可持續發展裁決機制的一體化

摘要：新西蘭可持續發展的裁決機制以環境法院為核心，一體化是其成功的關鍵。可持續發展裁決機制的一體化主要體現為以環境法院為核心的內外組織機構的協調配合，融資源管理、規劃決策、糾紛處理為一體的廣泛管轄，裁判程序和非訴糾紛解決程序并用的程序機制，司法判斷與政治決策權集于一體等幾個方面。這一制度的成功也得益于新西蘭資源管理法為其提供了制度運行框架和法律保障。我國在可持續發展的法律和糾紛解決機制方面存在許多不足，應借鑒這一制度的成功經驗。

關鍵詞：可持續發展；裁決機制；一體化；新西蘭環境法院

以尋求經濟、人口、資源、環境、生態之間相協調的可持續發展思想已經被廣泛接受。可持續發展制度化、法律化也成了當代法治進程中一道亮麗的風景。但是，如何建立一套有效的機制來裁決可持續發展過程中出現的問題和糾紛，各國的情況參差不齊，在這一方面，新西蘭走在世界各國的前列。以新西蘭環境法院為核心的可持續發展的裁決機制，為該國的可持續發展作出了卓越貢獻。這一機制的成功的關鍵在于它的一體化。那么，新西蘭可持續發展裁決機制的一體化是如何形成的，一體化機制如何架構和運作，它對我國的可持續發展法制的完善具有怎樣的借鑒意義？本文擬就上述問題展開論述。

一、一體化裁決機制的歷史脈絡

新西蘭環境法院是新西蘭環境問題處理機制一體化的核心載體。而新西蘭1991年資源管理法(theResourceManagementAct)為這種一體化機制提供了制度運行框架和法律保障。我們可以從資源管理法的變遷中獲悉這種一體化機制的設立背景。

1.環境管理與資源管理法的變遷。

新西蘭環境管理和政策體系深受這一國家的政治和經濟體制的影響，即由中央政府推動經濟增長的同時也強調私人財產權。在經濟領域，中央政府可以采取直接和間接的方式進行干預或施加影響。例如，中央政府可以通過設立或支持諸如采礦、森林、水電、漁業等利用自然資源的企業，直接干預經濟。這樣，到了20世紀70年代早期，在資源開發領域出現了龐大的政府官僚機構，包括農業和漁業、能源、旅游、采礦、住房、森林、土地和勘查、工作和發展部門。一般地，這些部門都有擴張的傾向，以分類的方式進行運作，通常從惠靈頓對發展項目進行強制規定。［1］26-31

出于對環境問題的關注，新西蘭制定了一系列的法律。“1925年至1965年，至少制定了60部規制污染的法律，而與此同時，污染問題還在繼續蔓延。”［1］38出現這樣的局面，其原因在于這些法律之間缺乏協調性和體系性。正如新西蘭前環境部長帕默爾先生所描述的那樣：黃金開采，為了清除過多的土地用于田園種植而導致土壤受到腐蝕，港口開發，城市發展的分區制的法律，對于諸如噪音、空氣污染、石油開采和地熱能源等特別問題的規制體制大多是單一性的。上述規制并沒有一個統一的原則或方法。通常也有許可的要求，但沒有一條金線將所適用的標準或要達到的結果串聯起來。解決爭議的機制也不統一。就處理問題的機構而言，其內部組織也是五花八門。［2］

1972年，斯德哥爾摩聯合國環境和發展會議首次為世人討論諸如環境管理和可持續發展相融合的概念提供了論壇；1980年，經濟合作與發展組織對新西蘭的環境管理進行了審查，特別指出需要改進地方性的環境管理；1981年，自然保護委員會準備了一份報告——《融合保護與發展：給新西蘭保護戰略的建議》，該報告是“為了確定如何將支撐可持續發展的核心思想運用于新西蘭的首批文件之一。”［3］

