農村稅費改革前后農民教育費負擔變化研究*劉明興1/徐志剛2/陶然2/蘇雪燕3

摘要：本文基于一個隨機抽樣的全國6省116個村莊1949農戶2000年和2004年的調查數據，對農村稅費體制改革前后農民教育費負擔的變化進行了評估。研究發現，雖然稅費改革降低了農民的政策內負擔，但農民在義務教育階段的生均教育費負擔卻出現了迅速上漲的趨勢。其中，小學主要是擇校的成本在上升，而初中則是正常入學的成本在上升，盡管初中的擇校傾向高于小學。此外，生均教育費的累退性在降低。而由于學生數的減少，農民的人均教育費負擔也處于下降趨勢。

關鍵詞：稅費改革；教育費；累退性

Summary：Thispaperevaluatesthechangesoflevelandstructureoffarmers‘educationfeeburdenbeforeandafterruraltaxreformbyasurveydatafor1949householdsin116villagesof6provincesfrom2000to2004.Wefindthat，thetaxreformhassignificantlyreducedthelegitimatedburdenoffarmers，buttheeducationfeeperpupilincreasedveryrapidly.Thechangeofuncompulsoryschoolingcostaccountedformostofincreaseofruraleducationexpenseinprimaryschool，whileonthecontrary，thechangeofcompulsoryschoolingcostplaythedominantroleinthejuniorschoolalthoughthepropensityofschooltransferinjuniorschoolisstrongerthantheprimaryschool.Inaddition，theprogressivityofeducationfeedropped.And，theeducationfeepercapitadeceasedbecausethenumberofstudentsbecameless.

KeyWords：TaxReform，EducationFee，Regressivity

一、前言

在中國農村的發展中，如何能夠為農民提供更為充足的、平等的義務教育服務，一直是中央政府關心的政策重點。與此同時，在義務教育財政的研究中，農村家庭教育費負擔的迅速上漲[1]，和農村教育財政投入不足的問題，近年來一直受到高度重視。大部分研究都認為，教育支出已經對農民家庭造成了比較大的壓力，并且日益超過了傳統意義上的農民負擔。雷萬鵬等（2003）分析了全國29個省市的抽樣農村家庭消費數據，研究表明，1985年1999年間的農村家庭教育支出是不斷增加的，不同年度家庭教育支出與家庭收入呈正向變動關系。通過對某一省級貧困縣的農村初中生家庭教育支出的調查，楊瓊（2003）發現，樣本農村每生每學年家庭教育支出占農村人均純收入55.O1％，同時被調查的學校辦學經費70％以上是靠教育收費。

伴隨著農村稅費改革在全國范圍的開展，中央正在逐步將農村義務教育納入公共財政保障范圍，并確立了“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的農村義務教育管理體制。同時，實施了農村教師工資縣級統籌、義務教育“一費制”、農村貧困家庭中小學生“兩免一補”等教育財政改革措施。不過，與此同時，一些研究結果卻顯示鄉村學校長期經費不足的問題，在稅費改革、一費制等改革之后有加重的趨勢。

例如，葛新斌（2003）在興寧的調查報告中指出，“興寧每年都會違規截留挪用60%以上的學雜費用于發放工資。2002下半年，在全市已收入的6754萬元書雜費當中，市財政僅返還2604萬元，甚至不足以支付該學期全市的課本資料費。興寧市教育局屢次催還，沒有返還跡象。”張強等（2004）認為，農村稅費改革使得農村義務教育經費來源結構發生很大變化，上級轉移支付雖然讓縣級財力增強，但現有政府體制中沒有足夠的激勵機制能促使教育投入，甚至努力程度會有所降低。因此在農村教育財政負責層級上升和大量轉移支付下拔的情況下，產生了地方政府投入的“擠出效應”。蔣中一等（2005）認為，財政投資不足是農村學校尋租合法化的理由，政府控制學雜費上升的各種努力收效不高，同時也造成激勵學校提高教育質量的機制缺失。

為了分析稅費改革前后農戶義務教育階段教育費負擔的變化，本文利用一項在6個省份60個鄉鎮的116個村莊的調查數據[2]，初步總結、對比2000年和2004年的農民教育費負擔的總量和結構的變化特征。以下內容將分成三部分：第二部分將報告六省所有樣本的學雜費負擔水平、負擔結構、累退性變化情況。第三部分報告學雜費負擔的分布特征的變化，并分解計算不同因素對于學雜費變化的貢獻。第四部分為結論。

