的和手段兩個維度,他將每個維度分為相互沖突、相互一致、相互增強三個層次,形成碎片化政府、貴族式政府、漸進式政府、整體性政府、協同型政府五種政府管理形態。8TomLing(2002)從實用的類型學出發,將整體性治理的實踐分為“內、外、上、下”四個維度。“內”指組織內部的合作,即新的組織結構形式;“外”指跨組織部門的新工作方式;“上”指對上承擔責任,組織目標自上而下設定,即新的責任和激勵機制;“下”指新的服務供給流程。9Pollit(2003)認為整體性治理是一種通過橫向和縱向協調的思想與行動以實現預期利益的政府治理模式,包括四個方面的目標,即消除政策間的矛盾和緊張以增加政策的效力;通過減少重復以更好地利用稀缺資源;增進某一政策領域中不同利益主體的協作;為公眾提供更多的無縫隙服務。10澳大利亞管理和咨詢委員會對各國合作政府改革實踐與經驗進行理論提升,從新的文化和哲學、新的工作方式、新的政策制定和服務提供方式、新的責任和激勵四方面形成“整體政府”的最佳實踐模型。11臺灣學者彭錦鵬(2004)從管理理念、運作原則、組織形態等方面,在對整體性治理與傳統官僚制和新公共管理歸納性比較基礎上(如表1),闡釋整體性治理的具體策略,即運用資訊科技而形成的線上治理模式、整合型政府組織和主動型文官體系。綜觀學界的研究成果,盡管論證視角各異,但整體性治理具備一個總體特征,即強調制度化的跨界合作。整體性治理的概念“并不是一組協調一致的理念和方法,最好把它看成是一個傘概念,是希望解決公共部門和公共服務中日益嚴重的碎片化問題以及加強協調的一系列相關措施”。7政府改革的整體性治理框架應該是一個復合體系,既包括組織結構的聯合,也包括組織運行機制的整合;既有政府體制的改革,也有制度化或非制度化規范、文化和價值的形成。所以,整體性治理是政府再造過程的系統體現,包括政府的治理理念、組織結構、運行機制和服務方式四個方面的整體性策略。1.綜合管理理念：責任和公共利益(1)整體主義原則希克斯在他的三本整體性治理的著作中,反復討論了責任的重要性。整體性的責任感把有效性或項目責任提升到最高地位,確保誠實和效率責任不與這一目標相沖突,并通過用輸出來界定需要有效完成的是什么來使誠實和效率責任服務于有效性和項目責任。12登力維認為,整體主義的改革旨在簡化和變革政府機構與其客戶間的關系,以公眾的需要為基礎。這一以需要為基礎的整體性治理遠遠超出公眾參與治理過程的傳統范圍,把重點放在確定一個真正以公民、服務、需要為基礎的組織基礎。13(2)公共服務的整體性運作整體性治理調和了工具理性與價值理性的關系,讓政府職能回歸公共服務。地方政府的運作應以公共服務功能為基礎、以解決民生問題為核心,以公共服務結果為導向。整體性運作的中心目標就是“使政府的功能進行整合,以便有效地處理公眾最關心的一些問題,而不是在部門和機構之間疲于奔命”。14通過強調制度化、經常化和有效的跨界合作以增進公共價值。2.整體性治理的組織結構需要部門之間的協作。根據治理層級的劃分,進行有組織政府部門間和政府間整體的運作是整體性治理的基礎結構。“徹底滲透著理性主義思想的結構規范和角色規范來促進組織有效地運轉”的傳統官僚制下,基于功能分工的組織運作準則是嚴格的命令和控制程序,刻板的工作限制和各類明文規定。這決定了傳統組織無需與外界協商、合作的獨立運作,以及不適宜處理超越組織界限的復雜問題的特點。新公共管理則通過組織個體之間的相互競爭來實現社會的總體利益。從行政形態的歷史演進來看,在工業經濟走向知識經濟的背景下,應該構建強調彈性、扁平化、無縫隙的“后官僚制行政模式”。整體性治理的組織結構不再以特定功能為基礎,而是以結果和目標進行組織設計和創新,需要在不取消部門專業化分工的前提下實行跨部門合作。整體性治理下的政府組織架構與形態包括治理層級的整合、治理功能的整合以及公私部門的整合三個維度:首先不同層級或者同一層級上治理的整合,它包括地方政府、地方以及中央政府的代理機構、國際社會范圍內全球治理網絡的整合;其次治理功能的整合,它既有同一機構內不同功能上的整合,也有不同部門之間的整合;最后公私部門之間的整合,如政府部門、私人部門以及非營利性機構之間的合作。8總之,整體性治理的組織結構包括傳統的自上而下的縱向層級結構與橫向功能結構、以及橫向功能結構之間協調發展。其組織設計或機構重組“既要克服內部的部門主義、視野狹隘和各自為政的弊病,提高對涉及不同公共部門、不同行政層級和政策范圍的復雜問題的應對能力,又要調整與社會、市場的橫向關系,以政府為紐帶,發揮其戰略協作的作用,構建政府與市場、社會通力合作、運轉協調的治理網絡。”153.整體性治理的公眾需求傳統官僚制組織結構造成公共服務供給的分割流程,公眾需要奔波于政府部門間提出服務訴求。