淺析美鋼鐵進口限制的原因及其帶來的后果

3月5日美國宣布針對部分鋼鐵進口產品設定高達30%的進口關稅,以幫助國內不景氣的鋼鐵產業。新稅征收范圍包括10個產品類別,征收額度從8%至30%不等。征收從3月20日開始,征收產品復蓋從巴西、韓國、日本、臺灣、俄羅斯、德國、土耳其、法國、中國、澳洲和荷蘭進口的卷鋼板及其它鋼材。征稅期為三年，對鋼板征收的30%納稅額度,在第二年將減少到24%,第三年為18%。而鋼板進口占美國鋼鐵進口額的約60%之多。而且布什此番推出的征稅方案經過了精心設計，采取了"區別對待"的方式，把加拿大、墨西哥兩個北美自由貿易區成員國排除在外。反恐戰的重要盟友土耳其也享受了免稅待遇，而對另一個在反恐戰中作出了重要貢獻的國家－－俄羅斯，也被給予了優惠的配額。受這一決定打擊最重的將是歐盟、日本、中國和韓國。美國鋼鐵行業對布什政府的決定表示歡迎，認為這一決定是拯救該行業的必要舉措，但是外國鋼鐵生產商對這個決定進行了猛烈抨擊，稱這種做法是保護主義，而且也是對自由貿易的打擊。美國的決定立即在全球引起強烈反對，一場國際鋼鐵貿易戰山雨欲來風滿樓。

一、美國作出提高進口鋼鐵產品關稅決定事出有因：

1、受經濟放緩及需求下降的影響,去年全球鋼鐵工業生產能力嚴重過剩。

主要鋼鐵生產國預測,因鋼鐵過剩，至2005年將有產能億噸鋼鐵的工廠永久關閉。為避免繼續增加庫存，全球將減產逾2億噸鋼鐵。布什政府官員表示,進口限制將確保美國鋼鐵業不會為全球鋼鐵減產付出更多的代價,其中包括關閉工廠。

2、來自美國鋼鐵業內部的壓力。

布什當天宣稱，他的決定是為了拯救處于困境中的美國鋼鐵業。但美國鋼鐵業不景氣并非進口鋼材的價格沖擊。外國制造商反駁說，美國鋼鐵業目前遇到的問題是由于該行業無法進行自身重組和關閉虧損工廠造成的。近年來，由于多家美國鋼鐵公司倒閉，數以千計的鋼鐵工人失業。兩周多以前，伯利恒鋼鐵公司破產。幾乎就在布什宣布實施201條款的同時，美國第五大鋼鐵企業－－國家鋼鐵公司也宣布申請破產保護，成為過去4年中第三十二家申請破產保護的美國鋼鐵企業。專家分析認為，造成這種不景氣并非只是因為進口產品價格的沖擊，需求量下降、改革不力和技術革新緩慢等都是非常重要的原因。但美國鋼鐵業卻把矛頭首先對準了外國產品。"身陷囹圄"的美國鋼鐵行業垂死掙扎，抓住布什政府這棵救命稻草不放，控告歐盟拿安全標準作擋箭牌，限制鋼鐵進口，以擺脫目前的困境。近年來，他們展開輿論攻勢，在國會贏得了廣泛支持。布什的這一決定就是在鋼鐵業和國會的強大壓力下作出的。

3、布什政府為了政治上的需要。

貿易問題專家哈沃德·威恩律師對記者表示，此案實質上已經成為"政治案"。正因為如此，它才會顯出明顯的不合理性。就連美聯儲主席格林斯潘也表示，他不同意布什總統提高多種進口鋼材關稅的決定。他說："我并不同意這個決定，但我知道這是布什總統不得不作出的非常困難的決定。"

2000年，布什在美國有史以來最為勢均力敵的總統大選中險勝對手，幾個月來，美國鋼鐵工業的院外集團一直在對國會議員們進行游說，這種情況下，布什總統對幾乎所有鋼產品展開了保障性調查。去年10月份，美國國際貿易委員會認定進口鋼材損害了美國的鋼鐵工業。12月份，國際貿易委員會的多數成員建議對進口鋼材加征關稅，任何一種類型鋼材的稅率不超過20%，美國鋼材進口總量的80%左右將受到影響。然而，與反傾銷措施不同，國際貿易委員會在保障條款的實施上沒有最終決定權。總統有權對其建議做出更改。從理論上說，此權力使得總統在征稅前仔細斟酌公眾利益所在。幾乎每一次實施保障條款時，總統提出的修改方案都不如國際貿易委員會的初始方案嚴厲。事實上，在過去25年中，總統的最終決定中有一半左右是不對進口品實施保護措施。這一次布什總統卻打破了先例。根據布什總統的建議，幾乎所有主要類型的鋼材都要繳納30%的關稅，其中包括鋼板、熱軋薄板、冷軋薄板、熱軋帶鋼、冷軋帶鋼等。對于另一種主要鋼材厚鋼板，布什要求實施進口配額，布什的方案遠比委員會提出的配額方案嚴厲。僅所涉及的八類主要鋼材就占美國鋼材進口額的70%以上。

