國企改革中土地資產處置模式法律問題研究

引言：

國有企業制度改革是我國經濟體制改革的核心內容，其直接目的是通過建立現代企業制度，最大限度地提高企業的運營效率。土地與國有企業有著十分密切的關聯，作為稀缺資源，其價值在市場化進程中正逐漸顯化出來，土地資產作為生產要素已經成為一筆數額巨大的國有資產，因而，進行國有企業制度改革就必然會涉及到土地資產的處置問題。隨著國企改革的推進，市場經濟體制的進一步完善，國有土地使用制度也由最初的無償、無限期使用向有償、有限期使用轉變，并且，通過多年摸索，結合改制企業用地大多為歷史遺留劃撥用地的現實情況，我國法律確立了保留劃撥、出讓、租賃、作價出資以及授權經營五種土地資產處置模式。

上述五種土地資產處置模式的確立和實施，為傳統劃撥用地的改造提供了多種途徑，并且，有力地推動了國企改革的進程。筆者認為，五種處置模式實際上是國家對土地資產的再評估，即隨著市場化進程在國有企業中展開，重新評定國有土地資產的價值，其升值部分作為國家的再投資投入到改革進行中和改制后的企業當中去，以期實現國家對這部分增值土地價值的收益。但是，由于實踐中土地價值難以準確界定，上述五種模式在實際操作中存在許多問題，直接表現為土地資產處置過程中的定價難，經常出現低評、低估的現象，導致國有土地資產的流失，形成了對以上五種土地資產處置模式有效運用的嚴峻考驗。

針對五種模式運用過程中的土地資產流失問題，理論界在對其原因進行剖析的過程中，產生了不同的觀點，有的歸因于行政化的土地資產管理體制不健全，有的歸因于市場化引入程度不夠，有的歸因于土地市場不規范，筆者認為，產生這一問題的根本原因應是在五種土地資產處置模式的實際運用中，其各自的權利性質及具體權利內容不明晰，導致土地收益缺失一個科學的分配依據，土地資產價值沒有合理的判斷標準，難以準確界定，最終造成改革過程中的土地資產流失。因此，對五種土地資產處置模式進行研究，在法律層面明晰其具體權利內容并給出一個準確的定性，對土地資產處置模式的完善具有重要的指導意義，對我國現代企業制度的最終建立也有巨大的現實意義。

圍繞完善上述五種土地資產處置模式這一核心內容，本文第一部分對國有土地資產流失現狀和流失原因做出簡要闡述，提出土地資產處置過程中權利性質和具體權利內容不明晰是導致這一問題產生的根本原因，然后簡述國有土地使用有償化在法律層面的歷史沿革，即對保留劃撥、出讓、租賃、作價出資和授權經營五種處置模式的相關法規進行歸納和梳理。第二部分針對五種處置模式下的具體權利內容分別進行深入分析，在這部分內容中筆者設想通過將租賃、作價出資和授權經營三種處置模式下的具體權利內容與典型劃撥土地使用權和典型出讓土地使用權的權利內容加以對比，找出其各自的特點并給予定性，進而尋求如何平衡各權利主體的利益，以及針對五種處置模式下的不同權利內容是否均可以引入市場化來調節進行深入分析，最大程度優化土地資產處置模式。第三部分筆者提出完善國企改革中土地資產處置模式的建議，一是在宏觀上，結合《物權法》關于建設用地使用權的規定對國有土地資產處置模式進行有針對性的補充立法，在法律層面對各項權利內容予以明確認定，并提議在具體處置模式的選取上，盡量避免采用租賃、作價出資和授權經營這三種在實踐中權利內容難以明確界定的模式；二是在微觀上根據五種處置模式權利內容比較分析的結果，就招拍掛這一市場化路徑和土地資產評估的合理運用提出可行性建議，最終達到完善上述五種處置模式，推動國企改革順利進行的目的。

一、國企改革中土地資產流失現狀和原因分析

國有土地資產流失現狀

國有企業土地資產流失是在國企改革中涉及到土地資產產權制度改革時出現的一個不容忽視的問題。統計表明，我國共有國有資產33萬億元左右，其中，國有土地資源資產大約25萬億元，占國有資產總量的%。1992年以來，在企業改制土地資產管理中，據對16省市的6000多家股份制企業調查，依法處置土地使用權的不足9％，即使一些地方處置了土地資產，但土地使用權往往低價折股，或收取少量土地租金，或評估不規范等導致國有土地資產評估無法有效執行，加上其他渠道的滲漏，據測算，全國土地資產總流失量每年達200－300億元，這一數字是相當驚人的。而另一組統計數字表明，在一項對上海、佛山、蘇州等城市的測算中，一般地段的工業企業，土地資產占其總資產的15％以上，好地段的工業企業可達50％以上，商業企業普遍超過50％。這部分土地資產能否盤活，對國有企業改革有舉足輕重的影響，而每年土地資產的大量流失，已經成為國企改革順利進行的巨大障礙，甚至會嚴重影響了現代企業制度建立的進程。

土地資產流失原因分析

國企改革中的土地資產流失問題已經引起了廣泛的關注，對其流失原因，理論界觀點不一，有學者認為我國長期實行的行政化產權管理體制造成的產權代表多元化，無法對國有資產實施有效的管理和嚴格的監督；也有學者認為是國有土地資產處置過程中的市場化程度不夠，主張盡量減少對土地使用權進入市場流轉的限制；還有學者認為作為流失場所的不完善的土地市場，造成了國有土地資產的流失；此外，還有很多通說中普遍認可的原因，比如現行土地管理體制不健全，缺乏準確、合理的土地評估機制，執法不嚴，監管不利等。但是，筆者認為上述理論都沒有切入國企改革中土地資產流失的本質，其根本原因應是五種土地資產處置模式下的權利性質不明晰，具體權利內容模糊不清，缺乏明確的法律界定。

土地資產處置過程中權利性質明晰與否，具體權利內容是否被清晰界定，在國企改革的土地資產配置中起著至關重要的作用。我國土地所有權與使用權相分離，就必然要涉及土地所有者和使用者雙方的權益及土地收益的分配和再分配問題，而實踐中，由于權利內容不明晰，土地資產處置過程中難以確立合理的土地收益分配機制和必要的調節手段，導致土地收益在土地所有者和土地使用者之間的分配極不合理，土地收益的受益者往往主要為土地使用者，而不是土地所有者。具體到上述五種土地資產處置模式中來，上述五種處置模式是在土地所有權與使用權相分離的基礎上實施的，每種處置模式下都存在不同的具體權利內容，該權利內容不明晰，導致在實際操作中土地資產缺乏科學的判斷標準，難以對其準確評估，合理定價，直接影響土地收益在所有者和使用者之間的合理分配，必然會發生土地資產流失的現象。因此，土地權利性質不明確，具體權利內容不明晰，正是導致國企改革中國有企業土地資產流失的根本原因。

