中西部地區法官斷層：在神話和現實之間

內容提要

今年以來，各大報刊媒體圍繞著國家司法統一考試和有關中西部地區法官、檢察官嚴重斷層的討論好不熱鬧。綜合各種立場、觀點，持中西部地區法官、檢察官面臨嚴重斷層，并以此要求降低司考門檻提高通過率的呼聲似乎占了絕對優勢。在一些人看來，中西部法官、檢察官都快絕種了，不降低司法統一考試門檻提高通過率怎么行？而事實是否果真如此？

筆者認為，要討論中西部地區法官斷層問題，必須首先弄清以下問題：中西部地區現在到底有多少法官，中西部地區現在有多少案件，辦理這些案件到底需要多少法官，需要法官數與實有法官數差額有多大，在此基礎上，我們才能得出中西部地區法官是否嚴重斷層的結論，并就與此相關的問題予以考察和研究。但不無遺憾的是，近年來，中西部地區法官斷層問題雖然是各大媒體炒作的熱點，但卻沒有一家媒體能夠準確透露中西部地區現在到底有多少法官，而中西部地區現在到底需要多少法官，其間的差額到底有多大。筆者作為法院一個普通工作人員，也沒有辦法搞到這些數據。因此，本文所有數據都只能以廣西為視角而展開，意在為決策者提供一種研究方法。為了讓讀者對司法考試前后法官數量有一個直觀的印象，本文特將2002年3月第一次司法統一考試前后廣西法官數量和案件數均予以列出，供大家參考。

本文選擇以廣西為考察對象還基于以下兩個理由：一是一些持中西部地區法官、檢察官嚴重斷層說者大量引用了廣西法官斷層的數據，二是廣西是一個少數民族地區和西部落后地區，在中西部地區中有一定代表意義。以廣西為視角，全面考察廣西法官現狀，無疑有助于專家學者和國家決策者加深對中西部地區法官現狀的了解，還事實以本來面目。

一、廣西現有法官情況

廣西壯族自治區位于祖國南疆，是全國唯一集老、少、邊、山、窮于一體的省區，在實施西部大開發戰略中，與其他11個西部省、市享受同樣的政策和待遇。全區共有高級法院1個，中級法院16個，基層法院111個。截止至1999年底，全區法院共有干警職工10928人，其中法官8019人，占%.2001年按照最高人民法院統一布置全區三級法院相繼進行了機構改革，法院人員得以精簡。截止至2002年底，全區法院共有干警8884人，其中法官6360人，占%.具體到基層法院，1999年底，全區基層法院共有干警8540人，其中法官6137人，占%.機構改革后，至2003年底，全區基層法院實有7090人，其中法官4730人，占%.鑒于機構改革期間45歲以上的法官紛紛退休，廣西現有法官數量沒有多大波動，仍為6000多人。且這些法官多在50歲以下，50歲以上的法官人數較少。

二、廣西現在到底需要多少法官

一個地方法官需求量既取決于管轄地域大小，又取決于案件數量。倘若案件數量上升，則法官需求量相應就大，反之亦然。

在廣西，由于糾紛解決多元化渠道的引入，近年各級法院受理案件數量整體上呈下降趨勢。1999—2002年全區法院受理案件數依次為178200件，147629件，136886件、127324件，呈逐年遞減趨勢。2004年，全區法院受理案件數則近一步遞減至123514件。因此，僅就審理案件而言，若每名法官年均結案30多件，審理完上述案件，廣西只需要4000多名法官就夠了。

三、廣西是否存在法官嚴重斷層現象

從整體上來看，廣西并不存在法官嚴重斷層現象

如前文所述，僅就審理案件而言，廣西只需要4000多名法官就夠了，而廣西現有6000多名法官，每名法官年平均審案僅20多件。由此可見，從整體上來看，當前廣西并不缺少法官。

具體到基層法院，由于基層法院近年受理案件也呈下降趨勢，年人均辦案數量增減幅度不大。從1999—2003年人均辦案數分別為件、件、件、23件、件。可見，當前廣西基層法院在整體上并不缺少法官。如融水苗族自治縣法院有法官38名，2004年審結各類案件743件，人均結案僅件/..

