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文檔簡介

關于城市更新中存量土地開發利用的若干問題思考城市更新是城市政府通過優化配置城市國土空間資源、提升城市功能、改善人文環境的綜合整治活動。國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出,實施城市更新行動,推動城市空間結構優化和品質提升。繼珠三角、長三角地區近年來城市更新工作的推進,2021年北京、重慶等地也相繼開展了城市更新行動,推動城市建設發展由增量開發向城市更新轉變。筆者通過分析存量土地利用的特征、土地利用的法律政策、城市更新的目標取向等,對推動城市更新工作所須關注的問題進行了思考。一、城市更新中的土地類型城市更新是一種綜合性、系統性、多維度的行為,其類型劃分也因標準、依據不同而各異。以城市更新中是否涉及土地空間調整、用途改變等土地條件的變化為標準,可將城市更新分為兩種類型:第一種是不涉及現狀土地發生改變的城市更新,如老舊小區、老舊廠房不改變土地使用條件下的功能完善行為;第二種是涉及土地再開發再利用的城市更新,如通過變更土地用途、轉讓、收回再供應、土地合并和分割、使用年期調整等土地使用條件實現城市更新。國內的城市更新多是涉及土地的再開發再利用,涉及的土地主要具有以下三個特征。1.城市更新中的土地多為存量建設用地。我國的建設用地供應,分為存量和增量兩部分。“增量土地”主要是政府通過土地征收和農用地轉用,以出讓和劃撥方式供應的土地,體現的是土地所有權人與使用權人之間的關系,即“土地一級市場”;“存量土地”是指城鄉建設已占有或使用的土地,其開發利用主要是現有土地使用者之間的交易,即“土地二級市場”。城市更新中的土地主要不是政府新征收和供應的土地,而是已成為建設用地的部分。2.城市更新中的土地多為國有土地。城市更新的范圍主要在城市建成區。根據法律規定,城市土地歸國家所有。因此,城市更新中的土地性質多為國有。當然,不排除由于多種原因,在城市范圍內存在集體建設用地的情況,如城中村的宅基地和集體產業用地。3.城市更新中的土地多為低效用地。廣義上講,城市更新中的土地是指所有建設用地。狹義上講,城市更新中的土地多是現狀建設用地利用不合理、利用效率和效益不高的建設用地,即具有開發利用潛力的現有城鄉建設用地。二、存量土地利用政策的內在特征1.存量土地開發利用的主體具有多元性。國家出臺的政策中,明確鼓勵原土地產權人自行開發、合作開發存量土地。只有在原土地產權人無意愿自主開發和合作開發的條件下,才可以向政府申請收回土地,納入儲備。換言之,在存量土地開發利用的順序上,國家政策將原土地產權人自行開發土地放在第一位,合作開發土地放在第二位,政府收回土地再供應放在最后一位。政策的目的十分明顯,就是鼓勵產權主體、市場主體和社會資本開發利用存量土地資源。2.存量土地開發利用的方式具有靈活性。國家出臺的政策明確提出,存量土地開發利用涉及土地改變用途、轉讓的,只要原有的土地使用合同沒有明確約定、地方政策沒有明確規定必須收回土地重新招標拍賣掛牌出讓,就可以采取補辦協議出讓手續(即“存量補地價”)的方式,進行再開發利用。在廣東、上海等地的“三舊”改造、城市更新政策中,“存量補地價”的協議出讓政策成為政府最重要的土地政策。3.存量土地增值收益的分配具有共享性。國家出臺的政策明確,原依法取得的工業用地改造開發后,提高廠房容積率但不改變用途的,停車場增加容積率的,免收地價款;利用現有工業用地興辦先進制造業、生產性及高科技服務業、創業創新平臺等國家支持的新產業、新業態建設項目的,可繼續按原用途、原產權形態使用,不按新用途收取地價款。