面對如此的國際國內情勢，新西蘭決定要鍛造一個融合的反映環境管理國際趨勢的環境管理體系。同時，也越來越意識到需要對包括1967年水土保持法和1977年城鎮和鄉村規劃法在內的核心的環境立法進行審查。1990年代，新工黨政府開始調查并對中央和地方政府的環境管理體制進行改革；正式開始對環境法律進行審查是在1988年7月，工黨政府再次大選獲勝之后。1988年12月，政府建議用一部融貫性資源管理法取代現存的法律法規。經過廣泛的咨商，1989年12月，資源管理法案提交給了議會。但在該法案成為法律之前，工黨政府卻在1990年10月的大選中敗給了國家黨。新的國家黨政府沒有擱置資源管理法案，經過一系列的審查和修正，1991年8月，議會通過了該法案。《資源管理法》廢除了78部其它的法律和法規，并對許多法律法規進行了修正。這是一部統一的管理全國土地、水和大氣的法律。此后該法分別在1993、1994、1996、1997、2003、2005年進行了修訂。《資源管理法》是新西蘭環境法的基石，其目的在于對新西蘭自然和物質資源進行可持續性管理。

2.從規劃上訴委員會到環境法院。

新西蘭環境法院的歷史可追溯至1953年根據《新西蘭市鎮和鄉村規劃法》設立的規劃上訴委員會。這一委員會作為一個專門裁判所，主要裁決市鎮規劃項目產生的爭議，從而確保人民和規劃機構之間的公正。這一委員會是一個全職的、多學科的組織，根據在全國范圍內的聽證中獲得的證據解決爭議。隨著案件量的不斷增大，為了使該委員會不被案件所壓垮，1963年又設立了市鎮和鄉村臨時特別上訴委員會。隨著案件的增多，這一臨時性的委員會也轉變為永久性機構，并且于1969年成立了第三個上訴委員會。這些上訴委員會“通過運用專業知識和富有啟發性的見解，不僅保護了公共利益，也發揮了確定個人權利的司法功能。”［4］

1977年的《市鎮和鄉村規劃法》為規劃上訴委員會發展為環境法院作出了重要貢獻。這一貢獻在于它將三個上訴委員會合并為一個單一的規劃裁判所，并賦予它根據該法是否許可特別使用的宣告權。面對規劃裁判所的職能擴張，從民選官員對非民選官員的關系原理出發，1979年的國家發展法對這一單一的規劃裁判所的功能進行了限制，裁判所的裁決對國家發展部只有建議的效力。但是，這一法律到1986年就被廢除了，此后到1991年的資源管理法的出臺，規劃裁判所基本沒有發生大的變化。

1991年《資源管理法》是環境法院的基石。雖然在這部法律中，還是繼續沿用規劃裁判所的名稱，但裁判所的結構組成、職權、運作程序法都作出了明確規定，且與以前的規劃裁判所有所不同。盡管環境法院是由1996年的資源管理修正法正式命名的，與依據1991年資源管理法設立的規劃裁判所相比，只是名稱上的變化，其他方面沒有實質性改變。

二、組織結構的一體化：內外的協調配合

組織結構的一體化體現在以環境法院為核心的內、外兩個緯度上。外部結構主要體現在環境法院與其他涉及環境管理機構的關系方面，內部結構體現在環境法院與其他法院的關系以及它自身的組織構造方面。

1.外部結構。

1991年資源管理法的立法目的是促進自然和物質資源的可持續性管理。為了實現這一目的，環境部、養護部、議會環境專員、區域市政局、地區土地局和環境法院組成一個融貫的體系。環境部負責提供政策咨詢、啟動國家政策聲明和環境標準的準備、編發環境問題的信息。養護部管理新西蘭自然遺產，監督包括決定受限制的沿海活動在內的沿海環境管理，以及促進自然和歷史資源的保護。議會環境專員審查并提供關于環境問題和政府環境管理體系方面的建議。區域市政局負責本區域包括沿海海域的自然和物質資源的綜合管理，準備區域政策聲明和計劃，批準水資源的申請和排放許可。地區土地局主要負責控制本區域土地使用的影響，準備地區規劃，批準土地使用的申請和細分許可。環境法院聽取和確定環境資源法適用范圍內的諸多問題。

2.內部結構。

環境法院與最高法院、上訴法院、高等法院，地區法院、雇傭法院、家事法院、毛利人土地法院、青年法院等構成了新西蘭的法院體系。資源管理修正法第14條規定，在行使民事管轄權時，環境法院和環境法官具有與地區法院相同的權力。《資源管理法》第299條規定，可以將環境法院的裁決上訴至高等法院。據此可以認定，在新西蘭法院體系中，環境法院是一個專事環境問題的專門法院，其地位相當于地區法院。