需要指出的是，以上判斷僅就審理案件而言。但就整個法院工作而言，不少法院法官還是不夠用的。其中的原因是多方面的，一是一些法官雖有審判職稱，但卻沒有相應水平，不會辦案也沒有能力辦案。尤其是在一些落后地區法院，這一現象比較嚴重。二是近年來法官從事非審判事務過多，嚴重影響到辦案。在一些法院，法官常常被抽去扶貧、禁毒等等。三是近年來政治教育活動和會議較多，耗費了法官不少精力。四是不少法官在后勤部門工作，沒有辦案。五是法官分布不平衡。法官多集中在高院、中院和一些條件較好的基層法院，個別貧困山區法院法官可能緊缺。

從年齡層次上來看，如果案件不出現大幅度增長，今后幾年內廣西也不會出現法官嚴重斷層或短缺現象

1999—2003年廣西基層法院法官年齡結構變化表[10]項目1999年2000年2001年2002年2003年35歲以下%%%%23%35周歲至45周歲%%%%%45周歲至55周歲%%%%%

從年齡層次上來看，如果案件不出現大幅度增長，今后幾年內廣西也不會出現法官嚴重斷層或短缺現象。2001年法院機構改革時，廣西各級法院45歲以上的法官紛紛退休。當前各級法院法官多在50周歲以下。以基層法院為例，如表所示，截止至2003年，45周歲以下的法官占法官總數的%，50周歲以上的法官很少。以筆者當前所掛職的鹿寨縣人民法院為例，截止至2005年9月，全院共有法官50多人，年齡在50歲以上的僅1人，且年齡剛好是50歲，全院女性年齡均在45歲以下。[11]正是在這個意義上，廣西高院政治部主任鄭楚云在與筆者一次閑聊時說：廣西10年內不缺法官。對于鄭主任的觀點，筆者甚是贊同。當然，鄭主任說這話時是2002年，現在應該說廣西六、七年內從整體上看不缺法官。

從廣西貧困地區法院來看，當前法官嚴重斷層或短缺的現象也不明顯

貧困地區法院一個最大的特點是法官少，但案件也不多。從廣西經濟欠發達地區基層法院近幾年收結案件數量上看，大多均在250－1000件左右。據統計，屬國家級貧困地區的廣西西部百色市和河池市所轄的23個基層法院，2002——2004年3年平均收案為件，案件也多為刑事和民事這兩種類型。[12]如融水苗族自治縣法院屬貧困地區法院，現有法官38名，2004年審結各類案件743件。[13].

在這里很有必要就學者們大談特談的中西部貧困地區法院、檢察院“一人庭”、“一人科室”、“二人庭”做一些解釋。一些學者將“一人庭”、“一人科室”、“二人庭”作為法官、檢察官嚴重斷層的重要證據[14]對此，筆者認為要具體問題具體分析。在2001年機構改革中，廣西絕大部分基層法院的內設機構基本上都是按照與上級法院對口的原則設置的?；鶎臃ㄔ阂话銉仍O11－13個部門和3－4個人民法庭，這就出現了以下弊端：一是部門領導職數過多，按編制六十人以下的法院就會出現官多兵少，一些部門如政工科、監察室、審監庭等，基本上有“官”無“兵”；二是合議庭組成不完整，由于法官分配到各個庭室，許多業務庭根本無法組成一個完整的合議庭，更多的只能配成“一人庭”、“二人庭”。[15]對此，廣西宜州法院走出了一條新路。該院打破庭室界線，通過公開考試、考核，從現有法官中選出11名精干法官集中精力辦案，很少讓他們參與非審判事務。結果，11名主審法官完全能夠勝任，“承擔了以前由所有業務庭的審判員審理的案件，第一年即2004年該院就有3名主審法官審結案件超過100件，其中1人審結刑事案件124件，2人審結民事案件分別為120件和102件，分別創該院乃至全河池市11個縣法院審結同類案件的記錄”。[16]有效地解決了該院各庭法官不夠組成合議庭問題。可見，“一人庭”、“二人庭”并不能證明該法院法官嚴重斷層或短缺。道理很簡單，若某法院每年受理案件300件，該院有十多個法官，每個庭都只有1到2個法官，即所謂的“一人庭”、“二人庭”，這樣的法院，看起來好像法官面臨嚴重斷層，而實際上，該法院當前根本就不缺法官。某法院法官是否嚴重斷層或短缺，主要應根據該院現有法官人數、年齡和每年受理案件數量等相關因素確定。

