淺析刑事立案監督的難點與對策

論文摘要

刑事立案監督是法律賦予檢察機關的一項重要職能，它與刑事偵查監督、刑事審判監督、刑事判決裁定監督、刑事執行監督共同構成了檢察機關刑事訴訟法律監督體系，同時，對減少和遏制有案不立、有罪不究、以罰代刑等執法不嚴的問題發揮了積極的作用，對維護社會主義的嚴肅性和權威性等方面有著不可低估的作用。但實踐中，由于立案監督的范圍僅限于公安機關的"消極立案"而排斥"積極立案"、監督的線索僅來源于檢察機關在工作中的自我發現和被害人的控告、監督職能分別由審查批捕部門和控告申訴部門行使、監督措施程序性強而強制性弱等弊端的困擾，導致監督效果不佳。本文從刑事立案監督的對象、范圍、案件來源、機構設置、監督措施等方面進行理論和實踐分析，建議一要完善刑事立法，拓寬立案監督范圍，把整個刑事立案監督活動納入監督范圍，同時建立專門的監督跟蹤制度，擴大線索來源，并在檢察機關內部組建專門的立案監督機構，整體推進"大監督格局"。

關鍵詞：刑事立案監督消極立案積極立案

引言

刑事立案監督是刑事訴訟法賦予檢察機關的一項重要的刑事訴訟監督職能，對于維護公平正義、遏制犯罪等具有重要意義。但由于該項工作起步較晚，立法建構不完善，使得具體操作上還存在相當難度，難以達到預期效果。本文試從刑事立案監督的對象、范圍、案件來源、機構設置、監督措施等方面進行探討。

一、關于刑事立案監督的意義

立案是指公安機關、人民檢察院、人民法院對報案、控告、舉報和犯罪人的自首等方面的材料進行審查，判明是否有犯罪事實并需要追究刑事責任，依法決定是否作為刑事案件交付偵查或審判的訴訟活動。立案是辦理刑事案件必須經過的一個訴訟程序，是刑事訴訟活動開始的標志。根據刑事訴訟法的規定，只有公安機關、人民檢察院、人民法院才有立案的權力和職責，其他任何單位和個人都無權立案。

我國1997年刑事訴訟法在總結長期以來刑事司法工作的成功經驗有基礎上，對立案作了專章規定。1996年對刑事訴訟法進行修改時，對立案制度作了進一步的補充和完善。外國刑事訴訟立法中，大都沒有將立案作為獨立的訴訟階段。有的國家，雖然開始刑事訴訟要辦理一定的手續，但并未把它作為一個獨立的程序，如法國、意大利、日本等。意大利刑事訴訟法典規定公訴人對一切向他提出的報案、報告或其主動獲取的犯罪消息應當立即在保存在其辦公室中的專門登記薄上記載。追訴申請由被害人依照為告訴規定的程序提出，追訴要求由主管機關向公訴人提出，當法律規定需獲得追訴批準時，在尚未給予批準之前，除符合法律規定的必須當場逮捕的情形之外，對于需經批準方可追訴的人禁止實施拘留，禁止采用人身防范措施，禁止進行人身搜查、住宅搜查、辯認、對質、通話或通訊竊聽。我國刑事訴訟法中規定立案程序借鑒了前蘇聯、蒙古等國刑事訴訟法典關于提起刑事訴訟的規定，并為使文字通俗易懂，將提起刑事訴訟改為“立案”。

刑事立案監督是人民檢察院依法對偵查機關的刑事立案活動實行的監督。它是刑事訴訟法律監督的重要內容之一，是刑事訴訟法修改后國家對偵查和檢察兩機關憲法性權力的一次再分配，即其在取消了檢察機關對一部分案件的偵查權力的同時賦予了檢察機關的一項新的法律監督職能。刑事立案監督權，使檢察院作為國家法律監督機關的地位得到了進一步的強化和明確。

筆者認為：加強刑事立案監督對及時有力地揭露、證實和打擊犯罪有著重要意義，體現了司法機關同犯罪作斗爭的積極主動精神。并可以有效地保障無辜的公民不受刑事追究。通過刑事立案監督，可以避免發生錯案，切實保障公民的人身權利、民主權利、財產權利和其他合法權利，這是刑事訴訟中保障人權的重要方面和環節。