按照《資源管理法》的規定，環境法院由環境法官、候補環境法官、環境專員、副環境專員組成。環境法官必須是地區法院的法官或具有擔任地區法院法官的資格，候補環境法官必須是地區法院的法官或者是毛利人土地法院的法官。環境專員和副環境專員的任職資格要求候選人必須具有與環境爭議相關領域的專業知識和經歷，具體包括經濟、商業、地方事務、規劃、資源管理、遺產保護、環境科學、建筑、工程、測量、礦產技術等。環境法院、候補環境法官、環境專員和環境副專員由總督根據司法部長的推薦，并與環境部長和毛利人事務部長咨商后任命，環境法院和副環境專員的任期是5年。環境法院設一名首席環境法官，主要負責環境法院的秩序、人員調度、緊急事務和特別問題的迅速處理。首席環境法官由總督根據司法部長的推薦而任命。此外，環境法院還有一名書記員和其他行政人員，他們可以在其他機構兼職。

環境法院開庭的法定人數是一個環境法官和一個環境專員，但是，《資源管理法》第265規定了兩種例外情形：第一，申請一項聲明或執行令的案件可以由一名環境法官組成獨任庭；第二，根據首席環境法官的指示，一名環境專員也可組成獨任庭，但環境專員沒有審理和作出裁定的訴訟權。在環境法院的實踐中，通常由一名環境法官和兩名環境專員組成合議庭。

三、管轄范圍的一體化：資源管理、規劃決策、糾紛處理融為一體

作為環境管理的一個重要機構，環境法院能夠審理和決定資源管理法框架內的諸多問題。具體而言，包括以下幾個方面：［5］

1.與區域政策聲明、區域規劃以及地區規劃內容有關的上訴。

區域政策聲明主要概述重大區域性資源管理問題，以及提供可以達到綜合管理區域內自然資源和物質資源的政策和鑒定方法。區域規劃涉及本區域的土壤保護、水量水質、水生生態系統、生物多樣性、自然災害、有害物質、污染物排放、配置自然資源的控制目標，實現目標的政策，實施政策的規則。地區規劃涉及本地區土地利用效果、土地利用對自然災害和有害物管理的影響、噪音、河面湖面的活動、土地利用對本土生物多樣性的影響等方面的控制目標，實現目標的政策，實施政策的規則。

2.與資源許可有關的上訴。資源許可主要包括六類：土地使用許可、細分許可、沿海許可、水資源許可、排污許可。

3.與設計有關的上訴。所謂設計就是為公共工程或其他涉及公共利益的項目預留土地。一份設計就是地區規劃中的公共工程或項目條款。

4.與削減通知有關的上訴。削減通知就是由強制執行官員發出的通知，要求人采取行動或抑制自己的行為，以遵守資源管理法或資源許可的條件。

5.執行令的申請。執行令就是由環境法院發出的命令，強制人遵守資源管理法的規范，區域地區規劃中的規則或資源許可的條件。執行令要求人停止或防止做違背資源管理法的事情，要求人做對確保遵守資源管理法是必要的事情，要求人避免、補救或緩和對環境的不利影響，要求人支付金錢或償還他人代為行為的價金，改變或取消因申請人提供了不精確并對許可決定產生實質影響信息的資源許可，出于遵守資源管理法要求的需要頒發特許、指令遵守程序或因準備一項政策聲明或計劃沒有遵守恰當的程序而擱置政策聲明或計劃。

6.聲明的申請。

聲明是環境法院為澄清資源管理法問題而作出的決定。申請聲明的理由有：為了確定資源管理法中的權利、義務、或功能是否存在或程度，為了確定區域政策聲明、區域規劃或地區規劃是否落實國家政策聲明的規定，為了確定政策聲明、計劃之間或政策聲明、計劃與水保護令之間是否存在不一致，為了確定一個行為或疏漏是否違反資源管理法、計劃規則、設計要求、遺產令或資源許可，為了確定一項活動是否是被許可的、受控制的裁量性的、不要求遵守或禁止性的活動，為了確定除資源許可申請是否公開告知之外的任何與解釋、管理和執行資源管理法相關的其他問題。