這些減免土地收益的實質,是國家與用地者共享土地規劃調整所產生的增值收益部分。與增量土地出讓收益全部歸土地所有權人的政策不同,存量土地開發利用中增值收益分配的共享性,對降低更新改造成本,加快項目實施,至關重要。三、城市更新中土地利用的突出問題1.規劃方向需要調整和定位。城市更新是以空間資源重新配置為基礎的存量規劃,具有產權和利益復雜的特點。舊城改造與新城建設的規劃邏輯完全不同。新城規劃是增量規劃,是以新增建設用地為配置對象、基于空間擴張為主的規劃;城市更新規劃則是促進建成區功能優化調整的存量規劃,是需要探索政府、社會和市場主體共同參與、兼顧各方利益、上下互動的協商式開放式的規劃。規劃對象轉向存量用地及空間后,存在規劃“從上至下”的剛性與“從下至上”的彈性的相融問題,以及存量規劃的實施問題,這都需要規劃部門在職能定位、管理重點、制度設計等方面進行統籌謀劃。2.土地利用方向調整存在限制。城市更新改造過程中,大多是將城市中心、核心區的工業、倉儲、批發市場、居住區調整為公共文化設施、公共服務設施。反映到土地利用方向上,就是將土地價值較大的倉儲物流設施、商服、住宅等經營性用地,調整為收益較小或非營利性的公共設施、公益事業用地。這種土地利用價值的逆向調整,限制了城市更新通過改變土地用途彌補成本的可能性,加大了其經濟成本。此外,部分城市中心區、核心區嚴控建筑高度,地上空間調整也受限制。由于土地利用方向和地上空間的雙重限制,城市更新項目推進較難。3.城市更新涉及資金量大、周期長。城市更新基本以老城區為主,區域內人口密度集中、歷史文化設施較多,是城市功能疏解的重中之重,也是更新改造的重點區域。老城改造區域存在大量居住用地,且產權經濟關系復雜,城市更新將涉及資金量大、騰退周期長、改造難度大等問題。四、市更新中的土地開發利用模式1.土地產權人主導的土地開發利用模式。這一模式是指在符合城市更新規劃的前提下,原土地使用權人可通過自主、聯營、入股、轉讓等多種方式,對其使用的存量建設用地進行開發利用。其最大特點是土地開發權在用地者手中,不在政府手中。主要包括三種方式。①自行開發。原土地使用權人作為單一主體,自行開發利用土地。②合作開發。原土地使用權人通過聯營、入股方式聯合開發利用土地。③轉讓開發。原土地使用權人將土地使用權轉讓,由受讓人開發利用土地。在這種模式下,土地配置行為只發生在土地使用權人之間。因此,只要符合城市更新規劃,無論土地使用和規劃的具體條件是否改變,均可采取協議出讓方式,涉及土地增值的,由用地者補繳土地差價,即實行“協議出讓、存量補地價”的方式進行開發利用。2.政府主導的土地開發利用模式。這一模式是指政府給予原土地權利人一定的土地補償金或其他條件,將土地回購收儲,重新開發整理,按照城市更新規劃確定的土地用途,以出讓或劃撥方式確定新的用地者、投資者。在產權關系中,這種模式發生了“土地使用權人—土地所有權人—土地使用權人”的變化。實施這一模式,需要考慮兩個關鍵點。①收回土地時的補償安置。城市更新是利益再調整、再分配的過程。土地收回時涉及的產權主體復雜,利益主體多元。政府應作為利益調整的關鍵角色,轉變通過新增建設用地增加財政收入的理念,探索創新城市更新中土地收回再出讓的土地收益分配機制,完善現行土地儲備供應制度。②儲備土地再供應方式。依據現行制度,由政府以劃撥和出讓方式供地,屬于經營性土地的,以招標、拍賣、掛牌方式公開出讓,新的用地者依據城市更新規劃開發利用土地。五、完善城市更新土地開發利用政策體系1.按新規劃用途辦理土地手續的政策。