二、國企改革中五種土地資產處置模式的歷史沿革

上世紀70年代末80年代初，我國就已經開始了國有企業改革，并且，在二十多年的改革進程中，對土地資產的有效處置方式進行了不懈地探索。1987年下半年，深圳特區進行土地使用權有償轉讓試點，由國家出租土地并規定年限，一次性收取地價，并且允許承租方轉讓土地使用權或進行抵押，自此有了現代意義上的出讓土地使用權，打破了國有土地無償使用的局面。

1990年，《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》對國有土地使用權實行出讓、轉讓制度做出了明確的規定。1992年7月9日，《國家土地管理局、國家體改委關于印發〈股份制試點企業土地資產管理暫行規定〉的通知》要求：改組或新設股份制企業時，涉及的國有土地使用權必須作價入股。1993年，在《國家土地管理局國家體改委關于到境外上市的股份制試點企業土地資產管理若干問題的通知》中，第一次明確股份制企業改制中國有土地資產處置可以實行租賃方式，改制企業可以靈活選擇出讓和租賃方式處置其劃撥土地資產。1998年，《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》明確了土地資產處置的形式，即劃撥改出讓，租賃和作價出資，以及針對特定情況下的企業用地保留劃撥的形式，并第一次明確提出了國家授權經營政策。1999年，《中華人民共和國土地管理法實施細則》再次確認了國有土地使用權出讓、租賃、作價出資等幾種土地有償使用方式。此外，2001年修訂的《劃撥用地目錄》，確定了保留劃撥用地的范圍。并且，2007年頒布的《中華人民共和國物權法》對建設用地使用權取得方式的規定上，明確可以采取出讓或者劃撥等方式，進一步在法律上對有償使用方式予以確定。

這一系列法律、法規的出臺，在保留極少數劃撥用地之外，分別確立了出讓、租賃、作價出資和授權經營等多種有償使用轉化模式，為國有企業土地資產的處置提供了依據，同時也指明了在國企改革過程中，國家對國有企業土地資產處置的方向和思路，即國企土地資產中的劃撥土地使用權向有償使用轉化已經成為必然，并且轉化方式正日益向多元化發展。但是，上述法律、法規、部門規章等對五種處置模式的規定仍然較為原則性，雖然在操作標準上設置了大致的框架，但是沒有細化到土地資產處置過程中各個模式下具體權利內容的層面，沒有對相關具體權利給予明確界定，尤其是對租賃、作價出資和授權經營三種模式，規范較為籠統，導致實施中缺乏明確依據，難以有效操作。

三、國企改革中土地資產處置模式的相關權利內容研究

由上文可知，國企改革中對劃撥土地使用權的處置，目前主要有保留劃撥、出讓、租賃、作價出資和授權經營五種模式。在這五種模式的實際適用中，尤其是采用租賃、作價出資和授權經營三種模式時，由于權利內容不明晰，難以建立科學、合理的操作標準，不能準確定價，極易低估、低評，成為國有土地資產流失的根本原因。

因此，規范土地資產處置模式，明確界定相關權利內容，建立科學、合理的操作標準已經成為國企改革進程中的一項重要內容。筆者認為有必要對上述處置模式下的具體權利內容加以分析，并通過比較租賃、作價出資和授權經營三種模式下的具體權利內容與較為容易確定的保留劃撥土地使用權和出讓土地使用權的具體權利內容的異同，找出其各自的特點，進而明晰土地產權，從而可以有效治理國企改革中的國有土地資產流失問題，并完善上述五種土地資產處置模式，為國企改革的順利進行創造有利條件。

五種土地資產處置模式權利內容概述

保留劃撥、出讓、租賃、作價出資和授權經營五種處置模式都是在國企改革過程中，隨著國有土地有償化使用發展趨勢產生的，都是建立在土地所有權與使用權分離的基礎上，在這一過程中，必然會產生兩個對應的權利主體，一方為國有土地的實際所有者，即國家，一方為國有土地的實際使用者，而準確界定二者間的權利范圍，對土地資產處置的順利實施，土地收益的合理分配都具有重大意義，反之，則必定會導致土地收益走向不合理，國家權益得不到保障。因此，下文中，筆者將從實踐中土地資產處置過程中經常涉及到的地上建筑物、其他附著物所有權歸屬和處分，土地使用權中的轉讓、出租、抵押權能以及土地的用途和期限三方面進行闡述，希望通過對不同處置模式下這三方面權利內容的分析，能夠明確土地所有者和使用者各自的權利范圍，在實踐中可以對不同處置模式進行合理選取，保證國企改革中土地資產的有效處置。

在分別對每種處置模式進行具體闡述前，為了能夠更深入地理解各項權利內容，筆者首先對其權利內容的性質給予統一定性。雖然上述五種模式在處置對象的具體范圍、操作程序、乃至具體權利內容的享有程度、期限、評估標準等方面都存在差異，但是上述權利內容都是建立在我國土地所有權與使用權相分離的基礎上產生的，都是基于土地產生的權能，筆者認為五種模式下的土地使用權均具有物權性。而且，《物權法》對建設用地使用權取得方式的規定上，明確可以采取出讓或者劃撥等方式，由此可以認定作為國有土地有償使用方式的租賃、作價出資、授權經營也是涵蓋在法定范圍之內的，即五種土地資產處置模式下的土地使用權物權性已經在成文法中得到確認。

保留劃撥土地使用權模式下的權利內容

1、保留劃撥土地使用權的基本概念

根據《房地產管理法》第22條規定,“劃撥土地使用權是指土地使用者經縣級以上人民政府依法批準,在繳納補償、安置等費用后獲取的土地使用權,或者土地使用者通過各種方式無償取得的土地使用權。”根據該條規定，保留劃撥用地可以理解為，國企改革過程中，處置土地資產時，在法定范圍內保留原有劃撥用地性質不變。

在建立現代企業制度的大環境下，我國用地政策的導向是逐步向土地有償使用制度轉變，劃撥用地的比重將逐漸減少，但是，根據我國目前國情，還不能全部取消劃撥用地，在一定范圍內還要對其進行保留。我國《土地管理法》和《房地產管理法》中均規定以下建設用地，可以經劃撥取得：“國家機關用地和軍事用地；城市基礎設施用地和公益事業用地；國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；法律行政法規規定的其他用地。”根據上述法律規定，國土資源部頒布了《劃撥用地目錄》，對上述可以劃撥的四類建設用地范圍進行了具體細化，并且，《物權法》第137條第1款也規定：“設立建設用地使用權，可以采取出讓或者劃撥等方式。”上述一系列法律、法規肯定了目前劃撥用地還有其存在的必要性，但是，由于土地使用權劃撥時，土地使用者未向作為土地所有者的國家支付土地收益，對于政府而言，土地使用權劃撥屬于一種無償的行政配置方式，因此國家在保留劃撥模式的同時，對劃撥用地范圍進行了嚴格限制。