7.費用支付。

在環境法院訴訟程序中沒有獲勝的一方，如果其提起的訴訟沒有多大價值或以導致它方遭致不必要支出的方式追求個案，環境法院可以裁決其向它方支付所發生的不必要的費用。不過，代表公共利益的一方一般不向對方支付費用，即使支付也很低。

這種融資源管理、規劃決策、糾紛處理為一體化的廣泛的管轄，最大程度地免去了當事人在多個部門奔走的勞累，最大限度內緩解了部門利益之間、部門利益與個人利益之間的緊張關系。

四、程序機制的一體化：裁判程序和非訴糾紛解決程序并用

程序機制的一體化主要體現為，裁判程序和非訴糾紛解決程序的一體化。這種一體化體現為裁判程序和非訴糾紛解決程序的靈活轉換。其中，案件管理制度是這種一體化程序得以實施的前提條件；寬泛的訴訟資格制度，專家證人商議制度，非強制性、秘密性的調解制度是程序一體化的重要保障。

1.案件管理。

根據《2006環境法院實務一體化指導意見》第二節的規定，案件管理是環境法院做好庭審工作的基礎。它包括案件歸類、審前會議、證人傳喚、證據開示、裁決引述等。之所以要進行案件管理，主要是為了：保證所有各方都受到公正對待；促進案件迅速高效地得以處理；提高訴訟程序的質量；維持公眾對法院的信心；有效地使用可獲得的行政、立法、司法資源，從而實現資源管理法的目的。

案件提交到環境法院后，將進入法院的案件管理程序，即由法官或書記員對案件進行分類，并告知案件當事人。案件分類是案件管理程序的基礎，通常將案件分為標準、復雜、當事人控制三種類型。某一案件被歸為某一類型并不是固定不變的。不管當事人是否申請，根據法院的指令，案件隨時可從一種類型變為另一類型。

標準類型主要包括資源許可上訴、部分規劃上訴、非緊急執行和其他混合型的訴訟。這一類型的案件管理的特色在于：在較早的階段由當事人識別爭議的問題，并尋求通過談判或非訴糾紛解決技術迅速解決問題；為當事人規劃訴訟過程提供機會；避免正式的對話和不必要的法院會議；盡可能從實際出發確定訴訟審理的日期。

復雜類型的案件主要包括所有由部長提交的環境問題、大部分的規劃上訴、緊急執行和部分資源許可訴訟。這一類型的案件管理的主要特色在于：指令界定和縮小問題的范圍；確定程序性和管轄性爭議，特別是對訴訟過程或范圍產生實質性影響的問題；定期監督案件處理的進展。

當事人控制類型的案件是指當事人并不追求環境法院進行審理而是尋求一個談判或調解的機會或由地方當局促進規劃的改變。盡管如此，還需要司法的監督以推動案件進程，也可以應當事人的書面申請或法官的指令通過司法會議解決爭議。

2.寬泛的訴訟資格。

訴訟資格是指能夠向環境法院提起訴訟或參與環境法院程序的一種資格。根據《資源管理法》第311和316條的規定，在申請執行令和聲明的案件中，對申請人沒有任何資格的限制。而在所謂的上訴案件中，對上訴人則有資格要求，即向相關機構提交建議或資源許可申請的人可向環境法院提起上訴。此外，按照《資源管理法》第274條和1996年資源管理修正法第13條的規定，部長、地方當局、訴訟雙方當事人、代表公共利益相關方面的人可以參與訴訟，并且可以要求相關方面提交與訴訟裁決應該考量的問題有關的證據。

3專家證人商議。環境法院的裁判程序非常靈活。除非《資源管理法》有明確的規定，在符合公平和效率的前提下，它不受普通法院的程序和證據規則的約束，而且可以它認為合適的方式確立它自己的行為和證據規則。專家證人商議制度是裁判程序中的一個重要制度，在一定程度上彌補了環境法院在專業知識方面的不足。