二、稅費改革前后義務教育階段教育費的變化

2.1農戶生均教育費負擔的變化

首先要報告的是稅費改革前后義務教育階段生均教育費的變化（如表2.1）。生均小學教育費是用特定年份所有樣本或者各省小學教育費總和除以相應的小學生數得到。同理可以得到初中的生均教育費。在稅改前后，義務教育階段生均教育費的增長速度比較快。總體上，小學生生均教育費2004年比2000年增長了20%；初中生生均教育費2004年比2000年增長了14%.同時，初中教育費的絕對數額普遍高于小學。

不同省份之間，農民教育費負擔的變化存在比較大的差異（如圖2.1）。小學的生均教育費福建、四川上升最快，上升幅度分別達到43％和36％。河北、吉林漲幅排名第三、第四，分別為19％、11％。江蘇和陜西的小學生均教育費漲幅最低，都在5%以下。初中的生均教育費，則是陜西的漲幅最高，為22％；其次是福建、四川，分別上漲了35％和22％；河北位列第四，漲幅位11％；江蘇和吉林的漲幅都比較低，都為6％。盡管江蘇省小學和初中的生均教育費漲幅都很小，但無論是2000年還是2004年，該省的生均教育費均是最高水平，超出全國平均水平將近一倍。而其它五省都是在全國平均水平附近波動。福建省

農民人均負擔的絕對水平、負擔率和變化情況在地區之間出現了比較大的差異。不含教育費的總負擔中，2000年為吉林、江蘇最高，其次是河北、四川，最后是陜西和福建。而由于稅費改革在各省的進展不同，2004年的農民總負擔在各地區的水平就很不一樣。吉林從原來的最高水平跌落到比較低的水平，而江蘇、河北和四川仍然保持相對較高的負擔水平。

各地的人均義務階段教育費負擔水平也呈現了差異，但是無論是絕對額還是負擔率，這種差異都比人均政策內負擔、政策外負擔水平的差異要小。2000年時，陜西省和江蘇省的人均小學教育費負擔水平處于最高，在50元/人左右。而其他省份都在20元/人到30元/人之間，其中，河北最低。但到了2004年時，四川的人均小學教育費水平則上升到了43元/人的水平，福建、江蘇和陜西略低于該水平。吉林和河北保持比較低的水平。六省中，四川省和福建省的人均小學教育費水平處于上升趨勢，但人均負擔率保持不變；其余四省的人均小學教育費的水平都下降了。

與人均小學教育費水平相似的，2000年時，初中教育費也是江蘇和陜西省的水平最高。吉林、河北處于中等；四川和福建的水平比較低。到2004年時，這個排序變化不大，依然是江蘇、陜西最高，吉林中等，四川最低，但福建和四川的人均初中教育費水平都有略有上調。總之，盡管生均初中教育費上升飛速，由于學生比例下降的關系，人均教育費水平并沒有相應快速的增長。

2.3農民教育費負擔的累退性

農民負擔的累退性一直是農村基層治理中的嚴重問題[5].本節將報告相對于不同收入水平的農戶教育費負擔的差異，及其在稅改前后的變化，并與其他類型的負擔相對比。為此我們計算了農民負擔的“稅收累進指數”（TheIndexofTaxProgressivity）（Suits，1977），即Suits指數[6].由于人均純收入指標只有村級水平的，在計算教育費負擔累退性指數的時候，使用的是村級的生均教育費除以人均純收入。

與前面的分組比較分析結果相一致，無論是稅費總負擔、政策內和政策外負擔，還是各稅費細目稅改前后都存在累退性，不過不同稅費負擔項目的累退程度有很大差異，稅改后各種負擔的累退程度普遍都有明顯下降。總體而言，稅改前政策內負擔的累退性要比政策外負擔強，教育費負擔最弱。稅改后，各類負擔累退程度都有明顯下降，其中政策外負擔的累退性降幅明顯低于政策內負擔，教育費負擔的降幅則介于二者之間[7].在政策內負擔中，農業稅和鄉統籌村提留的累退性大幅度下降，這表明稅改的正面影響是非常顯著的[8].在政策外負擔中，相對于行政事業收費，集資的累退性明顯下降，這可能是因為落后地區集資下降比較多，而發達地區集資幾乎沒怎么變。

圖2.2和2.3進一步直觀地表示出，教育的累退程度在稅改前后的變化情況。盡管政策內負擔、政策外負擔和教育費負擔的累退性都在下降，但是其原因是不同的。從圖示中可以發現，小學和初中教育費的累退程度都主要是在高收入地區降下來了，而高收入地區下降的原因：一是江蘇的生均教育費沒什么變化而收入上升了；二是福建的生均教育費大幅度上升（漲幅達到了55%），使得發達省份內部教育費負擔的水平趨于接近。農民的政策內負擔累退性變化則主要是因為農業發達地區（也是相對較落后的地區）的稅費負擔水平下降了。此外，初中教育費的累退性強于小學，二者之間的差距在稅改之后縮小了。