2、劃撥土地使用權的具體權利內容

目前，我國的劃撥土地使用權不僅包含歷史形成的部分，也包含土地有償使用制度確立后新產生的劃撥土地使用權。2001年國土資源部《關于改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》，首次明確了企業國有劃撥土地權益，承認劃撥土地使用權是一種財產權，屬用益物權的一種。

在保留劃撥的模式下，國家對土地享有所有權，可以享有土地收益并對使用者的處分權擁有較為充分的干預權；土地使用者則享有占有、使用、部分收益和一定程度的處分權能。劃撥土地使用權作為一項典型的根據國家行政配置產生的權利，其具體權利內容相對容易界定。下文中，筆者將從劃撥用地地上建筑物、其他附著物所有權歸屬和處分，劃撥用地使用權的轉讓、出租、抵押權能以及劃撥用地的用途和期限三方面就保留劃撥模式下的具體權利內容進行闡述。

1）劃撥用地地上建筑物、其他附著物所有權歸屬和處分。《物權法》第142條規定，“建設用地使用權人建造的建筑物、構筑物及其附屬設施的所有權屬于建設用地使用權人，但有相反證據證明的除外。”因此，土地使用者出資建造的建筑物、其他附著物所有權歸屬土地使用者所有，但是，由于劃撥土地使用權的取得方式為無償或僅繳納成本費用，建造的建筑物、其他附著物中所含的土地成本應歸屬國家，使用者實際上只對其在建設中投入的成本享有所有權，所以，劃撥土地使用者在處分該所有權時受到了嚴格的限制。

因此，使用者對該建筑物、其他附著物享有部分處分權，根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第56條規定，在向國家交納租金中所含土地收益的前提下，劃撥用地上建成的房屋可以出租。根據《出讓和轉讓暫行條例》第45條的規定，在一定條件下劃撥土地地上建筑物、其他附著物可以轉讓、出租、抵押。該規定中的轉讓、抵押兩種情況實際上是在將劃撥土地使用權轉出讓的情況下進行的，即土地使用權隨轉讓、抵押的房屋一起處分，改變了其劃撥性質，《物權法》也對地隨房走的原則予以了肯定，因此，在保留劃撥土地使用權的情況下，其地上建筑物、其他附著物是不可以轉讓、抵押的。簡言之，保留劃撥時，劃撥用地上的建筑物、其他附著物不可以轉讓、抵押，在向國家繳納租金中所含土地收益的前提下可以出租。

2）劃撥土地使用權轉讓、出租、抵押。《出讓和轉讓暫行條例》第44條明確規定:“劃撥土地使用權,除本條例第45條規定的情況外,不得轉讓、出租、抵押。”基此可以認定,由于權利取得是無償的,劃撥土地使用權的內容,僅僅是對土地的占有和使用，其為不完全土地使用權，沒有充分的收益和處分的權能，不可以轉讓、出租、抵押。而《出讓和轉讓暫行條例》第45條的規定同樣是在劃撥土地轉出讓的前提下進行轉讓、出租，此時，該劃撥土地使用權也隨之變為出讓土地使用權。《房地產管理法》第51條規定，“設定房地產抵押權的土地使用權是以劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產后，應當從拍賣所得的價款中繳納相當于應繳納的土地使用權出讓金的款額后，抵押權人方可優先受償。”由此可以看出，在抵押權實現時，依然是在劃撥用地轉出讓的情況下，交付了土地出讓金后，就剩余價款抵押權人才可優先受償。因此，可以認定劃撥土地使用權在保留劃撥的情況下不可以轉讓、出租和抵押，只有經主管部門批注，在劃撥轉出讓的情況下才可以轉讓、出租和抵押，并且在抵押權實現時，抵押權人只能就交付土地出讓金后的剩余價款優先受償。

3）劃撥土地的用途和期限。劃撥土地使用權人只能作為國有土地所有者的代表或代理人來行使權利，不得超越其權限對土地進行處分和收益。根據《土地管理法》、《城市房地產管理法》等法律、法規的規定，以劃撥方式取得土地使用權的土地使用者，必須嚴格按照《國有土地劃撥決定書》和《建設用地批準書》中規定的劃撥土地面積、土地用途、土地使用條件等內容來使用土地，不得擅自變更，確需改變土地建設用途的，應當經土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。《物權法》第137條第3款也規定，“嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權。采取劃撥方式的，應當遵守法律、行政法規關于土地用途的規定。”可見，劃撥用地的用途是受到嚴格限制的。

在期限方面，劃撥土地使用權過去是無限期使用的，但是在土地有償化使用制度展開以來，根據《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》在國企改革中多數保留劃撥模式的土地使用權不得超過5年。由此可知，在保留劃撥的模式下，劃撥土地使用權的期限也受到了嚴格的限制，法律對此做出了明確規定。

結合上文權利內容分析，可以發現，在保留劃撥的模式下，法律對于其地上建筑物、其他附著物所有權及處分權能，土地使用權的轉讓、出租、抵押等權利內容以及劃撥用地的用途和期限等都有明確的規定，劃撥用地使用權人的權利受到了較大的限制，國家對其有很大的行政干預權。

3、劃撥土地使用權的價格確定標準

2001年國土資源部《關于改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》規定：“企業改制時，可依據劃撥土地的平均取得和開發成本，評定劃撥土地使用權價格作為原土地使用者的權益，計入企業資產。”根據該《通知》規定，劃撥土地使用權價格由兩個方面構成：一方面是劃撥土地使用權的取得成本，即無償或有償取得劃撥土地使用權直接支出的有關費用，如拆遷補償安置費等；另一方面是在對應的劃撥土地上所投入的土地開發成本。按此規定，劃撥土地使用權價格構成公式為：劃撥土地使用權價格=土地平均取得成本+土地開發成本+相關稅費。

國有土地出讓模式下的權利內容

1、國有土地出讓的基本概念

《房地產管理法》第8條規定，“土地使用權出讓，是指國家將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。”《出讓和轉讓暫行條例》第8條對此也給出了相似定義，“土地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。”由于歷史原因，我國國有企業用地中的絕大部分都是以劃撥土地使用權的形式存在的，在國企改革，建立現代企業制度的過程中，大量劃撥土地使用權需要向商品化、有償化轉化，而在這一過程中，出讓成為了劃撥土地使用權商品化的最主要的途徑。

國企改革中，劃撥土地使用權改為出讓土地使用權主要有以下兩種途徑：一是國家直接將原先的劃撥土地出讓給原使用人,由原使用人與國家土地主管部門簽訂土地使用權出讓合同,并繳納土地使用權出讓金,從而取得出讓土地使用權,并可依法轉讓、出租、抵押。二是原劃撥土地使用權人依法將劃撥土地“轉讓”給他人。

具體到出讓方式，則主要有協議、招標、拍賣三種法定出讓方式。此后《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》中又確立了掛牌的出讓方式，至此，以招拍掛的方式出讓國有土地使用權的體系確立了起來。