專家證人在訴訟程序中的角色是就其專業領域內的相關問題向法院提供中立的幫助，而不是幫助當事人如何作證。根據《一體化指導意見》第五節的規定，法院可以主動或應當事人的申請，指令專家證人進行商議，使得他們各自領域內的問題達成協議或縮小他們之間的問題范圍。

專家證人必須遵守法院的指令，與其他專家證人進行商議，就其專業領域內的問題尋求與其他專家證人達成協議，準備并且簽署一份聯合證據聲明、且要在其中陳述達成協議的問題和未達成協議的問題及其原因。在與其他專家證人商議以及在準備共同證據聲明時，專家證人必須作出獨立的職業判斷，不能為了隱瞞某一數據或信息、隱瞞或逃避協議、隱瞞聯合證據申明的內容而接受任何人的指令或指導。

4.調解程序。非訴糾紛解決不是一個強制性程序，而是以自愿為基礎。非訴糾紛解決的形式并不一定對所有糾紛都適合，因個案的差異，是否采用、何時采用以及采用何種形式的非訴糾紛解決并沒有統一規定。在環境法院的案件處理的整個過程中，隨時都可以運用非訴糾紛解決的方式。在非訴糾紛解決過程中，當事人可以要求開始或繼續進行訴訟程序。

根據《一體化指導意見》第三節的規定，非訴糾紛解決的形式包括調解、和解、談判、縮小問題范圍會議、相關專家證人會議、仲裁、專家決定等形式。調解是這些形式中最普通運用最廣的，不僅如此，在調解程序中也可運用其他非訴糾紛解決的形式。可以說，調解程序的特色是環境法院的非訴糾紛解決程序特色的集中體現。調解程序主要有以下三個方面的特色：

第一，調解程序的非強制性。調解程序的非強制性體現在調解以協議為基礎。除了案件當事人雙方之間達成的協議之外，也可由法官提供協議。調解程序的非強制性也體現在調解員的資格要求和任命程序方面。

開始調解前，首先要任命調解員。在調解程序中，調解員是一個獨立的中間人，將公平、公正且客觀地對待當事人雙方。調解員的作用在于幫助當事人雙方就爭議或問題的解決達成協議，而不是直接做出約束當事人的決定。這樣的角色定位就要求調解員的候選人不能與所爭議的問題有個人利益關系，與當事人不熟悉或未與當事人接觸，除了為了調解的目的由當事人所披露或同意，不能事先已經了解爭議。在與首席環境法官商議之后，法官或書記員可以任命一名環境專員擔任調解員。當然，也可任命一名非法院組成人員擔任調解員。如果是這種情況，誰來負擔調解的費用，當事人和書記員之間需要簽訂協議。

第二，調解程序的非正式性。調解程序可以在案件處理過程中的任何時候發起。調解在調解員的指導下進行，并沒有正式的程序或證據規則。一般而言，調解員將根據爭議的性質、具體情況以及當事人的期望，采取其認為合適的方式進行調解。當事人可以隨時退出調解程序，但一般都鼓勵當事人繼續調解程序以解決爭議。根據當事人雙方協議可隨時終止調解程序。調解員如果認為自己或當事人將面臨某種危險，也可終止調解程序。在環境法院進行的調解，其范圍并不受該法院管轄范圍的限制。對于在法院管轄范圍內的問題如果達成協議，當事人可以申請將其轉交給法官做出許可令；對于超出法院管轄范圍的問題，當事人可以簽署單獨的協議。

第三，調解程序的秘密性。當事人和調解員都要維護程序的秘密性，不能與該程序無關的人討論調解程序中所發生的一切。調解員可以單獨會見一方當事人，也可獲得對他方保密的信息。除非與法定的強制性義務相違背，沒有提供信息的一方的同意，調解員應保守秘密不得將此信息向他人透露。除非受法院的指令，調解員不能在法院的訴訟程序中透露調解的任何方面的信息。沒有它方的書面同意，對于為調解準備的文件、調解過程中一方做出的承諾、一方提出的有關可能解決爭議的建議或觀點、調解員提出的建議或觀點、是否有表示考慮解決問題建議意愿的事實，在任何訴訟程序中都不能作為證據。當然，當事人可以集體性地放棄保密的權利。但是，除非放棄權利或受到法官的特別指令，當事人也不能透露調解中揭示的問題。