不同于追求行政問題的解決,效率的提高、政府組織結構的嚴密、完整、功能的分化、服務的提供、穩定的文官體系的傳統行政,整體性治理追求行政問題的預防,人們問題的完整、快速解決,效能的提高,合理的政府運作規劃,結果導向的政府。16基于整體性治理在上述組織結構上的整合需求,政府的運作將以公眾需求為核心,每個運行環節相互協調、步調一致,形成一個整體性的運轉流程——不是各個環節的簡單排序,而是圍繞最終目標、體現整體效益的運行流程。在流程中“通過橫向與縱向的協調,消除政策相互抵觸的情況,使某一政策領域的不同相關利益主體,團結協作,為公眾提供無縫隙的而非相互分離的服務。”104.加強各部門間的合作,形成協同合作的公共服務網絡形態整體性治理強調應用聯合、協調、整合的方法,借助先進的信息技術為公眾提供無縫隙的公共服務。(1)聯合的公共服務方法。“21世紀末期的眾多事件已經清楚地證明,政府無法再獨立運作下去了,協調合作是這個游戲的名詞”。17整體性治理側重于動員分散資源提供公共產品和服務。通過發展聯合的知識和信息策略,增進公共服務中各供給主體間持續地進行知識和信息的交換與共享,形成協同的工作方式,為公眾提供聯合服務。18地方政府不再是地方公共服務的唯一提供者。需要打破政府壟斷公共物品供給的局面,將部分公共服務職能讓渡給企業、非政府組織,實現地方公共服務的“官民合作”網絡形態。通過建立多元化的合作伙伴關系,吸引和調動各方力量參與地方公共服務的供給,滿足公眾多元化和個性化的需要。然而,不同于網絡治理,整體性治理強調政府在合作組織中的主導作用,政府不僅要提供市場和社會的參與空間,確認公共服務供給主體的機構,還要進行過程管理和結果控制。(2)先進網絡信息技術的應用。隨著網絡技術的發展和計算機技術的普及,政府部門間通過網絡進行信息傳遞、共享和協同辦公,既有利于政府超越部門界限達到信息共享、兼容和交換的目標,改變政府部門林立、條塊分割、等級森嚴的結構關系,也能夠避免傳統行政所導致的腐敗和不作為。同時,以網絡為基礎的整體政府的行政業務和程序將徹底透明化,政府部門通過網絡為公眾提供信息發布與互動、政務公開、網上辦公等服務,民眾可以方便、快捷、低成本地了解相關信息,獲取政府提供的服務。三、與社會發展的反差使政府治理力量薄弱新中國成立60多年來,政府治理的最突出成就體現在全面構建了現代政府的治理體系,表現為行政組織結構體系不斷優化,公共人力資源配置的日益功績化,政府運作規范的制度化與法治化三個方面。(22)但是,諸如政府部門職能交叉、各自為政,政府治理的碎片化傾向嚴重,政府治理的結構與功能紊亂,政府、市場、社會之間的合作伙伴關系遠未建立,政府缺位或越位等現象依然存在,繁瑣的行政審批帶來的服務效率低下,政府治理電子化、流程再造的績效與社會實際需求之間反差強烈,公共服務供給的整體水平仍然低下等問題有待改進。雖然整體性治理的思想體系和實踐模式均是西方政府再造的產物,其產生背景與我國行政改革的實踐和制度背景有很大差別,但剔除政治體制等因素,仍可從以協調與整合為核心的整體性治理中總結出對于我國政府改革的普遍性啟示。同時,“構建中國特色、中國風格、中國氣派的本土化行政學理論已是迫在眉睫”,(23)整體性治理在中國的實踐應該與中國本土實際相結合。1.完善政府改革的結構基礎新公共管理主張摒棄官僚制,整體性治理則“必須按照傳統的自上而下的層級結構建立縱向的權力線,并根據新興的各種網絡建立橫向的行動線”。(24)橫向部門間的整合仍然以傳統官僚制等級為基礎,需要增強中央力量以強化其對整合過程的控制,避免由地方分權產生“塊塊”競爭的無政府主義和中央控制不力。網絡關系不能完全取代組織中權威原則的作用,整體性組織中的層級結構需要始終保持,所以,官僚制是整體性治理的結構基礎。結合我國的現實背景,整體性治理應用于我國政府改革的前提是完善傳統官僚制,進而在整體性治理指導下發展后官僚制。無論是加強還是超越官僚制,政府改革應在以下幾方面有所突破:第一,理念層面上,政府需要借鑒官僚制的理性精神來塑造市場經濟的秩序和規范,創造市場運行的良好社會環境,同時,確立法律制度的權威,使行政改革處于制度化和規范化的調節中。使理性精神、尊重法律的契約精神及成就取向的價值觀深入人們的觀念。第二,組織結構層面上,政府職能機構的設立需要按照官僚制的思路,明確劃分政府部門和人員的職責權限,組織和管理嚴格依據規章和程序進行。第三,管理方式層面上,發揮官僚制的技術優勢,形成尊重知識和人才的組織理念;保證各級管理崗位上有高素質的專門人才。2.資源上的利益沖突西方發達國家的行政體制改革“基于縝密而精細的資訊體系、組織體系和人事行政體系之上,同時,還要依賴一個可以持續而有力地進行政治參與監督和行政參與監督的主動積極的公民社會”。這在我國還具有相當的差距。公共服務提供中涉及到的利益整合問題是多元和復雜的。各級政府部門、非政府組織和私營企業等供給