2、出讓土地使用權的具體權利內容

同劃撥土地使用權一樣，出讓土地使用權也屬于用益物權的一種，不具有完整的占有、使用、收益和處分權能，但是，出讓土地使用權以一次性支付出讓金為對價，相當于一次性買斷一定期限的國有土地使用權，因此，相比劃撥土地使用權，出讓土地使用權是較為完整的，其權利內容也較為充分。本部分也同樣從上述三方面來闡述出讓土地使用權的具體權利內容。

1）出讓土地地上建筑物、其他附著物所有權歸屬和處分。《物權法》第142條規定，“建設用地使用權人建造的建筑物、構筑物及其附屬設施的所有權屬于建設用地使用權人，但有相反證據證明的除外。”在出讓土地的情況下，受讓人支付了土地出讓金，相當于已經將一定期限內的土地收益一次性交付國家，因此，該地上建筑物、其他附著物中國家所有的土地收益可以不再考慮，受讓人對其享有完整的所有權，受讓人可依據《物權法》、《房地產管理法》、《出讓和轉讓暫行條例》等法律、法規將該地上建筑物、其他附著物自由轉讓、出租、抵押，并且在不改變用途的前提下，不需要經相關部門的批準。

2）出讓土地使用權轉讓、出租、抵押。《物權法》確立了我國地隨房走，房隨地走的土地使用權政策，因此，根據上文對出讓土地上的建筑物、其他附著物權利內容的分析，同理可知，受讓人可依法將出讓土地使用權自行轉讓，在不改變土地用途的情況下，同樣不需相關部門的批準。《物權法》第180條規定，債務人或者第三人有權處分的建設用地使用權可以抵押。《出讓和轉讓暫行條例》第37條規定，“處分抵押財產所得，抵押權人有優先受償權。”由此可知，在出讓模式下，因為受讓人已經一次性向國家支付了作為土地收益的出讓金，抵押權實現時，抵押權人可以就抵押財產的全部價款主張優先受償，而無需扣除國家的土地收益金額，同理，在出讓土地使用權依法出租時，也無需將其中的土地收益上繳國家。因此，在出讓模式下，受讓人可將出讓土地使用權依法轉讓、出租、抵押，在這一過程中無需再向國家交納土地收益，并且在不改變用途的前提下，也無需經有關部門批準。

3）出讓土地的用途和期限。土地使用者應當按照出讓合同約定的土地用途和條件開發、利用和經營土地，根據《房地產管理法》第18條的規定，需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途時，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金。《物權法》第140條也對此進行了進一步確認，“建設用地使用權人應當合理利用土地，不得改變土地用途；需要改變土地用途的，應當依法經有關行政主管部門批準。”可見，出讓模式下對土地用途也進行了嚴格的限制。

在期限方面，《出讓和轉讓暫行條例》對土地使用權出讓的最高年限給予了明確界定，當期限屆滿時，《物權法》149條第2款對此也作出了相關規定，“非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。”《房地產管理法》對申請續期的相關程序做出了規定，原則上對該申請應當予以批準，重新簽訂土地使用權出讓合同并支付出讓金。在出讓土地使用權進行轉讓時，《出讓和轉讓暫行條例》第22條對年限問題也做出了規定，“土地使用者通過轉讓方式取得的土地使用權，其使用年限為土地使用權出讓合同規定的使用年限減去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。”

結合上述權利內容分析，可知在該模式下，作為所有者的國家，其享有的土地所有權受到了一定程度的限制，在土地使用權出讓中，占有權、使用權和收益權轉移給受讓人，土地所有者只享有收取出讓金的權利和最終的處分權，而出讓人則享有較為充分的權利，可以對出讓土地使用權及地上建筑物、其他附著物自由轉讓、出租、抵押。就土地用途方面，同劃撥用地一樣，法律對此有嚴格的限制，但就土地使用年限續期的問題，則規定較為寬松，最大程度保護了受讓人的權益。

3、出讓土地使用權的價格確定標準

土地使用價格的性質是地租的本金化，因為所出讓的不是土地所有權，而是使用權，是合同期內使用土地的權利，期滿后這種權利自行終止，所以，出讓土地使用權實際上是出租土地，不是出賣土地，土地使用者可在合同期內對土地進行開發，并且把盈利的一部分交付給土地所有者，即地租。本文中的出讓土地使用權價格即為針對較長年限內的土地使用權一次交納的土地出讓金。

出讓土地使用權的價格主要通過評估來確定，土地價格評估是估價人員依據土地估價的原則、理論和方法，在充分掌握土地市場交易資料的基礎上，根據土地的經濟和自然屬性，按地產的質量、等級及其在現實經濟結構中的一般收益狀況，充分考慮社會經濟發展，土地利用方式，土地預期收益和土地利用政策等因素對土地收益的影響，綜合評定出土地在某一權利狀態下及某一時點的價格的過程。目前，土地價格評估已經成為國企改革處置土地資產過程中的重要環節，在評估過程中必須嚴格遵守國家的法規、政策，公平地調節有關各方的利益關系，最大限度保障社會的整體利益。

國有土地租賃模式下的權利內容

1、國有土地租賃的基本概念

《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》第3條第3款規定，“本規定所稱國有土地租賃，是指土地使用者與縣級以上人民政府土地管理部門簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為。”從理論上講，國有土地租賃是土地使用者以按期向國有土地所有者代表支付租金為對價而原始取得的一定期限的國有土地使用權。

租賃土地使用權與劃撥土地使用權和出讓土地使用權一樣具有物權性質，屬于用益物權的范疇，在其物權性之外，僅就租賃而言，必然還體現一種債權債務關系，作為土地所有者的國家或委托代理人，直接以出租人的名義，向自然人、法人或其他組織出租土地使用者產權，并按年度收取土地租金或土地使用費。也就是說，土地出租人與承租人之間還存在依合同維系的債權債務關系。

2、用比較分析方法來看租賃土地使用權的具體權利內容

對于租賃模式下的具體權利內容，相關法律、法規的規范較為模糊，在實際適用時也主要是參考出讓土地使用權的相關規定，但是，因為受租賃期限的限制，該模式下的土地使用權不能完全等同于出讓土地使用權，下文中，筆者依然從地上建筑物、其他附著物的歸屬和處分，租賃土地使用權的轉讓、轉租、抵押和租賃土地用途與期限來闡釋租賃模式下的具體權利內容，以便能夠深入理解租賃土地使用權，并尋求其在國企改革中有效行使的途徑，最大程度降低在該模式下國有土地資產流失的可能性。

