關于執(zhí)行難、執(zhí)行亂的思考

一、在民事執(zhí)行中建立檢察官監(jiān)督體系的司法困境(一)對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督體制的不同主張。《2006年的中國《民事訴訟法》規(guī)定，“檢察官有權監(jiān)督和管理民事審判活動。”然而，在具體規(guī)定的分則行程序中，沒有關于民事執(zhí)行檢察官監(jiān)督的具體規(guī)定。針對這樣的立法模式,學界和實務界對檢察監(jiān)督范圍是否包括執(zhí)行程序產(chǎn)生了重大的爭議,特別是法院、檢察院,由于利益之爭,兩家對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督保持截然不同立場。一方面,最高人民檢察院和各地方人民檢察院在實踐中積極探索民事執(zhí)行檢察監(jiān)督,如四川省檢察院、海南省檢察院、廣東省檢察院都是積極示范的典型。另一方面,最高人民法院頻繁作出司法解釋以拒絕檢察院對民事執(zhí)行進行檢察監(jiān)督根據(jù)最高法院的司法解釋,明確了上級人民法院執(zhí)行機構負責對下級人民法院執(zhí)行工作的監(jiān)督、指導和協(xié)調(diào),而監(jiān)督的方式不過是對當事人執(zhí)行異議進行審查和法院執(zhí)行不作為責令下級法院執(zhí)行的內(nèi)部監(jiān)督方式。除非法官的執(zhí)行行為已經(jīng)涉嫌玩忽職守、濫用職權等職務犯罪,檢察機關便無從監(jiān)督,民事執(zhí)行活動實際是人民法院的獨角戲(二)調(diào)卷權和取證權是檢察機關提出抗訴的前提和基礎目前《民事訴訟法》規(guī)定的民事訴訟檢察監(jiān)督方式僅有抗訴一種,并且沒有進一步細化抗訴的具體操作程序,對于具體的抗訴應當怎樣操作,法院怎樣審理,法、檢怎樣配合,都沒有具體的規(guī)定。現(xiàn)行法律規(guī)定生效判決的上級檢察院才有權抗訴,將大量的民事糾紛案件集中在省級檢察院和最高檢察院,而省級檢察院和最高檢察院的辦案人員相對較少,案件較多,形成“倒三角形”的結構,造成大量案件積壓,抗訴周期較長特別是在執(zhí)行過程中,人民法院在執(zhí)行過程中都是以不開庭的形式作出裁定或決定采取具體強制執(zhí)行措施,檢察機關無法以抗訴的方式派員出席提起監(jiān)督。而法律又未賦予檢察機關在執(zhí)行監(jiān)督過程中必要的調(diào)查收集證據(jù)的權力,也沒有規(guī)定檢察機關調(diào)卷權或要求法院對執(zhí)行情況說理等一系列權力。而調(diào)閱審判卷宗是對民事執(zhí)行監(jiān)督的前提和基礎,如果檢察機關沒有調(diào)卷權和調(diào)查取證權,就不可能獲取新的證據(jù)去證明案件事實。法律不對檢察機關調(diào)取證據(jù)的法律效力予以肯定,對執(zhí)行法官就不會產(chǎn)生約束力,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督就是一句空話。為了強化民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督力度,查明案件情況,檢察機關需要進行必要的調(diào)查,或查閱法院及有關單位的相關卷宗。檢察機關向法院調(diào)取案卷并對其認真審閱,是其全面了解案情對生效錯誤裁判提出抗訴的重要條件。司法實踐中,往往出現(xiàn)檢察機關到法院要求調(diào)卷,而法院則以“法律無規(guī)定”為由予以拒絕的情況,造成監(jiān)督上的“困境”。這與檢察機關的職責、任務及所處的地位,是極不相稱的,也在客觀上成為檢察機關行使民事執(zhí)行法律監(jiān)督權沒有強制力的原因之一。(三)執(zhí)行監(jiān)督的渠道不暢,增加了監(jiān)督的行政違法《民事訴訟法》對民事執(zhí)行的監(jiān)督缺乏相關的具體程序和措施,檢察系統(tǒng)內(nèi)部也沒有一套統(tǒng)一的操作規(guī)程和工作機制,應采取什么方式進行監(jiān)督、如何啟動監(jiān)督程序、如何實現(xiàn)有效監(jiān)督仍處在摸索階段,各地做法不一。