二、關于刑事立案監督的對象

理論上而言，刑事立案監督是指檢察機關依照刑事訴訟法的規定，對刑事立案主體的刑事立案活動是否合法進行的刑事訴訟法律監督，是法律賦予檢察機關的一項重要職能。

我國刑事訴訟法第87條規定："人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案。"即刑事立案監督的對象僅限于公安機關。同時《人民檢察院刑事訴訟規則》第379條規定，"人民檢察院審查逮捕部門或者審查起訴部門發現本院偵查部門對應當立案偵查的案件不報請立案的，應當建議偵查部門報請立案偵查；建議不被采納的，應當報請檢察長決定。"據此，檢察機關自偵案件也被納入了立案監督的范疇。

但在我國，法院、檢察院和公安機關依法都有立案的職權，都是刑事立案活動的主體，也就理應成為刑事立案監督的對象。因為任何一個機關、單位、團體都存在自身監督的問題，檢察機關如何開展對自身立案活動的監督，不是立法問題，而是司法實踐問題，可由檢察機關在具體操作中進行自我完善和規范。但筆者認為，有必要提高立法層次，在刑事訴訟法中對此加以明確說明。而能否將法院的刑事立案活動納入立案監督范圍，還存在爭議。從世界歷史經驗和目前各國的普遍做法來看，公民的任何訴求，法院都應當受理，這是避免公民違法私力救濟的最后渠道。現實中的確存在法院對公民自訴案件推諉或不予受理的情形，但筆者認為，只要在刑事訴訟法中明確規定"人民法院對公民的訴訟請求都應當受理，不得拒絕"，就能夠達到對法院立案監督的效果，從而就能將法院的刑事立案活動納入立案監督范圍。

三、關于刑事立案監督的范圍

根據刑事訴訟法第87條的規定，檢察機關只能對"應當立案偵查而不立案偵查"的行為實施監督，基于此，有人認為，檢察機關對公安"不應當立案偵查而立案偵查"的行為的監督無法律依據。

雖然2000年1月高檢院批捕廳對此問題做了解答，"人民檢察院發現公安機關不應當立案而立案偵查的，應當認真慎重地審查，公安機關確屬不應當立案而立案的，根據《人民檢察院刑事訴訟規則》第378條的規定,對公安機關沒有提請批準逮捕的，可以向公安機關提出糾正違法意見，在辦理此類案件時，要從嚴掌握。"但這只是高檢院一家之言，而非與公安機關聯合行文，而且措施的力度不強，僅限于"提出糾正違法意見"，在現實操作中難免會束手束腳。

筆者認為，立法上應拓寬立案監督范圍，充實監督內容，把立案監督的內容規定為"整個刑事立案監督活動"，以解決公安機關不報不立、先偵后立、立而不偵、立后又撤、以罰代刑等問題。尤其應將"不應當立案偵查而立案偵查"的情形納入監督范圍。因為"不應當立案偵查而立案偵查"是對不符合法定刑事立案條件或不屬于自己管轄的案件而予以立案，同樣是人民群眾反映強烈的司法不公、執法不嚴的重要表現，是一個問題的兩個方面。"應當立案偵查而不立案偵查"反映出的是有案不立、有罪不究、以罰代刑等問題，"不應當立案偵查而立案偵查"反映出的是忽視人權、插手經濟糾紛、以刑事手段查處一般違法行為等問題。因此，刑事立案監督理所當然應當包括"應當立案而不立案"和"不應當立案而立案"兩種違法情形。否則立案監督制度本身就是片面的，不科學的。

其實現實中，公安機關積極立案行為的違法現象比其消極立案行為具有更大的社會危害性，更容易引起民憤，導致法律威信喪失。有人認為，對積極立案中的違法行為，可以在立案后的偵查、起訴過程中，通過做出不批捕、不起訴等方式予以糾正，無需直接對積極立案行為進行

監督。筆者認為，這種觀點極不正確，混淆了立案監督與偵查監督的界限，并有以偵查監督取代立案監督之嫌。此外，這也是輕視人權的思想，不利于及時糾正立案活動中的違法行為，是一種浪費司法資源、浪費人力物力的做法。既然能夠早一些避免，為什么不及時補救，而要等到后面的程序呢？