1）租賃土地地上建筑物、其他附著物的歸屬和處分。對于租賃模式下的這一問題，相關法規中并沒有明確的規定。筆者認為，作為一種特殊的出讓，就地上建筑物、其他附著物歸屬這一問題，租賃和出讓還是有一些相同點的，承租人向國家支付的租金中也含有土地收益，因此可以認定，同出讓一樣，承租人對該建筑物、其他附著物同樣享有所有權。但是，因為租賃自身的特點，該所有權是受租賃期限限制的，《規范國有土地租賃若干意見》中規定，“未申請續期或者雖申請續期但未獲批準的，承租土地使用權由國家依法無償收回，并可要求承租人拆除地上建筑物、構筑物，恢復土地原狀。”由此可見，租賃模式下對地上建筑物、附著物的所有權不同于出讓模式下的完整的所有權，是受到租賃期限限制的。對于《規范國有土地租賃若干意見》中該項規定，筆者認為也存在欠妥之處，應補充規定一款若承租人出資建設的建筑物在租賃期滿時還具有一定的使用價值，國家可以在收回土地使用權時給予承租人一定的補償。

對于該建筑物、附著物的處分權，《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》第3條規定，“租賃土地上的房屋等建筑物、構筑物可以依法抵押，抵押權實現時，土地租賃合同同時轉讓。”同時，《規范國有土地租賃若干意見》也對此做出了更為詳細的規定，“地上房屋等建筑物、構筑物依法抵押的，承租土地使用權可隨之抵押，但承租土地使用權只能按合同租金與市場租金的差值及租期估價，抵押權實現時土地租賃合同同時轉讓。”由此可以確定，承租人可以依法對承租土地上的建筑物、附著物享有轉讓、轉租、抵押的處分權。但是，因為我國的房地一體原則，承租人在行使上述處分權時，必然要處置對應的租賃土地使用權，而《規范國有土地租賃若干意見》中明確規定，“承租人在按規定支付土地租金并完成開發建設后，經土地行政主管部門同意或根據租賃合同約定，可將承租土地使用權轉租、轉讓或抵押。”其中經土地行政主管部門同意或根據租賃合同約定，無疑又給承租人對地上建筑物、附著物的處分權設置了限制條款。所以在租賃模式下，承租方對承租土地上的建筑物、其他附著物享有的是受限制的所有權，在對其進行處分時需經出租方同意，即國家土地行政管理部門的批準后才可實施，或者根據租賃合同中與國家的相關約定來實施，而有關部門的批準和合同約定只是一個原則性的規定，缺乏明確的處分依據和標準，因此，該處分權中存在一定的不確定性。

2）租賃土地使用權轉讓、轉租、抵押。承租人支付的租金相當于短期的土地出讓金，因此，租賃土地使用權應具有一般的出讓土地使用權的性質。但是，由于租賃土地使用權的年限短于出讓土地使用權，其使用權人享有的權利也受到一定的限制，尤其是短期租賃，由于期限過短，賦予使用權人這種具有排他性質的權利時，要考慮到同一塊地上的其他利用需求和使用利益，以及土地資源的合理、有效利用，因而使用權人享有權利的排他性受到了一定的限制。同時，承租人在對租賃土地使用權進行轉讓、轉租、抵押時也要受到一定的限制。根據《房地產管理法》第48條的規定可知，只有以出讓方式取得的土地使用權才可以單獨設定抵押權，而以租賃、劃撥等其他方式取得的土地使用權不能單獨設定抵押權，但依法獨得的房屋所有權可以連同該房屋占用范圍內的國有土地使用權一并設定抵押。在租賃模式下，租賃土地使用權不能單獨設定抵押，同理，也不能對其單獨進行轉讓、轉租，只能在租賃建筑物轉讓、轉租、抵押的情況下，將租賃合同一同轉讓。《規范國有土地租賃若干意見》規定，“承租人在按規定支付土地租金并完成開發建設后，經土地行政主管部門同意或根據租賃合同約定，可將承租土地使用權轉租、轉讓或抵押。”而根據上文分析，承租人對建筑物的處分權要依據相關部門的批準和租賃合同的約定，存在一定的不確定性，同樣，租賃模式下的租賃土地使用權轉讓、轉租、抵押也受到了上述限制，沒有明確的依據，權利內容無法明晰。

3）租賃土地的用途和期限。租賃土地使用權人必須按照規定的用途和合理的條件使用土地，并逐年或按合同約定支付租金，在該模式下，土地用途同樣受到了嚴格的限制。就租賃期限而言，情況則比較復雜。就我國目前實踐中的租賃期限來看，由于缺乏統一的認定，各地的規定并不一致，比如濟南市對待短期租賃不超過5年，廣西則根據不同的具體情況，分別做出工業用地8年和教科文等用地6年，商業、旅游等綜合用地為3年的規定，此外，還有些地方實現不確定期限的租賃，而上海和浙江則規定具體租賃年限可經約定確立，但不得超過同類用途出讓土地最高年限。租賃期限和租金的收取存在密切關系，租賃期限缺乏統一的執行標準顯然為國企改革劃撥土地轉租賃這一模式的實施設置了障礙。

綜合上述權利內容分析，可知，在對地上建筑物、其他附著物的處分，租賃土地使用權的轉讓、轉租、抵押和租賃土地期限方面，其權利內容均難以明確，相比而言，保留劃撥和出讓模式下的權利內容則比較明晰，在法律和實踐中均可找到實施依據和參考標準。從具體權利內容來看，因為支付了租金，租賃土地使用權人所付出的代價和義務明顯高于劃撥土地使用權人，而由于通常期限短于出讓，其付出的代價和義務同時又低于出讓土地使用權人，根據權利和義務相互均衡的原則，租賃土地使用權人的權利同樣應該介于劃撥土地使用權和出讓土地使用權之間。

3、比較租賃與劃撥、出讓三種模式的價格確定標準

劃撥土地使用權價格構成標準為：土地平均取得成本、土地開發成本和相關稅費；出讓土地使用權價格即為針對較長年限內的土地使用權一次支付的土地出讓金，主要是在市場化的情況下通過評估來確定。

在租賃模式下，國有土地租金確定的依據，應是政府公示的租金，這里所涉及的一個重要問題就是出租底價的確定，實踐中，出租底價通常是按國家規定的最低地價折算的最低租金標準。各地在確定租金標準時普遍遵循的原則是，既要保證國有土地資產不流失，又要使承租人的負擔與土地出讓金基本平衡。從出租底價來看，租金的確定標準與出讓模式下出讓價格的確定標準存在一定重合的地方，即二者都對基準地價進行了考量，租金是在參考出讓金的基礎上形成的，就這一點來說，租賃模式下租金的定價標準可以在一定程度上以出讓金的定價標準為參考，但是，因為在交納方式上存在差異，出讓金是一次付清，租金是分批向土地管理部門交納的，則租金的確定標準還不能完全等同于出讓金，它還包含時間因素，土地增值，租金調整等問題，因此，在租金確定標準這一問題上，操作難度大于劃撥和出讓模式下的價格確定標準。