理論上和司法實踐中主要的監(jiān)督方式有抗訴、糾正違法通知書、檢察建議、查處職務犯罪等。如前文所述,只有抗訴是法定的唯一方式,而最高人民法院又作出了對執(zhí)行程序中裁定的抗訴不予受理的批復,導致執(zhí)行監(jiān)督抗訴渠道不暢。查處職務犯罪雖然力度比較強,但是只有執(zhí)行過程中涉嫌犯罪才能采用,而執(zhí)行主要存在的違法和違規(guī)執(zhí)行問題不能適用。糾正違法通知書和檢察建議的監(jiān)督方式雖然相對緩和,但它們都不是法定的監(jiān)督方式。最高人民法院對這兩種監(jiān)督方式并沒有出臺明確的司法解釋予以認可,由于缺乏強制力,對人民法院糾正違法和錯誤判決收效不大,監(jiān)督力度不夠,不少案件雖進行了監(jiān)督,但實效甚微。要成功辦理民事執(zhí)行監(jiān)督案件需要搞好檢、法兩家的協(xié)調(diào),法院不認可、不支持,檢察建議就只能成為一紙空文。可以說立法的缺陷導致了檢察機關缺乏必要的監(jiān)督保障機制,使檢察機關現(xiàn)有的監(jiān)督手段不是在法治軌道上運行,而是憑著雙方的交涉,是以法院主動配合為前提,這就給民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的發(fā)展造成了工作機制上的障礙(四)內(nèi)部監(jiān)督和外部控制體系薄弱1.人大監(jiān)督法院的事執(zhí)行監(jiān)督民事執(zhí)行的外部監(jiān)督主要通過權力機關監(jiān)督、黨政機關監(jiān)督、檢察監(jiān)督、社會監(jiān)督等方式來實現(xiàn)的。然而,這些監(jiān)督方式具有偶然性與非程序性的特點,難以對執(zhí)行實現(xiàn)常態(tài)監(jiān)督。例如,人大對民事執(zhí)行的監(jiān)督主要是以聽取法院工作報告、提出質(zhì)詢、行使特定問題調(diào)查權以及對法官的罷免等方式進行,是宏觀的監(jiān)督,但由于我國憲法確定了法院獨立行使審判權的原則,因此,在實踐中,人大對法院的監(jiān)督極為慎重,通常只能對一般的、抽象的和總體、宏觀的問題進行監(jiān)督,對于具體的個案的監(jiān)督,則只能由人大產(chǎn)生的專門法律監(jiān)督機關———人民檢察院來行使。至于黨政機關監(jiān)督,它更多的體現(xiàn)在對司法機關人、財、物方面的影響,因而是一種非程序化的監(jiān)督手段,是以犧牲司法獨立為代價的,且缺乏具體的法律規(guī)定,因此不能被認為是值得推廣的有效監(jiān)督制度2.民事執(zhí)行的監(jiān)督機制尚不完善人民法院的內(nèi)部監(jiān)督是通過兩種方式來實現(xiàn)的。一是通過法院內(nèi)部實行執(zhí)行實施權和執(zhí)行裁決權的分離,形成執(zhí)行機構內(nèi)部權力運行的監(jiān)督制約機制。由于審判法官、執(zhí)行法官、執(zhí)行員都隸屬于同一個院長領導,我國又無法實現(xiàn)法官個人獨立。在這種體制下,即使法院內(nèi)部之間發(fā)現(xiàn)了執(zhí)行違法行為,也大多在法院領導的協(xié)調(diào)下采取包容的態(tài)度相互妥協(xié)。二是通過上級法院對下級法院進行監(jiān)督的方式。民事執(zhí)行內(nèi)部監(jiān)督制度的確立,對規(guī)范民事執(zhí)行行為、促進當事人合法權利實現(xiàn)起到了積極的推動作用。但由于上下級法院利益的趨同性,使得這種內(nèi)部監(jiān)督無法擺脫“自己監(jiān)督自己”的邏輯悖論,從而導致現(xiàn)行監(jiān)督的實效不理想民事執(zhí)行內(nèi)部與外部監(jiān)督體系顯得非常薄弱,引入檢察監(jiān)督體系又無法律依據(jù),導致民事執(zhí)行案件中金錢案、人情案、關系案的現(xiàn)象日益突出,其中的司法腐敗現(xiàn)象更是令人觸目驚心。如,2005年,號稱“中國法官第一貪”的李承禧因貪污4500萬元執(zhí)行款,被判處死刑。