全美最大的律師事務所之一的GT律師事務所律師張晉蜀說，布什的做法根本不符合市場經濟的競爭原則，對消費者非常不利。據估計，關稅增加，像汽車、建材等許多產品的價格因此會有相當幅度的上漲。布什總統不是不明白這一點，但他又不得不考慮中期選舉。在這個問題上?quot;政治壓倒了一切"。美國CATO研究所專家艾肯森指出，美國的鋼材用戶創造了美國國內生產總值的％，而鋼材生產廠商只占％。目前美國鋼鐵企業的產量也遠超出了國防工業所需。無論從哪個角度來看，用提高關稅實施貿易保護主義政策來挽救美國鋼鐵產業都是不合理的，它將使下游用戶不得不相應提高產品價格。美國消費工業貿易行動聯合會計算，對鋼鐵進口的稅率保護可能拯救4375個鋼鐵業內的就業機會，但對美國消費者造成的損失將高達20億美元，還將使其它相關行業的36164個就業者丟掉飯碗。美國將在11月份舉行國會中期選舉，布什政府面臨鋼鐵產業的巨大政治壓力。由于布什總統一直堅持強勢美元政策，使進口的鋼鐵產品價格下降，引起國內鋼鐵行業的不滿。布什希望通過加徵關稅，減少鋼鐵行業的不滿情緒。正如東京三菱國際的首席經濟學家布倫丹．布朗所說，此舉是布什政府為贏得中西部鋼鐵地帶的關鍵選票作出的決策。西部的幾張反對票就可能決定11月份國會選舉的結果是否對布什政府有利。

4、美保護主義的卷土重來。

美國貿易限制越來越嚴，主要還是緣于全球經濟多極化趨勢的不斷強化。自２０世紀７０年代以來，美國在國內外市場上面臨著西歐、日本與新興市場國家及地區強有力的挑戰。美國在國際貿易中的壟斷地位不復存在，其商品出口額占世界貿易的比重從１９７０年的１５．２％下降到１９９０年的１１．５％。對外貿易逆差自１９７１年首次出現后急劇擴大，２０世紀８０年代中美國外貿累計逆差高達１０３６２億美元。巨額貿易逆差已同巨額財政赤字一起成為制約美國經濟發展的重大隱患。如何利用全球經濟正從傳統的工業經濟向知識經濟轉型之機，扭轉這一不利格局已成美國對外貿易與整個國民經濟發展的當務之急。１９９３年９月，針對當時美國對外貿易不斷惡化及知識經濟嶄露頭角的狀況，克林頓政府一改戰后歷屆政府在對外貿易領域奉行的"自由放任"政策，推出了"國家出口戰略"。１９９７年７月克林頓又公布了被他稱之為未來經濟增長發動機的"全球網絡貿易戰略"。它們被付諸實施以來，取得了一定的成效。原先對外貿易每況愈下的狀態得到有效的扭轉，市場份額與貿易逆差均明顯改善。但是，亞洲金融危機后，美國的貿易逆差又節節攀升。隨著美國經濟的迅速滑坡，失業率上升，貿易赤字逼近ＧＤＰ的４．５％，美國國內貿易保護主義勢力勢必卷土重來，要求政府采取強硬措施，保護本國廠商的利益，甚至不惜大打貿易戰。

在分析傳統的雙邊貿易關系中，比較成本說一直有著重要的影響。這一理論強調，比較成本優勢是雙邊貿易的基礎。一國可選擇比較成本相對較低的產品進行生產并出口，換取比較成本相對較高的產品，從而通過國際貿易取得好處。在分析國際貿易中較有影響的另一理論是要素稟賦論。這一理論認為，自然資源及生產要素的差別是國際貿易的基礎。各種產品在生產過程中所需要的生產要素及各類要素的比例不同，各國所擁有的資源及受資源制約的生產要素量也不相同，而資源與要素的流動則受到客觀條件的限制，因此，各國選擇自己所擁有的要素密集型的產品進行生產，而后進行交換。按其解釋，有些產品需要勞動力多，屬于勞動密集型產品，有些產品則需要資本量較多，屬于資本密集型產品。有些國家勞動力豐富，工資率低，有些國家則資本豐富，資本價格低。像美國之類資本量較多的國家應生產資本密集型產品，而中國之類勞動力豐富的國家則應生產勞動密集型產品，然后進行交換。

