審核進度與效率制度一、行政審批制度改革的由來大家知道改革開放以來，我國進行了七輪的政府行政體制改革，每一輪改革的重點有所不同，一輪接一輪的改革，使得我們國家政府的管理體制不斷地從過去適應于計劃經濟的體制轉向適應于市場經濟的體制。(一）行政體制改革歷程開始的時候，我們簡要地回顧一下，改革開放以來，我們幾次的改革，1982年，我們的行政體制改革主要團繞的是經濟、財政管理權限進行了擴大企業自主權的改革，啟動了簡政放權的第一步改革。1988年開始提出了轉變政府職能，從裁減專業的管理機構、管理部門，推進政企分開，進而推動了、啟動了政府的職能轉變。1993年，團繞著改革計劃體制、投資體制、財政體制、金融管理體制，合并了一些政府的機構，同時把一些專業經濟的部門轉為企業。2003年國務院強調提出要全面履行政府的職能,解決經濟社會工作一條腿長一條腿短的問題。2008年進一步強化政府社會管理和公共服務的職能。2013年啟動了以進一步深化職能轉變為核心的新一輪改革。從時間上看，基本上是5年一個周期，和政府的換屆同時進行一次集中的改革。回顧這幾次的改革，使得我們國家的行政體制逐步地適應了經濟社會、政治、經濟、文化各方面的發展要求，成績是很大的，效果是明顯的，但仍然存在著很多問題。黨的十八大指出，要深化行政體制改革，要深化行政審批制度改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境，提供優質公共服務，維護社會公平正義轉變。特別是去年黨的十八屆二中全會對全面的行政體制改革和轉變職能作出了新的部署,對于轉變職能這項關乎全國各級政府的重大事項提出了10個方面的改革任務﹐去年下半年召開的十八屆三中全會進一步從全面深化改革的高度對政府自身的改革，轉變職能，簡政放權和以審批制度改革作為一個突破口和重中之重來全面推進中國特色的行政體制改革,通過這項改革實現或推進國家治理體系和治理能力的現代化。也就是說轉變職能，簡政放權和深化行政審批制度改革是實現國家治理體系現代化、治理能力現代化的重要舉措。(二）深化行政審批制度改革我們的改革取得了成效，政府對微觀經濟的干預逐步地減少，社會管理、公共服務職能得到了加強，政府的組織結構比較接近優化，結構設置和職能配置也趨于合理，運行機構日益地逐漸地完善，行政管理的方式，包括行政執法的方式也得到了很大的改善。法治政府建設全面推進，依法行政得到了全面的進展，但是我們現在仍然存在著很多問題，最突出的是行政體制和經濟發展、社會的需要，還有相當大的距離。深化行政審批制度改革是為了縮短這個距離,是為了把我們體制當中影響行政效率的老百姓不滿意的問題進一步來改掉，以便于我們更好地建設一個人民滿意的服務型政府，審批制度改革的核心是還權于民、還權于市場主體，還權于社會主體，并且把權力放在陽光下運行，使得政府的行政權力只能用來做有利于社會經濟發展的好事，而不成為阻礙經濟社會活力釋放的一個因素。所以，審批制度改革是改革的一個重點環節。為什么要改革審批制度?由于我們的生產力和生產關系的矛盾運動,推動了經濟不斷地發展，經濟體制不斷地改革深入，那么，以經濟體制牽引的其他各項改革必須順勢而為，及時地得到推進，然而，行政體制雖然經過七輪的改革有了很大的進步，但體制具有一種慣性作用，已經形成的體制性的思維方式、體制性的制度安排以及體制性的這種運行的方式，都還不能和經濟社會的需要相適應，而且突出地表現在我們政府管理的方式上，過度地依賴審批這樣一種比較僵化的，比較屬于人治性的這樣一權力的運用，使得審批成為我們工作中的養成了什么事情都要經過他點頭，都要經過他畫圈，都要經過他審批的習慣，離開了審批方式好像都沒有什么事可干了，所以，行政審批這樣一種本來是我們工作的方式之一，或者是一種不是主要的工作方式，它不恰當地成為了我們工作的主要方式，過度依賴于這樣一種方式。