2008年,最高人民法院原副院長黃松有因“中國第一爛尾樓”廣州中誠廣場違規(guī)拍賣,被調(diào)查而牽扯出其他的罪刑。二、完善民事監(jiān)督和刑事監(jiān)督措施(一)執(zhí)行和遵守法律情況監(jiān)督人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關,承擔起維護司法公正和法律統(tǒng)一的職責,對法律的執(zhí)行和遵守情況進行監(jiān)督。人民檢察院的法律監(jiān)督應當是全面監(jiān)督、動態(tài)監(jiān)督,法律應當予以明確并完善相關制度的設計,人民法院要為配合檢察機關行使法律監(jiān)督職能提供相應的條件和便利,而不應設置各種障礙阻礙民事執(zhí)行監(jiān)督工作的開展。1.審判活動的概念訴訟的檢察監(jiān)督范圍應當理解為包括民事執(zhí)行階段。憲法在賦予人民檢察院法律監(jiān)督權的同時,并未對監(jiān)督的范圍作任何限制性的規(guī)定。《民事訴訟法》第14條是民事訴訟法的一項基本原則,應當貫穿于民事訴訟的始終。其中的“審判活動”一詞系廣義上的概念,包括從起訴、審理直至執(zhí)行等整個訴訟活動的全過程。全國人大常委會原副委員長王漢斌在《關于〈中華人民共和國民事訴訟法(試行)〉(修改草案)的說明》中就明確指出:“執(zhí)行是審判工作的一個十分重要的環(huán)節(jié),它關系到法律和人民法院的尊嚴,目前,有些地方人民法院審判工作中執(zhí)行難的問題比較突出。”由此可見,立法機關立法原意即將“審判活動”的外延擴大至整個民事訴訟程序。2.完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的運作機制監(jiān)督的規(guī)定過于原則,缺乏實際操作的具體規(guī)定,因此,應對《民事訴訟法》予以修改并制定一些補充性規(guī)定或?qū)嵤┘殑t,進一步完善現(xiàn)行法律法規(guī)。首先,在總則部分明確規(guī)定民事執(zhí)行活動屬于檢察監(jiān)督的范圍,將原條文修改為“人民檢察院有權對民事訴訟、執(zhí)行活動實施法律監(jiān)督”。其次,在分則中具體構建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的運作機制,尤其是可確立并完善檢察監(jiān)督啟動程序和可以采取的措施,以及它們的適用條件、范圍、程序等。具體條文可以設計為:當事人、利害關系人認為執(zhí)行行為違反法律規(guī)定或者執(zhí)行不作為的,可以向負責執(zhí)行的人民法院提出書面異議。當事人、利害關系人對人民法院作出的裁定不服的,可以向人民檢察院申訴、控告。(二)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,民事訴訟抗訴制度是檢察機關行使民事訴訟檢察監(jiān)督權的主要方式。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督在構建多元化的監(jiān)督體系時,應當以抗訴為中心。根據(jù)執(zhí)行行為的內(nèi)容、執(zhí)行行為發(fā)生的不同階段、不同情況綜合考慮,具體可以采取以下幾種監(jiān)督方式:1.抗訴權是提出抗訴的對象人民檢察院根據(jù)當事人的申訴、或者其他途徑獲得監(jiān)督線索后,經(jīng)過審查,如果認為人民法院在執(zhí)行過程中的裁定、決定、措施違反法律的規(guī)定,應當向做出該裁定、決定的同級人民法院提出抗訴。人民法院在收到人民檢察院的抗訴書后,應當中止執(zhí)行,認真的審查執(zhí)行裁定、決定的合法性,并將審查結果回復人民檢察院。2.糾正違法通知書人民法院在執(zhí)行過程中有嚴重違法行為,經(jīng)當事人申訴或者人民檢察院自行發(fā)現(xiàn)的,人民檢察院可以向執(zhí)行人民法院發(fā)出糾正違法通知書,人民法院在收到糾正違法通知書后應當認真審查,并對執(zhí)行過程中的違法行為糾正。拒不糾正的,人民檢察院可以報送上級人民法院3.