四、關于刑事立案監督的案件來源

從法律規定和實踐來看，刑事立案監督的案件來源主要是檢察機關在工作中發現和被害人的控告。即人民檢察院在具體辦理審查批捕和審查起訴案件時，受理公民、組織的報案、舉報時，以及進行調查研究時，發現公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的，由審查逮捕部門審查。審查逮捕部門經過調查、核實有關證據材料，認為需要公安機關說明不立案理由的，經檢察長批準，應當要求公安機關在七日內書面說明不立案理由。經人民檢察院審查逮捕部門審查，認為公安機關不立案理由不能成立，經檢察長或檢察委員會討論決定，應當通知公安機關立案。公安機關在收到人民檢察院《要求說明不立案理由通知書》后七日內應當將說明情況書面答復人民檢察院，人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立，應當向公安機關發出《通知立案書》，公安機關應當在《通知立案書》發出后十五日內決定立案，并將立案決定書送達人民檢察院。另外，如果被害人不服公安機關不立案決定而向人民檢察院提出的，由控申部門受理。控申部門根據事實和法律進行必要的調查后，認為需要公安機關說明不立案理由的，應當將案件移送審查批捕部門辦理。如果人民檢察院認為公安機關說明的不立案理由不能成立，應當通知公安機關立案，方式和時間與前一種情況相同。如果人民檢察院審查公安機關說明不立案理由，認為確實不符合法律規定的立案條件，應當由控申部門在十日內將不立案理由和根據告知被害人，并做好解釋和說服工作。

實踐中，由于人民群眾法制觀念尚很缺乏，"多一事不如少一事"等錯誤想法作怪，即便是相關的受害人，如故意傷害的受害方，出于對法律或是自身權利的不了解，也或心存顧忌，也就知情不舉、知案不報，對此檢察機關就無從知曉了。同時，由于立案監督起步較晚，相當一部分群眾對檢察機關的這一職能知之甚少，案發后向檢察機關反映的很少，有的根本不知向何處反映，使"線索少"成了制約立案監督工作的"瓶頸"。于是，許多地方檢察機關積極探索立案監督工作的內在規律，建立立案監督案源線索網絡，加強與行政執法機關、司法機關以及政法委、人大、政協、信訪等部門的聯系制度等措施，拓寬了立案監督案件的發現渠道。

筆者認為，為解決這一問題，還應加強立案監督制度的普法宣傳，使廣大人民群眾了解檢察機關的這一職能及操作規程，也可將立案監督作為公安不立案或立案時對被害人或被告人的告知義務，從而使當事人知道如何最大限度地維護自身權益。

同時，監督權行使的前提是要了解被監督者的情況，現行刑事訴訟法對立案監督只規定了質詢權和糾正權，即"發出要求說明不立案理由通知書"和"認為不立案理由不能成立通知偵查機關立案"，而對檢察機關關于偵查機關立案活動的知情權卻未作規定，造成“巧婦難為無米之炊”之局。為此，筆者建議可從立法完善角度，明確規定公安機關應向檢察機關移送有關刑事立案的文書材料，如刑事發案登記表、公安機關立案決定書、不立案決定書、撤案決定書等，建立健全立案監督的報備案制度，使檢查機關及時掌握公安機關的發案、立案、結案、撤案情況，同時也要建立專門的立案監督跟蹤制度，主動加強與公安機關的聯系協調，對立案中的問題通過定期或不定期的交流溝通，形成融洽的監督與配合監督的工作關系，變事后監督為同步監督，被動監督為主動監督，使立案監督工作真正落到實處。同時，也可加強檢察機關內部各個科室的業務聯系，最大化地擴大立案監督的線索來源。