現在的問題出在美國既要生產并出口資本密集型產品，又要維持勞動密集型產品的生產，熊掌與魚都要。隨著經濟全球化的迅速發展，美國不僅在勞動密集型產品上比較成本劣于新興市場國家，而且在資本密集型及技術密集型的部分產品上劣于其他工業化國家。美國的某些行業面臨如此窘狀，不是去加快進行必要的結構調整，而是堅持抱殘守缺，于是，只能筑起重重壁壘阻擋價廉物美的外國商品進入。

5、更有分析人士認為，美國所以冒天下之大不韙，挑起這場"前所未有"的爭端，原因是美國在""事件后單邊主義的表現達到了頂峰，全然不將別國放在眼里。近幾個月來，美國的這種"強權地位"反映在美國對外政策的諸多方面，外貿也不例外。

二、美國作出提高進口鋼鐵產品關稅決定后果：

1、對美國國內的影響：

對美鋼鐵業的影響：美國是全球最大的鋼鐵市場。去年美國進口2700萬噸鋼材，包括2120萬噸成品鋼材和580萬噸半成品鋼材。實施201條款后，美國對成品鋼材的進口在今后幾年里可能會減少500萬到1600萬噸。布什的決定將導致美國鋼材的價格上升，但其價格不太可能因此回到鋼鐵工業要求的1997年的水平上。由于美國頻頻使用反傾銷法，加上美元堅挺，美國的鋼材價格已經達到了世界最高。目前鋼鐵工業的設備利用率為75%；只有鋼材需求回升才能推動價格大幅度上升，對該產業進行保護并不能達到這一目的。而且，美國小型鋼廠的生產能力有了顯著擴大，這將在一定程度上抵消提高關稅的影響。在過去的五年中，美國的小型鋼廠增加了上千萬噸低成本、高效率的生產能力。就在上個月，美國最大的鋼鐵生產商Nucor宣布將建立一個生產能力為200萬噸的鋼廠。

美國對外國廠商關閉國內市場的舉動將加速小型鋼廠的擴張計劃。根據公認的估算，與大型聯合鋼廠相比，小型鋼廠至少擁有每噸鋼100美元的成本優勢。布什總統的決定不會使這種差距有所縮小，鋼材價格上漲意味著即使是低效率的美國鋼鐵企業也可以依靠外部支持生存。鋼鐵工業的養老金和醫療基金仍有130億美元的缺口，這部分基金需要通過本階段的銷售來籌集，這將使一些廠商每噸鋼材的利潤減少50美元。

體現了美國貿易政策的重大轉折：美國商務部主管國際貿易的副部長格蘭特·阿爾多納甚至揚言，如果歐盟國家和日本經濟不能復蘇，美國在國際貿易中的限制措施將從鋼鐵貿易擴散到其他行業領域，范圍將包括農業和半導體行業等。這是布什政府首次把鋼鐵貿易措施和全球經濟的大問題掛鉤。這標志著美國貿易政策發生了轉折性變化。１５年來，美國貿易政策幾乎只關注開放海外市場，幫助美國出口商。雖然布什政府口口聲聲說它仍希望進一步實行貿易開放政策，但是此次對鋼鐵制造商的大力保護明確承認了美國國內對自由貿易的支持已大大削弱。

提高鋼鐵進口關稅還可能削弱美元匯率。新的關稅制度不僅暴露了強勢美元對美國貿易的不利影響，而且顯示出強勢美元政策已經對美國鋼鐵企業造成損害。去年夏天，美國全國制造商協會在華盛頓組織示威游行，要求讓美元貶值。從那時以來，美元仍然持續攀升，對那些在海外開展業務和試圖與進口產品競爭的鋼鐵業公司可謂雪上加霜。對美元來說，提高關稅令投資者認為美國政府已經受到企業的強大壓力，其強勢美元政策可能發生改變，因而影響投資者對美元前景的信心。雷曼兄弟外匯策略師表示，雖然美國徵收進口鋼鐵產品稅不會改變強勢美元政策。但美國這一決定顯示出布什政府的保護主義傾向，這對美元是不利因素。

2、對國際的影響。

所有的主要貿易伙伴都譴責了美國的決定，即使美國計劃給予優待的國家也不例外。美國挑起的這場糾紛已經產生了連環效應，世界鋼鐵市場的正常秩序由此遭到破壞。經合組織內部就削減世界鋼鐵生產規模進行的討論也因此而夭折。歐盟駐世貿組織代表指出的，美國的決?quot;不僅對美國經濟是件壞事，對鋼材市場和世界貿易體系同樣是件壞事"。日本、韓國、巴西將聯合歐盟共同抵制這一決定。它們已經向WTO遞交了一份正式的申訴狀，美國在為自己辯護的時候將面臨重重困難。與適用于反傾銷措施的含糊規則不同，WTO關于保障措施的規則極為嚴格。在過去的三年中，美國已經在WTO中輸掉了兩次涉及保障措施的貿易案件，大多數專家認為，此次美國的決定嚴重違反了WTO規則，程度非常嚴重。但是，WTO的爭端解決程序極為冗長，恐怕判決尚未做出，美國實施保障措施的三年期限就已經結束了。美國的決定將產生多方面的國際影響：