國有土地作價出資模式下的權利內容

1、國有土地作價出資的基本概念

《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》第3條第4款規定，“本規定所稱國家以土地使用權作價出資，是指國家以一定年期的國有土地使用權作價，作為出資投入改組后的新設企業，該土地使用權由新設企業持有，可以依照土地管理法律、法規關于出讓土地使用權的規定轉讓、出租、抵押。土地使用權作價出資形成的國家股股權，按照國有資產投資主體由有批準權的人民政府土地管理部門委托有資格的國有股權持股單位統一持有。”

土地使用權作價出資，相當于國家將一定年期的土地使用權作價后再投入改制后的新設企業，形成的股權由國有持股單位持有。該方式的實質是將土地使用權轉化為股權，將土地收益通過股息、紅利來獲得。

2、用比較分析方法來看國有土地作價出資模式下的權利內容

作為國有土地有償使用方式的一種，作價出資模式下的權利內容顯然與無償使用的劃撥土地使用權存在較大差異，但就出讓土地使用權來說，二者存在較多相似的地方，《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》中也規定出資的土地使用權可以依照出讓土地使用權的相關規定轉讓、出租、抵押，但是，細化具體權利內容，可以發現，二者還是存在很多差異。下文將結合上述差異仍然從三方面對作價出資模式下的權利內容進行分析。

1）作價出資地上建筑物、其他附著物的歸屬和處分。在作價出資模式下，并沒有相關法律、法規對地上建筑物、其他附著物的歸屬做出明確規定。對此問題，筆者將從作價出資自身的特點進行分析。作價出資是一種多方行為,是由參加設立公司的公司股東或公司原有股東一致的意思表示構成的法律行為,收益需要按照國家股與各股東的股權份額按照一定比例來分配，國家是與該公司的經營狀況存在密切的關系的一方股東，因此，作價出資是國家的一種負有風險性的投資行為。在這種情況下，該地上建筑物、附著物作為國家投入的資產交付給企業使用，可以認定，該資產應屬于國家所有，企業只是對其享有占有、使用、收益和一定的處分權能。如果該地上建筑物是在土地使用權投資入股以后由企業出資建造的，則國家和企業應分別基于土地收益和建設成本對該建筑物享有所有權，這時，則形成一種共有關系。

《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》規定，原劃撥土地使用權作價出資投入到改組后的新設企業，該土地使用權可以參照對出讓土地使用權的規定轉讓、出租、抵押。《物權法》對我國房地一致的原則給予了確認，因此結合上述規定，企業可以依法將地上建筑物、附著物依法轉讓、出租、抵押。但是因為該建筑物、附著物是國家所有或者國家和企業共有，對其的處置，國家不但要行使管理、監督的行政職能，還可以作為股東行使干預權。而現有的關于參照出讓轉讓、出租、抵押的規定只是原則性的，在具體實踐中國家的公權利和作為股東的私權利職能如何區分，還缺乏具體操作規范。因此，在作價出資的模式下，企業對該地塊上的建筑物、附著物不享有所有權，或者就其投入的建設成本僅享有部分所有權，由于缺乏法律的明確規定，企業對其享有的處分權是模糊的，行使過程中應在多大程度上受到公權利的干涉在實踐中還難以準確界定。

2）作價出資模式下土地使用權的轉讓、出租、抵押。《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》規定，原劃撥土地使用權作價出資投入到改組后的新設企業，該土地使用權由新設企業持有，可以依照土地管理法律、法規關于出讓土地使用權的規定轉讓、出租、抵押。此外《對關于執行股份有限公司土地使用權管理暫行規定中幾個問題的請示的批復》也有類似規定，對原劃撥土地使用權采取國家股入股的，股份制企業對入股的土地享有與出讓土地使用權者同樣的權利。但是，在土地使用權轉讓、出租、抵押的過程中，出讓模式下，國家只是依法行使一定的管理和監督權，而在作價出資的模式下，國家雖然喪失了對投入公司土地資產的直接占有、使用、收益和處分的權利,但是國家作為企業的股東仍可以通過在股東會上行使表決權,將自己的意志間接地作用于公司的財產，同時，《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》還規定，土地使用權作價出資形成的國家股股權，按照國有資產投資主體由有批準權的人民政府土地管理部門委托有資格的國有股權持股單位統一持有，可知，國有股由誰持有也要經國家有關部門批準，也會間接影響企業對該土地使用權的處分權能。因此，不能將作價出資模式下的土地使用權轉讓、出租、抵押權能簡單等同于出讓模式下的相關權利內容，因為存在國家股東這一特定的主體，且目前沒有相關法律對國家股的權能進行明確界定，這部分具體權利內容還是模糊的，在實踐操作中存在諸多問題。

3）作價出資模式下土地的用途和期限。相關法律、法規沒有對作價出資模式下的土地用途進行規定，但是，因為《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》中規定對土地使用權的轉讓、出租和抵押可以參照出讓土地使用權的相關法律規定，筆者認為，對作價出資模式下的土地用途也可以參照出讓土地使用權來規治，即該用途要嚴格控制在法定或者合同約定的用途范圍內。關于期限問題，《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》中只規定國家以一定年期的國有土地使用權作價，對此，目前法律、法規中沒有進一步具體的規定，期限設置的不明確對國家股權的定價、土地收益的回收都會產生一定的影響。

綜上所述，目前作價出資模式下的權利內容同樣存在很多不確定性，為該模式在實踐中的具體操作設置了障礙。與權利內容比較明晰的劃撥土地使用權和出讓土地使用權相比，作價出資模式下的各方權利主體享有的權利，均介于劃撥土地使用權和出讓土地使用權之間，既沒有像劃撥模式一樣必須依賴于國家行政手段，也沒有達到出讓模式下的市場化程度。

3、比較作價出資與劃撥、出讓三種模式的價格確定標準劃撥土地使用權的價格依賴于國家政策僅取決于相關成本價，而出讓土地使用權的價格主要接受市場調整。

作價出資模式下，土地使用權價格的評估在一定程度上可以以出讓模式下出讓金的定價標準為參考，但是，國有土地使用權作價出資不僅要包含目前的價值,而且要考慮到未來的預期收益。由于土地的可持續利用性和面積的有限性,隨著社會的發展、城市基礎設施配套的健全，土地必然逐漸增值，此外，城市規劃改變，土地區位功能變化也可能導致地價提高，這是政府行為促成的，這種增值不是其他股東的資產所能具備的，所以，這部分的增值應由國有土地股東享有。因此，在入股前，一是在土地使用權入股進行作價評估的時候，應充分考慮到土地潛在增值的價值，盡量作溢價入股；二是土地股東在入股的合同里與企業進行前瞻性的約定，屬政府行為或規劃區位變化的土地增值收益歸原土地股東所有，但是，從上文分析可知，在作價出資模式下，因為國家和企業各自的權利內容還難以明確界定，為該土地使用權的準確評估增加了難度，在實踐中難以真正兼顧到雙方權益，有效執行。