城市更新項目可按新的規劃批準文件,依法以劃撥、出讓等方式辦理用地手續。其中,代建公共服務設施用房并將產權移交區政府有關部門或相關單位的部分,以劃撥方式辦理用地手續;經營性設施可以通過協議或其他有償使用方式辦理用地手續。2.按原土地用途和權利類型使用的政策。在符合規劃且不改變用地主體的條件下,城市更新項目用以發展國家及本市支持的新產業、新業態、新模式的,由相關行業主管部門提供符合條件的證明文件,可實行繼續按原用途和土地權利類型使用土地的過渡期政策;過渡期滿或轉讓需辦理用地手續的,可按新用途、新權利的類型,以協議方式辦理。3.國有建設用地轉讓、出租、抵押的政策。城市更新過程中,在不改變實施方案確定的使用功能情況下,經營性服務設施已取得的建設用地使用權可依法進行轉讓或出租,也可以建設用地使用權及其地上建筑物、構筑物及其附屬設施所有權等進行抵押融資。4.完善存量土地開發利用審批的政策。為規范城市更新項目土地開發行為,需要研究制定項目用地的審批政策、審批程序、職能分工和具體要求,細化操作流程,這對于推進城市更新項目實施至關重要。具體來說,城市更新土地開發利用審批政策主要包括以下幾個方面。①用地審批職權劃分。城市更新項目用地方案報批過程中,需要明確區政府(新區管委會)、市規劃自然資源委、市政府的相應權限。②用地審批范圍。依據城市更新單元規劃涉及的項目情況、實施周期,確定整體進行用地審批還是分期批地。③用地審批程序。根據城市更新政策規定,明確更新項目用地協議出讓具體審批流程圖。按照國家行政許可的相關政策確定用地申請的審查時限。④用地審查內容。依據城市更新專項規劃、土地管理政策規定,明確城市更新項目用地審批的申請條件、提交材料和審查內容。⑤用地信息公開。制定信息公開制度,及時公開城市更新項目用地審批過程、審批結果等信息,接受社會監督。六、健全城市更新土地開發利用的配套政策1.推進規劃管理政策創新。①規劃用途兼容政策。在城市更新的規劃實施中,應注重規劃兼容、復合利用。存量土地開發地區在增加公共服務設施用地的同時,可與各類用地兼容或混合設置;在滿足地區規劃導向的前提下,商業服務用地與商業辦公用地可以相互轉換,住宅用地可以全部或部分轉換商業服務業用地或商務辦公用地。②實施單元劃定政策。存量土地開發應劃定實施單元,盡可能避免單宗地開發。這與新增土地的按宗地供地、按宗地建設、按宗地管理的模式是不同的。在城市更新土地的開發利用過程中,必須評估周邊的規劃,劃定的存量土地實施單元中可包括多個具體項目,每個具體項目可以涉及多種土地用途。特別是在老城區、歷史文化街區,應實施生態修復、城市修補,通過恢復性修建,保護街巷胡同格局及傳統建筑形態,留存有價值的歷史信息。③最小化開發政策。倡導實施單元最小化改造模式,鼓勵多主體參與。城市更新中的土地開發利用涉及原產權人、相關權利人、政府等主體。為引導權利人利用自有土地自行開發、鼓勵社會資本參與,在實施單元的劃定上,應倡導實施單元可最小化的改造模式,推動街區小規模、漸進式、可持續地更新改造。實施單元的項目主體,既可以統一組織綜合實力強的國有企業承擔改造任務,也可以將實施單元內的各個具體項目交由原產權人、民間資本或社會力量進行改造。2.創新財稅金融激勵政策。①加強對城市更新的財政投入。合理確定市、區兩級政府資金負擔比例,落實稅費優惠政策。②鼓勵利用國家政策性資金。按照政府和社會資本合作項目建設及企業建設等模式創新融資方式,爭取國家政策性貸款用于存量土地開發中的歷史文

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