緩慢執(zhí)行建議采取執(zhí)行行為的決定已經(jīng)做出,執(zhí)行行為尚未實施的,檢察機關可以采取暫緩執(zhí)行建議、說明理由通知書的方式進行監(jiān)督。4.必要時對于執(zhí)行法院的消極執(zhí)行行為,可以采用要求說明理由、限期采取執(zhí)行措施或者督促令的方式進行監(jiān)督,以推動執(zhí)行進行。5.檢察官辦公室對于人民法院執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中的輕微的違法行為,人民檢察院可以向執(zhí)行人民法院發(fā)出檢察建議,要求予以糾正(三)增加檢察官辦公室關于文件和研究的規(guī)定，以確保監(jiān)督1.有利于檢察機關了解執(zhí)行過程檢察機關要對民事執(zhí)行活動進行有效監(jiān)督,必須通過審閱卷宗了解訴訟過程、審理情況及執(zhí)行中裁判、決定等事項,而人民法院的執(zhí)行卷宗記載了執(zhí)行活動的全過程,能夠幫助檢察機關較全面的了解案件的執(zhí)行情況。因此,應賦予檢察機關調(diào)閱法院民事執(zhí)行卷宗的權力,并且檢察機關在調(diào)閱審判、執(zhí)行過程中的相關文書時,法院應當配合和提供便利。2.調(diào)查取證是調(diào)查取證的有力依據(jù)檢察監(jiān)督應當具有主動性,對于法院的執(zhí)行活動是否違反法定程序,以及執(zhí)行人員在執(zhí)行程序中是否有瀆職違法行為等,檢察機關需要主動通過調(diào)查取證才能核實。因此,為保障檢察機關履行執(zhí)行監(jiān)督職責的需要,應當明確規(guī)定檢察機關有權向當事人、利害關系人、案外人及有關單位或個人進行取證,相關人員與部門具有協(xié)助取證的義務(四)調(diào)查核實,追究刑事責任對于執(zhí)行程序中執(zhí)行人員涉嫌貪污受賄、濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等嚴重損害當事人合法權益的犯罪行為,人民檢察院應當依照法定程序進行調(diào)查。經(jīng)調(diào)查核實后,對確實存在司法腐敗等違法、違紀行為的相關責任人員,應移交自偵部門依法查處,追究刑事責任。不構成犯罪但違紀的,應移交法院紀檢部門給予行政處分。在民事執(zhí)行監(jiān)督過程中,通過法律明確賦予檢察機關查處違紀、違法的職權,有助于強化檢察監(jiān)督力度形成威懾機制,有效遏制違法執(zhí)行情況的發(fā)生。三、完善民事、刑事監(jiān)督和刑事監(jiān)督的內(nèi)部和外部保障機制(一)監(jiān)督與理解支持的關系民事執(zhí)行檢察監(jiān)督效果的保障,需要法院和檢察院在日常工作機制中堅持“相互配合、相互制約”的原則,處理好監(jiān)督與理解支持的關系。繼續(xù)發(fā)揮檢法聯(lián)席會議的作用,并嘗試列席審委會、類案個案溝通等兩院動態(tài)銜接運行機制,共同研究解決執(zhí)行工作中經(jīng)常遇到的問題。1.反饋和執(zhí)行情況,及時提交執(zhí)法、檢之間建立經(jīng)常性的數(shù)據(jù)交流制度,實現(xiàn)信息共享。法院定期向檢察院提供執(zhí)行工作中遇到的新情況、新問題,并反饋檢察監(jiān)督的核查情況。檢察院將法院執(zhí)行工作中容易發(fā)生的執(zhí)行行為不合法、執(zhí)行措施不合理等事項的情況和數(shù)據(jù)進行分析,及時提交給法院。兩院通過民事執(zhí)行監(jiān)督工作的數(shù)據(jù)化、信息化、網(wǎng)絡化,及時了解和發(fā)現(xiàn)民事執(zhí)行活動中存在的問題。2.備案并提供報告權人民法院應將生效的民事判決和裁定抄送同級檢察機關備案,并將生效民事判決和裁定的執(zhí)行情況在執(zhí)行前后法定期限內(nèi)向同級檢察機關提供書面報告。3.定期研究解決執(zhí)行工作中出現(xiàn)的困難檢察機關民事檢察部門和人民法院執(zhí)行庭每季度召開一次“法檢聯(lián)席會議”,定期研究解決執(zhí)行工作中遇到的普遍性問題或存在的困難,并通報各自的工作情況。對重大、疑難案件,檢察長可以列席