國有土地授權經營模式下的權利內容

1、國有土地授權經營的基本概念

《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》第4條第1款規定，“國家根據需要，可以一定年期的國有土地使用權作價后授權給經國務院批準設立的國家控股公司、作為國家授權投資機構的國有獨資公司和集團公司經營管理。國有土地使用權授權經營，由國家土地管理局審批，并發給國有土地使用權經營管理授權書。被授權的國家控股公司、作為國家授權投資機構的國有獨資公司和集團公司憑授權書，可以向其直屬企業、控股企業、參股企業以作價出資或租賃等方式配置土地，企業應持土地使用權經營管理授權書和有關文件，按規定辦理變更土地登記手續。”

該定義對受權經營模式做出了一般性解釋，簡言之，這種處置國有企業土地資產的方式是指國家以一定年限的國有土地使用權作價后授權給經國務院批準設立的國家控股公司，由國家授權投資機構的國有投資公司和集團公司進行經營管理，這種方式實質上是一種土地資產管理方式。

按照以上規定，授權經營的主體應是經國務院批準設立的國家控股公司、作為國家授權投資機構的國有獨資公司和集團公司以及省屬企業；客體是國有土地使用權。

2、用比較分析方法來看國有土地授權經營模式下的權利內容

國有土地授權經營是在企業無需支付出讓金的情況下經授權行使權利，從表面看來，被授權企業無需支付出讓金與劃撥相似，同時，授權經營的國有土地使用權可以依法轉讓，與出讓又有相似之處，但是，通過深入比較分析，可以發現，國有土地授權經營模式下的權利內容既不同于劃撥土地使用權，也不同于出讓土地使用權，其是在對大型國有企業集團進行政策傾斜的基礎上盤活土地資產的土地有償處置模式，具有自身獨特的權利內容。下文中同樣從三方面對其進行闡述。

1）授權經營模式下地上建筑物、其他附著物的歸屬和處分。根據《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》中對授權經營的定義可知，這種方式實際上是一種土地資產管理方式。因此，如果授權經營的土地資產中本來就含有建筑物或其他附著物，被授權企業對該建筑物、附著物不享有所有權，如果被授權企業經批準在該地塊上新建有建筑物，則可基于投入的建設成本和該地塊的土地價值和國家按照一定比例共享該建筑物。

在對該建筑物或其他附著物進行處分時，因為被授權企業對該地塊并沒有支付對價，只是作為國家的代理人對該資產進行管理，根據《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》可以向其直屬企業、控股企業、參股企業以作價出資或租賃等方式配置土地，根據房隨地走的原則，被授權企業對該建筑物、附著物也可以進行上述處置，只是其處分權受到了很大的限制，只可以在指定范圍內處置該房產。同時，由于《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》對處置范圍以及處置形式只是進行了原則性的規定，并且被授權人享有該處置權的前提是被授權企業是經國務院批準設立，且被賦予的受權經營權需經國家土地管理局審批，因此，在具體操作中，沒有細化的法律根據，而且，國家對此有很強的干預權，導致該處分權也同樣具有極大的不確定性。

2）授權經營模式下土地使用權的轉讓、出租、抵押。《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》規定被授權企業可以向其直屬企業、控股企業、參股企業以作價出資或租賃等方式配置土地，基于該規定，同時因為作價出資和租賃模式下都存在土地使用權轉讓、出租、抵押的權能，所以可以認定授權經營模式下土地使用權在法定范圍內也是可以轉讓、出租、抵押的。但是，同被授權經營企業對建筑物、附著物的處分權受到很大限制一樣，其對土地使用權的處分同樣受到很大的限制，而且一樣具有極大的不確定性。在該模式下，相關法律、法規沒有對具體操作程序、權利內容予以清晰界定，也沒有明確可授權企業的具體條件，僅憑國家相關部門審批過于隨意，難以有效保障該模式的有效實施，同時也進一步造成該模式下權利內容的模糊。

3）授權經營模式下土地的用途和期限。根據《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》，授權部門依據行政權能，代表國家對被授權單位行使監督管理的職能，被授權的企業必須對土地資產和股權變化情況提供年度報告和報授權部門備案，授權部門對企業違反法律規定以及超越授權經營的權限和范圍使用土地或處置土地資產的，有權依法予查處，并追究當事人的法律責任。可知，在受權經營模式下土地的用途也是受到嚴格的行政干預的。就期限來說，《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》中僅規定國家可以一定年期的國有土地使用權作價后授權，對此，目前法律、法規沒有具體的規定，仍然有待于進一步明確。

綜上所述，授權經營土地使用權具有占有、使用、部分收益和部分處分的權能，同樣是一種受限制的土地使用權，其權利內容兼具行政性與市場化的特點，同樣介于劃撥土地使用權和出讓土地使用權的權利內容之間，但是，因為具體權利內容的不確定性，影響了授權經營在國企改革中具體實施的效果。

3、比較授權經營與劃撥、出讓三種模式的價格確定標準

如前所述，劃撥土地使用權的價格依賴于國家政策僅取決于相關成本價，而出讓土地使用權的價格主要接受市場調整。

雖然也屬于國有土地資產的有償使用方式之一，但是授權經營的土地處分權受到一定限制，只能在被授權集團內部流轉，如果需要對外抵押、租賃、轉讓等，則必須補交出讓金，因此，授權經營下土地使用權的價格與市場價值應有一定差別，不能完全參照出讓土地使用權的價格確定標準執行定價，在具體評估授權經營的土地使用權價格時，應參考國家相關經濟政策，借助于一定的行政干預手段進行。如果授權企業或其下屬企業對外進行土地抵押、出租、轉讓或用途轉換，則應該參照出讓標準評估土地使用權價格，設定出讓金，由被授權企業向授權部門交納土地出讓金，同時，授權部門無償退出在其享有的對應股權。

四、完善國企改革中土地資產處置模式的建議

宏觀層面的建議

1、在立法上明晰五種土地資產處置模式下的權利內容

近年來國家在對國有企業實行戰略改組、投資主體多元化過程中，經過多年摸索，在國有土地資產處置方面確立了保留劃撥、出讓、租賃、作價出資和授權經營五種模式。這五種處置模式的實施，為土地使用制度變革打開了新的思路，在推進有償化使用土地市場，盤活存量劃撥用地和提高土地資產利用效率方面發揮了積極的作用，有效推進了國企改革和建立現代企業制度的進程，但是同時，也暴露了自身的許多問題，其中的一個首要問題就是權利內容不明晰，也是導致國有土地資產流失的根本原因。因此，明晰處置過程中的土地權利，完善上述五種土地資產處置模式，是當前國企改革進程中的一項重要內容。

目前，我國法律沒有對土地使用權的地位、種類、內容和限制等做出明確的規定，而我國國企改革過程中的土地使用權屬于他物權，其權利地位受到所有權的制約，只有在法律明確界定所有者意志邊界的基礎上，才能明晰所有權人與使用權人的權利內容，土地收益才能得到合理的分配，達到完善土地資產處置模式，優化土地資源的目的。