從長遠來看，廣西貧困地區法院存在著法官斷層危機

從2002年第一次國家司法統一考試到現在僅四年時間。故國家司法統一考試對廣西貧困地區法院雖有影響，但當前還沒有達到嚴重地步。如前文所述，就單個法院而言，目前廣西個別法院可能存在法官嚴重斷層現象；就整體而言，廣西在當前和今后六、七年內并不存在法官嚴重斷層現象。但從長遠來看，廣西貧困地區法院存在著法官斷層危機。其主要原因有三個，一是貧困地區法院待遇太差，近幾年法院人才流失嚴重，如革命老區百色市兩級法院近年來主動調離法院的有60余人，其中包括五名基層法院的正副院長，其他大多是兩級法院的中層領導和業務骨干。[17]二是自身造血功能差，2002年和2003年我區基層法院分別有586人和528人參加統一司法考試，分別通過30人和74人，通過率較低。[18]在一些貧困地區法院，近年來沒有一個人通過司法統一考試。三是通過司法考試的不愿意到貧困地區法院工作。廣西基層法院2002年共調入92人，其中已通過司法考試，能夠任命為法官的只有6人；2003年調入的230人中，也僅有17人具備法官任職資格。[19]據廣西高院研究室主任莫澄真同志介紹，廣西崇左中院下轄7個基層法院，2001年按照上級精神“一刀切”，一大批法官退休，缺編很多，公開招考法官，根本就沒有通過司法考試的人報考，即便是中院去年公開招一個法官都沒招到，只招進一個書記員，雖然說是個本科但還不是全日制的。[20]照目前趨勢發展下去，六、七年之后，廣西貧困地區法院可能會出現嚴重斷層危機。

四、解決對策

針對中西部貧困地區法院可能會出現的法官嚴重斷層危機和個別地區法院已經出現的法官嚴重斷層危機，學術界和司法實踐界當前主要有兩種意見。第一種意見是合理確定命題難度和考試內容，提高法學院優良畢業生的考試通過率，待若干年后中國大多數法院法官、檢察院檢察官緊缺的狀況，尤其是中西部地區法官、檢察官斷層的狀況得到改善后，通過率也可以隨之下調。國家法官學院院長懷效鋒持此種觀點。[21]第二種意見是不要輕易降低司考門檻，認為司法考試是中國法律職業化進程的推進器，它的確遭遇了某種不合理的職業現狀，值此關頭，需要堅定信念，努力貫徹執行司法考試制度的設計意圖，堅持、堅持、再堅持。張志銘教授持此種觀點。[22]對這兩種意見，筆者贊同第二種，理由

1、大幅降分提高通過率不符合國家設立司法統一考試的初衷。法律職業是一項極其特殊的職業，其業務大到決定生殺予奪，小至明判分毫歸屬，無不昭示著是非善惡，這就要求其從業者必須具有超凡的才智、豐富的情感和高超的法律專業技能?？量潭謬栏竦倪x撥程序，無疑是國家確保法律執業者具備上述素質的有效手段。倘若大幅降分提高通過率，則國家設計司法考試的初衷就難以實現。

2、不利于提高法律執業者從事法律職業的公信力。從某種角度上講，國家司法統一考試的最大魅力就在于它的通過難度，通過難度越大其魅力越大，公信力也就越高，此所謂“難能可貴”。不經過苛刻嚴格的考試選撥程序，即使其本人確具備從事法律職業的基本素質，社會各界也難以認可。前些年最高人民法院和最高人民檢察院組織的初任法官、檢察官統一考試之所以難以被社會各界認可，除報考對象局限于法院、檢察院內部人員外，其最根本的原因便是因降分而使考試難度相對降低，考試通過的比例相對偏高。相反，社會各界對當時全國統一的律師資格考試認可程度卻相當高，這在一定程度上便得益于其苛刻而又嚴格的考試。當前國家對中西部貧困地區已經給予了降分照顧，比如2003年合格線是240分，中西部貧困地區放寬為235分，2004年合格線是360分，中西部貧困地區放寬為335分。[23]這些照顧已經在一定程度上緩解了未來可能會出現的法官斷層危機。以鹿寨法院為例，2004年該院共有3人通過國家司法統一考試，其中有2人便是因降分而通過。倘若國家在此基礎上再進一步降分，則中西部貧困地區國家司法統一考試的公信力便不復存在，甚至可能會出現東部地區法官瞧不起中西部貧困地區法官現象。