－－爭端解決機制的弱點。幾乎可以肯定，WTO將裁定美國的決定違反其規則，但這對美國并無約束力，這表明，WTO的爭端解決機制存在明顯的缺陷。美歐都曾受損于WTO的裁決，有人擔心，雙方都會尋求采取行動取消或削弱這一機制。

－－生產能力談判。鑒于美國的決定，各國在經合組織的主持下展開對話，削減全球鋼鐵工業生產能力的前景越發黯淡了。一個如此重要的國家采取單方面行動，鋼鐵工業中必然增加上千萬噸過剩的、或者效率低下的生產能力，由此產生的問題很難解決。

－－政治利益的權衡。美國的貿易伙伴所受的影響將是不平衡的。土耳其的鋼材基本不會受到影響，俄羅斯鋼材所受影響也不會很嚴重，其部分原因在于這兩個國家在"反恐怖主義戰爭"中扮演了重要角色。巴西和阿根廷的鋼材受到的待遇大大優于歐盟和東亞。美國正力圖建立囊括整個西半球的自由貿易區，因而希望減少相關國家的反對。

中長期影響。各國直接采取報復措施的可能性極小。歐盟已經表示，不會立即進行報復，而且沒有把鋼鐵貿易爭端和出口補貼問題聯系起來；關于后者，WTO已經同意，歐盟可以向美國加征至多40億美元的關稅。任何國家都不愿被視作與美國開始一場貿易戰，盡管如此，美國的決定將產生許多中長期影響：

－－各國可能以較為巧妙的方式進行報復。俄羅斯已經宣布將禁止從美國進口禽肉，其表面理由是擔心美國禽肉中使用了有害的添加劑。

－－這一行動使得日本和歐盟難以推進將產生重大國際意義的農業改革，因為美國以其行動表明，國內政治利益高于國際承諾。

－－全球貿易談判的"多哈"回合不會受到嚴重影響。雖然布什的決定在一定程度上損害了談判氣氛，好在"多哈"回合還遠未達到實質性談判階段。

最嚴重的后果莫過于美國的決定可能在其貿易伙伴的決策中產生"多米諾效應"。從去年秋季開始，加拿大已經開始籌劃自身的貿易保障措施，目前唯一的疑問只是它將在何時開始調查。既然美國已經宣布實施保障措施支持鋼鐵工業，歐洲的鋼鐵企業也開始要求歐盟進行保障性調查。加拿大和歐盟都擔心本應進入美國市場的鋼材將轉而流入本地區市場。然而，與美國不同，加拿大和歐盟很可能將等待鋼材進口增長之后再實施保障措施，以免像美國那樣公然挑戰WTO規則。

近期內將在國際上產生的不利影響在于，該決定可能導致許多國家爭相采取類似的貿易保護措施，以使本國鋼材市場免受國際市場變化的影響，因為美國的行動將使全球鋼材的價格下降。

歐盟貿易委員拉米稱，美國決定采取保護主義的做法是全球貿易體系的一大退步，歐盟也將考慮采取貿易壁壘，以防止來自俄羅斯、拉丁美洲和亞洲的鋼鐵出口因被美國拒絕而改道進入歐洲，使歐盟國家鋼鐵進口激增。美國進口的高附加值鋼鐵產品的25%來自歐洲，而這類產品將被徵收最高的30%關稅。每年將有超過200萬噸出口美國的歐洲鋼鐵會受到影響。歐盟稱，可能將有1600萬噸其他國家的出口鋼鐵轉向歐洲。WTO規則允許歐盟在進口產品可能大幅增加時，徵收鋼鐵關稅或實施配額以保護其工業。

除了歐盟外,俄羅斯、日本、南韓和巴西都表示若華盛頓設定關稅壁壘,它們將采取報復行動。巴西的鋼鐵業界人士和經濟學家稱，此次美國提高關稅，首先將使美洲自由貿易區名存實亡。俄羅斯的鋼鐵工業也將受到嚴重沖擊。俄羅斯外交部發出警告，稱美國的作法將迫使俄國減少對美國出口的低價谷物的進口額度，并將嚴重影響雙邊關系的友好氣氛。美國提高關稅后，日本的出口鋼鐵將基本被拒之門外。日本經濟產業大臣平沼赳夫6日對美國徵收進口鋼鐵關稅的決定表示"非常遺憾"，并置疑美國鋼鐵業所承受的嚴重打擊是否到了需要美國動用保護手段的程度。日本將考慮同歐盟及韓國聯合向世界貿易組織進行投訴。

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