我國新出臺的《物權法》第十二章對建設用地使用權進行了規范，包括取得、使用和期限等內容，但是這些規范大多是原則性的，不夠細化，而其他關于土地使用權的現行法律規范，也沒有對國企改革中不同處置模式下土地使用權的具體權利內容做出明確界定，因此，筆者建議根據《物權法》關于建設用地使用權的權利體系，義務和責任等內容，制訂一部在國企改革的背景下著眼于完善土地資產處置模式的法律，貫徹物權法定主義原則，對不同處置模式下的具體權利內容、權利行使條件和程序進行規定，尤其是對租賃、作價出資和授權經營三種模式，一定要細化所有者和使用者權利的界限，規定權利實現的具體標準，而不是依據主管部門的批準來決定權利的實現。在對權利內容做出具體界定還存在困難的情況下，寧可將相關權利范圍放小以設置明確的標準，也不能只將其規范在含混的框架下，從而保證所制訂的法律能夠在明晰具體權利內容的基礎上促進土地資產的合理流動，協調國家和土地使用權人的利益，防治土地資產流失，加強對違法行為的查處，最終在法律層面上為完善國企改革中五種土地資產處置模式提供依據。

2、合理選取土地資產處置模式

現今我國國有土地資產處置方面確立了保留劃撥、出讓、租賃、作價出資和授權經營五種模式。雖然從長遠看，隨著國企改革的完成和國有土地有償化的實現，出讓必將逐漸成為處置國有土地資產的主要模式，甚至是唯一模式，但是，現階段，根據我國國企改革的具體情況，保留劃撥、出讓、租賃、作價出資和授權經營五種土地資產處置模式還將長期存在，而對五種模式的合理選取則是推進國企改革順利進行的一項重要手段。雖然早在1998年，《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》就對每種土地資產處置模式的適用范圍做出了較為明確的規定，但是，從實踐來看，在結合這一適用范圍的同時，還要注重考察每種處置模式自身權利內容的特點，來最終確定選取哪一種土地資產處置模式。

上文中通過對保留劃撥、出讓、租賃、作價出資和授權經營模式下權利內容的分析，特別是通過比較分析方法，得出五種土地資產處置模式下的權利內容都具有各自的特點，尤其是租賃、作價出資和授權經營模式下的權利內容與典型的劃撥、出讓土地使用權的權利內容存在較大差異，三者的權利內容范圍介于劃撥和出讓土地使用權的權利內容范圍之間，因此，筆者將租賃、作價出資和授權經營三種模式下的權利內容歸為一類，由上述比較分析可知，它們作為介于中間位置的權利內容，在國企改革的過程中，需要兼采行政手段和市場化兩種調節方式，并根據具體權利內容的特點，來尋求一定的側重點，以保障其有效實施，但是，由于其權利內容的不確定性，很難找到可供參考的標準，在實踐操作中難度很大。同時，從定價角度來看，通過對五種模式下土地使用權價格確定標準的比較，可知權利內容越清晰的定價越合理，反之則難以有效操作。

因此，筆者建議，在選取土地資產處置模式時，盡量不要選用權利內容模糊，定價難度大的租賃、作價出資和授權經營三種模式，而應多采用保留劃撥和出讓兩種處置模式，尤其是現階段出讓已經成為國企改革中處置土地資產的主要模式，也代表了我國國有土地使用制度的發展方向，同時，劃撥也有自身的優勢，其受國家政策影響大，容易規治，并且在不適宜繼續保留劃撥時，還可以直接改為出讓模式，操作靈活。

微觀層面的建議

1、合理利用招拍掛的市場化路徑

自2001年開始，我國對商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地已實行招標、拍賣、掛牌出讓制度，2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》明確提出：“推進土地資源的市場化配置，嚴格控制劃撥用地范圍，經營性基礎設施用地要逐步實行有償使用，工業用地要實行招標拍賣掛牌方式配置”。2006年，國土資源部發布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范》和《協議出讓國有土地使用權規范》，明確了招標拍賣掛牌和協議出讓國有土地使用權的范圍和操作程序。

在招、拍、掛的實踐中，通過公開供地計劃和供地信息、公開競價、公開供地結果的方式確定土地使用者，由市場杠桿來顯化土地資產價值，可以實現國有土地資產收益的最大化，增加國家和地方的財政收入，有助于解決劃撥土地資源利用率低和土地隱形市場滋生的土地資產流失問題，其積極意義是顯而易見的。但是，理論界有觀點認為應該最大限度實施招拍掛，除涉及國家安全和保密要求外，一律采用招標、拍賣掛牌的方式。筆者認為這一觀點過于絕對化，除了涉及國家安全和保密要求的用地之外，仍然存在不適合以招拍掛來處理土地資產的情況。

就國企改革中的五種土地資產處置模式而言，保留劃撥用地的情況下顯然不需要招拍掛，出讓土地的過程中是鼓勵采取招拍掛形式的，作價出資和授權經營的實施受國家政策影響較大，可以不做討論，那么產生爭議的主要是租賃模式下的土地資產處置情況。實踐中，國有土地使用權租賃方式中存在政府訂租和招拍掛兩種方式，政府訂租即國有土地所有者代表根據基準地價，結合土地市場的供求狀況和出讓年限，單方確定并公示土地的標定地租，租賃國有土地使用權的方式。相比招拍掛的租賃方式，由于租賃土地使用權的權利內容的范圍小于出讓土地使用權，而受到的行政干預又大于出讓土地使用權，因此在租賃模式下，更適合采取政府訂租的租賃方式，此方式操作性強，可以有效抑制交易中人為因素造成的不公平競爭，防治國有土地資產流失，完善租賃這一土地資產處置模式。

因此，雖然土地有償使用和市場化是當前國有土地資產處置的發展趨勢，但是，具體操作過程中，能否采取招拍掛的方式要根據不同處置模式下的具體權利內容的特點來決定，可以放手進入市場的權利內容應當采取招拍掛的方式，還需要一定國家政策調節的就需要謹慎考察該權利內容的具體情況，充分考慮其主客觀要素后再做出是否采取招拍掛的決定。

2、規范土地資產評估管理機制

為了保證國有土地所有權權益在經濟上得以實現，防范國企改革中的土地資產流失，完善五種土地資產處置模式，必須要有一套科學準確的土地資產評估機制。自1984年中國開始建立和實施適合中國國情的地價評估和管理制度，先后頒布了《城鎮國有土地定級規定》、《城鎮土地估價規定》，并在全國范圍內開展了城鎮土地定級估價工作。但是從國企改革中對劃撥土地資產評估的實踐效果來看，仍存在許多亟待改進的地方，特別是評估的方法、體系還不夠成熟完善，低評、高評等違法評估現象屢見不鮮。

為了保證國有土地資產的保值、升值，必須以科學、準確的土地評估為基礎，在實際操作中要指定統一的企業土地評估原則、標準、方法，建立科學可行的技術操作規范，嚴格遵守《城鎮土地估價規定》，選擇合理的