五、關于刑事立案監督的機構

根據《人民檢察院刑事訴訟規則》第372條"人民檢察院發現公安機關對應當立案偵查的案件不立案偵查的，由審查逮捕部門審查；審查逮捕部門經過調查、核實有關證據材料，認為需要公安機關說明不立案理由的，經檢察長批準，可以要求公安機關在7日內書面說明不立案的理由。經人民檢察院審查逮捕部門審查，認為公安機關不立案理由不有成立的，經檢察長或者檢察委員會討論決定，應當通知公安機關立案。"和第373條"被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件不立案偵查，向人民檢察院提起的，人民檢察院控告申訴部門應當受理，并根據事實和法律進行審查。審查中，可以要求被害人提供有關材料，進行必要的調查，認為需要公安機關說明不立案理由的，應當將案件移送審查逮捕部門辦理。公安機關說明不立案的理由后，審查逮捕部門認為公安機關不立案理由成立的，應當通知控告申訴部門，由控告申訴部門在10日內將不立案的現由和根據告知被害人；認為公安機關不立案的理由不能成立的，應當按照本規則第三百七十二條第二款的規定辦理。"的規定，檢察機關立案監督職能分別由審查批捕部門和控告申訴部門行使，其中批捕部門主要受理檢察機關在工作中發現的立案中的違法行為；控申部門主要受理被害人向檢察機關控告的立案中的違法行為。

法律上將立案監督職能分別由兩個部門來行使，雖然發揮了批捕部門從事偵查監督，熟悉立案情況的優勢，也發揮了控申部門廣泛聯系群眾，接觸大量信息的特點，但是，這一體制也在實踐中暴露出諸多不足。刑事立案監督是獨立于偵查監督、控申監督之外的一種法律監督形式，其性質、對象、措施等與其他形式的法律監督有根本的不同，將本該由一個專門部門行使的獨立職能人為地割裂開來，混淆了立案監督與這兩種監督的界限，抹煞了立案監督的獨立性，降低了立案監督的法律地位，既不利于刑事立案活動的開展，又分散了刑事偵查監督和控申監督的力量。況且現實操作上，控申部門限于人力不夠、調查權力不強、立案條件把握不準等條件約束，往往不能很好地開展此項業務。

筆者認為，"監督，非超然之外不能避嫌；監督者，非位尊權重者不能勝任"，科學、合理、高效的機構是刑事立案監督的組織保障。可以考慮設立一個獨立于偵查、監督、控申部門之外的專門立案機構，專人專職專責，統一辦理，并在檢察機關內部形成以立案監督部門為主體，由分管檢察長協調指揮，控申、批捕、起訴、監所、法紀等部門緊密配合、通力協作、整體推進的"大監督格局"。

六、關于刑事立案監督的措施

從《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規則》的相關規定來看，目前檢察機關開展立案監督的手段只有要求公安機關說明不立案理由、通知公安機關立案、提出糾正違法意見、建議自偵部門立案偵查等寥寥幾種，且這些手段無一例外都具有程序性強而強制性弱的特點。同時，由于刑事訴訟法沒有賦予立案監督權的法律效力以及監督的法律后果，致使立案監督權在實踐中往往不能得到有效行使，立案監督的效力大打折扣。雖然高檢院、各省院對具體監督措施進行具體規范，但不免有些良莠不齊，標準不一。

筆者認為，一個完整的立案監督權應當包括對立案活動的知情權、調閱案件材料權、對違法立案或不立案的質詢權、對違法立案或不立案的糾正權以及不執行立案監督決定的實體處置權等。人民檢察院應在不違反立法本意的情況下，依法制定進行立案監督的具體辦法及細則，增加可操作內容。針對刑事立案監督案件周期長的特點，對案件的受理、審查、移送、反饋、答復等各種環節都應制定明確的時效規定，防止偵查機關消極拖延的現象。而且，要盡快補充完善立法，規定

統一的法律文書和使用標準，明確《說明不立案理由通知書》、《通知立案書》、《糾正違法通知書》、《糾正違法意見書》等的法律效力。在通知公安機關立案后，應監督其執行情況，如不執行，則提出糾正意見。必要時，應賦予檢察機關對不積極履行法定職責的偵查人員的建議處分權，可建議偵查機關或紀檢監察機關對違法人員給予一定的黨紀政紀處分，如構成犯罪，則移送有關司法部門處理。

同時，可嘗試建立部分立案監督案件的聽證制度，改變信息不對稱、閉塞的狀況，擴大人民群眾的參與性，有利于消除當事人的疑慮和立案部門的抵觸