3、降分并不能從根源上解決中西部貧困地區法院法官斷層危機。如前文所述，中西部貧困地區法院之所以可能出現法官斷層危機，其主要原因有三：一是這些法院原有的一些未通過司法考試的人員法律功底太差，當年最高法院組織的法院系統內部的法官資格考試都通不過，我們難以指望通過合理降分使他們通過國家司法統一考試。二是這些法院物質待遇太差，新畢業的大學生令愿去打工也不愿意到這些貧困地區法院工作，法院自身造血功能差。三是一些法官不安心在貧困地區法院工作，通過司法統一考試后紛紛辭職。

4、大幅降分還可能使一些條件相對較好的法院原有的舊病復發，即法官過多，書記員不足。以筆者當前所在的鹿寨縣法院為例，民一庭、民二庭、審監庭、立案庭、行政庭均只有一個書記員，2004年通過司法統一考試的3人將來任命為法官后，書記員會進一步緊缺。[24]因歷史原因，中西部一些貧困地區法院還存在一個問題，那就是一些干警雖具有審判職稱，但卻缺乏最起碼的法律素養，不能辦案或者辦案很差，倘若大幅降分，這一弊端可能會重現。筆者并不反對降分，但主張降分應局限于中西部貧困地區并保持在一個合理的幅度內，而不能無原則的大幅降分提高通過率，使不合格人員進入法官隊伍。

綜上所述，筆者認為，大幅降分提高通過率不是解決中西部地區法院法官斷層危機的靈丹妙藥，國家應繼續遵循當前司考政策，即對中西部貧困地區采取合理降分政策。以該政策為基礎，應采取以下辦法解決當前中西部貧困地區個別法院法官嚴重斷層問題

一是改變法院經費供給模式，地方各級法院經費和法官工資由省級財政統一保障。中西部貧困地區個別法院法官斷層問題，說到底是一個價值規律對人才資源的調配問題。不解決中西部貧困地區法院法官待遇問題，我們就不能從根本上解決中西部貧困地區一些法院法官斷層問題。當前中國法學人才并不少。據中國人民大學曾憲義教授介紹，截至2004年12月，全國設有法律本科專業的學校達到420余所，在校全日制法科學生達33萬人，其中法學博士研究生為7000人，碩士生為23000人，本科生為30萬人。[25]由于法科畢業生過多，近年來就業異常困難。即使是武漢大學、中國政法大學、西南政法大學這樣的名牌高校，本科生找工作都比較困難。但他們不少人令愿到廣東、深圳打工，也不愿意到中西部貧困地區法院工作。究其最根本的原因，就是中西部貧困地區法院工資待遇太差。當前讀大學費用相當昂貴，而中西部貧困地區法院新進人員每月收入才幾百元，連讀書費用都難以掙回，更何況要養家糊口！馬克思說：“沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利”。在人才競爭日趨激烈的今天，我們只有遵循價值規律，按照權利義務相一致原則，徹底解決中西部貧困地區法院法官待遇問題，才能吸引高素質人才加入中西部貧困地區法院法官隊伍。我們也才能從根本上解決中西部貧困地區一些法院法官斷層問題。

二是精簡法院業務庭，必要時允許法官跨庭室辦案，以解決一些法院業務庭不夠組成一個合議庭問題。個別法院庭室設置過多的，可以報經有關部門批準后進行適當撤并。如有的法院民事案件不多，但卻設置兩個民庭，對這樣的法院，可以將兩個民庭合二為一。有的法院為了解決干警級別問題，在法院內部還設立一個人民法庭。對這樣的人民法庭，可以合并到民庭。與法院業務庭室精簡相配套，組織人事部門應切實解決法官政治待遇，積極解決普通法官政治級別問題。普通法官政治待遇不解決，法院業務庭室就沒辦法精簡。在這方面，宜州法院的經驗值得推廣。

三是上級法院派法官到貧困地區基層法院掛職鍛煉，并將此作為常規性工作，以緩解個別法院法官嚴重不足問題。與此同時，各法院應將具有審判職稱的人員盡量安排在審判第一線，以緩解法官不足問題。