我們看改革開放以來，我們是怎么樣從計劃經濟當中走出來，走向市場經濟的，在開始的時候，我們年歲稍大點的同志都知道，政府配置經濟資源的方式并不是靠行政審批或主要的不是靠行政審批，而是靠計劃，特別是靠指令性計劃，任何一項項目的立項，任何一個經濟活動的開展，甚至企業里面任命中層干部，企業產品的定價，企業銷售的方式，都要經過上級（這個企業的主管部門）進行計劃的安排，那時候也有“跑部錢進”的現象，但“跑部錢進”的內容和后來不一樣，它主要是在計劃制定的時候給予一定的安排。所以，那時候我們是按照傳統的社會主義理論來照搬蘇聯的管理經驗,實施我國的國民經濟的管理以及社會生活的各個方面的管理，這當中，計劃的管理方式，國民經濟的各個方面，重工業、輕工業、東部、西部、沿海、內陸各個方面的行政的經濟的資源都是靠計劃、比例、命令、指令這樣一些工具來進行管理的。只有少數的領域、部門及管理的事務是靠我們現在講的行政審批，一事一批的方式，計劃的方式不是一時一批，是一攬子整體安排。所以，在計劃經濟的條件下，或改革開放的初期〈80年代)，我們行政審批并不是一種基木的管理制度，也不是一種主要的管理方式。隨著改革的深入，計劃經濟逐步地解休，直接的行政計劃、行政命令的手段開始弱化，開始減少，同時，政府、法律和行政管理的這塊真空以什么方式來進行填補?就以行政性一事一批這樣一種方式，作為政府間接管理經濟替代品出現。一開始是少量的，后來越來越多，計劃的管理方式往后退一步，審批的方式就往前進一步，它是作為一種替代方式的。所以我們應該歷史的辯證的合理地來評價行政審批，不能一竿子打死。行政審批在80年代是一個非常進步的、積極的推動改革的因素，它的出現使得我們找到了一種不用計劃的方式、命令的方式，也能夠把經濟在放活的同時有所治、有所調控，有所秩序的安排，是作為這樣的一種制度推出的。我國政府全面地實施行政審批制度這樣一種管理，或將它上升為政府管理經濟社會的主要手段，這是在90年代的中后期，在這個時候，上世紀90年代的中后期發現，用這樣一種替代品來管理，它同樣對經濟社會內生活力有阻礙作用，所以，在它上升為主要的管理手段的同時，中央又提出了深化簡政放權，轉變職能的改革，要以減少行政審批作為一個突破口。我們可以做一個形象的比喻，過去計劃經濟時期，所有的經濟社會的要素都是放在一個籃子里面，政府通過計劃這個手段，用這個籃子就可以把整個經濟生活攏起來，然后提起來。后來計劃這個籃子慢慢沒有了，我們改用了一張類似捕魚的網，這個網是行政審批，用這個網來使得我們籃子里面的魚能夠在網子里面游，活蹦亂跳的魚一旦放在籃子里很快就要死了，所以計劃經濟是扼殺經濟活力的，放到一個大的漁網里，網箱也可以養魚，但養出來的魚不好吃，要活水里面養的魚好吃，活水里面的魚有運動，它有活力，怎么樣讓這個魚游到大海里去?我們就從1998年提出以審批制度改革作為行政改革的簡政放權的突破口開始，通過五年左右的時間，到了2003年，就把行政審批的事項減少了一半，數量上減了一半，這個減了一半的意義很重大，相當于比我們這個行政審批所形成的這一個網差不多攔腰截斷了，魚就可以游出去了。魚游出去就不是屬于我們的了。我再作個比喻，我們這個時候就相當于把這些魚變成風箏，然后我們手里拿著線，讓風箏飛，飛得越高越好，但我們有線，我們需要用這個風箏，要回家了，我們就可以把這個線收回來，這樣一種改革，它完全突破了原來的用網箱養魚的方式養魚,而我們相當于在魚肚子里面安上了一個我們可以遙控的東西，或形象地說，相當于放風箏，我們可以讓風箏飛出去，但我們還有一根線牽著。但是隨著這根線的長度決定了風箏的高度，風箏不斷地希望把這個線放得更長，讓它有更高飛翔的余地。所以在2003年的時候我國出臺了一部重要的法律，這是行政審批制度的改革的標志性的法律，叫行政許可法。規定所有的行政審批都應該納入法治管理。