調解程序的非強制性和非正式性，不僅保證了這一程序隨時向裁判程序轉化，也保證了當事人選擇程序的權利。調解程序的秘密性，真正落實了當事人的意思自治，減少了強制裁決帶來的后續問題，大大縮短案件處理的時間。

四、權力行使的一體化：司法判斷與政治決策權集于一體

為了實現資源管理法確立的自然和物質資源可持續發展的目標，環境法院沒有恪守傳統法院的中立裁判的角色，而是承擔了環境管理的基本任務。基于這樣的角色定位，環境法院除了行使傳統法院的判斷權，還具有實際的行政決策權。環境法院權力行使的一體化集中體現在全面的重新審查。

全面的重新審查，是指環境法院在審理政策聲明、規劃或資源許可案件過程中，不僅僅審查地方當局決定中的事實和法律問題，還可以接受它認為是合適的證據。如果它認為是有益的，也可以傳喚任何證人做證。根據《資源管理法》第294條的規定，在做出裁決后，如果獲得了新的重要證據或出現了情勢變更，足以影響到原來的裁決，環境法院將重新審理并作出裁決，而不能將案件發回原決策機關。因此，環境法院是在用自己的判斷取代有關行政機關的判斷。根據《資源管理法》299條的規定，可將環境法院的裁決上訴至高等法院，但是，這一上訴僅僅限于法律問題。換言之，環境法院是事實問題的最終決定者，在這意義上，環境法院成了環境資源管理領域的重要的決策者。

環境法院集司法判斷與政治決策權于一身，減少案件在不同機關之間的往返，提高了案件處理的效率，但也存在反民主的疑慮。這一疑慮盡管存在，但它并沒有影響公眾對它的信任。之所以如此，一方面，環境法院的成員組成具有跨學科知識背景，這是它能夠做出有關環境決策的重要基礎；另一方面，環境法院的程序構造充分保障公眾的廣泛參與，從而使公共利益在環境法院的裁決中獲得了充分考量。［7］

五、我國對可持續發展裁決機制一體化的借鑒

融資源、環境管理和生態保護為一體的資源管理法，為新西蘭一體化可持續發展裁決機制的成功運作提供了重要的法律保障。與此相對照，從法的宗旨以及理論的視角看，我國的《環境保護法》“應該是統帥土地利用規劃法、環境污染防治法、自然資源法、環境資源管理法等的基本法”。［7］但是，事實上《環境保護法》并沒有實現其作為資源與環境保護領域的基本法的功能。究其原因，主要在于該法“對自然環境和資源保護的原則性規定太少，以致于該法呈現出濃厚的污染防治法色彩”。［8］也就是說，在我國，融資源與環境保護為一體的基本法實際上是缺位的。這一基本法的缺位，導致了資源、環境保護、污染防治等的分散立法。分散立法固然有較強的針對性和可操作性等優點，但是，分散立法極易造成具體制度之間的沖突或重疊，不利于可持續發展目標的實現。

目前，《環境保護法》的修改已經提上了議事日程，全國人大環境資源委員會已經建議將該法列入下一屆全國人大常委會的立法規劃。盡管如此，在如何修改《環境保護法》的問題上還存有爭議：“一些意見主張根據環境保護制度建設的進展情況作相應的修改；另一些意見主張修改成由全國人民代表大會通過的環境保護基本法、環境政策法或環境與資源保護基本法；還有一些意見主張對現有環境法律進行整合，編纂環境法典”。［9］筆者比較贊成第二種意見，理由在于：第一，如果按照第一種意見去修改，對相關的環境保護制度進行完善，可能造成這樣的結果，即從個別制度來看比較完美，但由于環境問題是一個宏觀性、綜合性的問題，實際運行中如果協調不好，目前所遭遇的問題還可能會出現。新西蘭《資源管理法》的變遷的正面經驗以及我國目前的窘境已經表明這一意見的缺陷。第二，第三種意見固然能夠解決我國目前環境法制所面臨的一些問題，但這種方法的浪漫色彩過于濃重。從新西蘭的經驗來看，其作為環境法基石的資源管理法也沒有成為環境法典。