四是作為應急性措施，可以有報酬地請已退休法官回法院辦案。這項制度主要是針對西部極個別法院出現嚴重法官斷層等特殊情況提出。從淵源上講，“資深服務”或“資深法官”制度，即允許退休的法官繼續非全職地參與案件審理制度本是美國特有的制度，但在中國西部法院也有著現實的借鑒基礎。在筆者參加的一次法院二五改革研討會上，有同志介紹說青海一些法院已經開始反聘退休法官，有報酬地請他們回法院辦案。考慮到在2001年法院機構改革中各級法院尤其是基層法院一批45歲以上符合提前退休條件的法官紛紛退休，而這些法官不少曾是法院的業務骨干。在法院經費保障體制尚未改革，而西部貧困地區極個別法院法官又嚴重斷層的情況下，作為應急性措施，青海一些法院的上述作法很值得借鑒。

結束語

綜觀整個廣西情況，貧困地區法院法官斷層現象并不象某些學者所講的那樣嚴重，但從長遠來看也確實存在著嚴重危機。筆者認為，某些學者之所以把中西部貧困地區法院法官斷層現象描述得過于嚴重，是因為他們犯了兩個錯誤，一是他們過多地使用了第二手材料，習慣于把個別法院作為極端例子而沒有調查該法院現有多少法官，該法院每年有多少案件，這些案件需要多少法官，需要法官數與實有法官數差額有多大。二是他們沒有把中西部地區作為一個整體考慮：不考慮中西部地區現有多少法官，中西部地區現有多少案件，中西部地區到底需要多少法官，中西部地區到底有多少個法院缺法官，缺多少法官。

作為個人，筆者沒有能力收集到中西部地區各省法院相關情況甚至廣西具體情況。因此，筆者在此主要是想就筆者能搜集到的廣西情況提出一種研究方法，為國家就司法統一考試作出正確決策盡一點力，故本文的全部內容僅僅是供大家參考，不對或錯漏之處，敬請批評指正。為了進一步加強中西部法官隊伍建設，筆者建議最高法院就中西部法院法官斷層問題展開調研。作為國家最高審判機關，最高人民法院有能力收集到更精確的資料，以供國家決策參考。

注

類似的文章見諸于各大報刊，如劉嵐《關于司法考試，我們有話要說——從中西部地區法官面臨嚴重斷層流失說起》，載2005年6月14日《人民法院報》C4版；張志銘《司考門檻的高與低》，載2005年6月14日《法制日報》第三版；杜萌《每年平均減少人員二百余名，基層院“一人科室”現象嚴重：內蒙古自治區檢察官斷層調查》，載2005年8月11日《法制日報》第五版等等。

如劉嵐在《關于司法考試，我們有話要說——從中西部地區法官面臨嚴重斷層流失說起》一文中寫道：“廣西崇左中院下轄7個基層法院，2001年按照上級精神”一刀切“，一大批法官退休，缺編很多，公開招考法官，根本就沒有通過司法考試的人報考，即便是中院去年公開招一個法官都沒招到，只招進一個書記員，雖然說是個本科但還不是全日制的。柳州市2003年司考通過35人，其中只有2人選擇當法官，1人選擇當檢察官，其余32人都選擇當律師”，載2005年6月14日《人民法院報》C4版。

以上數據來自《廣西壯族自治區高級人民法院在實施西部大開發戰略中加強人民法院建設的調研報告》，該報告上報到了最高人民法院，但未曾公開發表過，筆者是課題組成員之一。

以上數據來自《廣西法院法官隊伍職業化建設的調查報告》，該報告由廣西高院前任院長黃任文主持，未曾公開發表過，筆者是課題組成員之一。

以上數據來自《廣西基層法院人員、審判及物質裝備情況統計分析》

以上數據來自廣西高級法院研究室課題組《廣西法院1999—2002年審判質量與效率的統計分析》，未公開發表，筆者是該課題的執筆人。

該數據來自廣西高院院長覃日飛2005年1月15日在全區法院院長會議上的講話《以司法能力建設統攬全局，奮力提高我區法院司法工作水平——在全區法院院長會議上的講話》。

以上數據來自《廣西基層法院人員、審判及物質裝備情況統計分析》

見廣西高院前院長黃任文專題調研報告《經濟欠發達地區基層法院審判機制改革與優化審判資源的調查與思考》，因該專題調研報告未發表，在此引用，特此致謝。

[10]以上數據來自《廣西基層法院人員、審判及