法治管理是依照行政許可法，行政許可法對設定行政許可，行政審批的設定制定了嚴格的規則，哪些企業、市場、社會組織、事業單位能夠自己決定的，就不需要政府的許可，只有是必須的，就是事關國際民生，如果是不經過行政許可就容易出亂子的這樣一些事情，仍然由政府的行政許可法來調節，要經過政府點頭才能干，要發許可證，要有資質認證等，或投資項目，多大的，它這個責任主體可能不能掌控，那需要政府的主管部門來進行審批。所以，行政許可法的頒布使我們的行政審批進入一個新的階段，或進入了一個全面改革行政審批制度的這樣一個新的歷史時期。用法治的方式，法無禁止皆可為，對政府來說，法律沒有授權你進行審批的，你不能審批，對于市場主體、公民、社會組織、事業單位，法律沒有規定你不準做的，都可以做，將行政審批納入到許可法的調整范圍內，一個是實現了法治管理，不是人治管理了，自由裁量權就大大地壓縮了，另一方面，它是提高了審批的效率，原來的審批時間相對比較長，而且有些審批的時間并沒有作出嚴格規定，在行政許可法里，對審批許可的時限作了明確的規定，一旦超出時限，就屬于違法行為。市場主體，行政相對人，就可以訴諸法律，這樣一部法律的出臺，使得行政審批有法可依了。可以看到，行政審批在政府的轉變職能當中，它本身是轉變職能的重要動力，同時，又在成為轉變職能的對象的時候，又開始進入到一個依法減少行政審批的階段。當然，行政許可、行政審批在世界各國都是一種管理的手段，廣泛地應用于經濟社會生活的各個領域，但每個國家的行政審批，在它的經濟發展階段，行政管理的體制機制結構當中，它充當的角色，發揮的作用是不盡相同的。每一個國家在不同的歷史階段也會在不斷地進行改革，比如在國家逐步法治化的進程當中，還沒有建成法治國家的進程當中，行政審批許可的事項是一個量的增加的趨勢,而在比較成熟的市場經濟國家,在基本建成法治的國家，它配置資源主要靠市場，靠社會，行政審批是一個逐步減少的趨勢，它逐步成為一種輔助性的管理手段，而且隨著知識經濟、互聯網、計算機、通信技術的快速發展，政府的組織結構的扁平化的發展，行政審批，它越來越減少。在很多國家，從上世紀的80、90年代，開展了一輪新的行政改革，叫做放松規制，所謂規制是行政許可和行政審批，放松規制的推動力量在英美主要的是通過民營化的手段，在日本它也是通過法治的手段來打破政府過多的管制，推動市場主體發揮作用。當然，它們在民營化的過程當中，在放松規制的改革當中，個別國家也出現過過度市場化的傾向，那么，在這些國家當中，它們又開始了新的一種恢復性的建設，在新世紀以后，又有這樣一種苗頭，有些國家過度地刪繁就簡之后發現政府管制空檔真空太多，尤其是美國發生了“9·11”恐怖襲擊事件，它發現不光是在反恐領域，恐怖主義鉆了空子，而且在整個經濟社會的管理領域都存在著過度市場化的傾向，比如上世紀90年代，美國把監獄的管理權大部分都進行了民營化的改革，把監獄由政府委托，政府實行購買的方式，由民營企業來進行管理，比如美國把機場的安檢、機場的管理，美國早就是市場化的，包括機場的安檢都交給民營企業來進行管理，這樣的一種過度的民營化，雖然刺激了市場的活力，它的積極性大大地提高。據說監獄交給企業管理之后，監獄的管理人員，政府的財政負擔大大地減少了，管理的效果相當明顯，美國有專門對監獄的管理的評估指標，民營化之后，監獄的管理的有序性和管理效率提高了15%到20%，犯人的滿意度，為什么要測犯人的滿意度﹖因為犯人也有一些基木的必須要滿足他們的需求的利益。比如犯人的醫療條件得到改善，犯人的伙食得到改善，犯人放風的時間得到了延長，這些管理都是人性化的管理，有助于犯人的改造，這個過去在政府壟斷管理的監獄的時候，這一點很難做到，民營化之后，這些確實效率有所提高，人性化的管理水準得到提高。但我們分析問題要更加全面地來看，不能僅僅從一個時期的財政負擔的減少或是從簡單地看效率指標的高低，而是要看綜合的整體效益。