三、稅費改革前后義務教育階段教育費分布的變化

3.1教育費密度分布圖

為了更直觀地觀察生均教育費在稅費改革以后的變化情況，圖3.1和3.2給出了生均教育費的密度分布圖和分布曲線。生均小學教育費的分布曲線在稅費改革以后明顯地右移，即高額教育費的分布密度增加。與小學相比，在稅改前后，生均初中教育費的密度分布曲線變化不大。當然，初中高額教育費的情況一直都較小學普遍。

圖3.3和3.4給出了分省的教育費分布情況。除了陜西省以外，其余五個省份的生均小學教育費的密度分布曲線在稅費改革后都呈現右移趨勢。而對于生均初中教育費，只有福建省和四川省的密度分布曲線有明顯的右移趨勢。此外，江蘇和福建的小學教育費分布明顯和另外四省有別，農戶支付高額費用的情況比較多見。但是，初中教育費分布在此方面的省級差異相對較小。

無論是小學還是初中，高額教育費的數據分布說明，樣本農戶中就存在著不同程度的學生擇校現象。由于農村家庭對教育回報要求的增加，他們對學校教育質量的考量也增加，于是出現跨村、跨鄉，甚至到縣城、市區擇校的現象，擇校的對象可以是公立學校也可以是私立學校，農民家庭的教育負擔也隨即上升。為了分析農戶教育費負擔的構成變化，本文將對之做進一步的分解。

3.2教育費上升的因素分解

本文的抽樣數據中，并沒有仔細區分擇校生和非擇校生。為了更清晰地分析農民義務教育階段教育費的變化，我們采取統一的統計標準將各省異常高的教育費與正常的教育費區別開來。具體的標準如下：假設各省2000年或2004年的所有生均小學（或初中）教育費呈正態分布，首先剔除掉兩倍標準差以外的數據。然后再假設保留下來的數據也呈正態分布，在這些數據基礎上再計算一次均值、標準差，然后再剔除掉兩倍標準差以外的數據。這樣，剩下的生均小學（或初中）教育費都屬于正常的數據范圍了。而被剔除掉的數據就是屬于“異常高”的生均教育費。此外，江蘇省的擇校現象比較嚴重，因此對江蘇省我們采取了稍微不同的辦法。第一步是一樣的，先剔除兩倍標準差以外的數據；第二步則與其他省份不一樣，其他省份是再次剔除兩倍標準差以外的數據，江蘇的標準則是更嚴格一點，剔除的是一倍標準差以外的數據。

六省全部樣本正常部分的生均小學教育費2000年為337元/人，2004年為367元/人，上升了9%；異常部分的生均小學教育費2000年是1402元/人，2004年上漲到2154元/人，漲幅為54%.可見，擇校的平均成本在稅費改革后迅速上升。同時，各省正常、異常部分的生均教育費變化存在比較大的差異。2000年和2004年，小學生均教育費正常部分均為江蘇最高，但從731元/人下降到了562元/人。2000年最低的是河北省（200元/人），2004年則為吉林省最低（215元/人）。2000年時，福建省異常部分的生均小學教育費為2129元/人，是擇校成本最高的省份；江蘇、吉林、陜西水平中上，都在1500元/人左右；最低的時四川省和河北省，都在1000元以下。到2004年時，除了陜西省小學的擇校成本下降了51元/人，所有省份的擇校成本都有比較大的上升。其中，四川省的漲幅最高，高達192%；福建次之，漲幅為60％；江蘇、河北、吉林的漲幅依次分別為51％、48%和20％。不過，正常、異常部分的小學生結構并沒有很大的變化，2000年樣本中有10％的小學生的教育費屬于異常部分，04年則有9％。六省中，江蘇省異常部分的學生比例最高，四川省最低。

影響小學生均總教育費變動的因素有三個：正常部分小學生均教育費的變動；異常部分小學生均教育費的變動；異常（或正常）部分小學生結構的變化。

按照全微分的結果，可以分別結果出學生結構、正常部分生均教育費和異常部分生均教育費變動對總生均教育費的貢獻。我們首先對小學生均教育費進行了分解。

表3.2的第一欄中，給出了總體生均教育費和三個組成部分的實際增長率；第二欄中給出的是，給定另外兩個組成部分不變，單個組成部分變動對生均教育費的影響。例如，給定異常部分和學生結構不變，正常部分教育費上升9％，則生均總教育費就上升6％；第三欄是對三個組成部分貢獻率的分解。如，樣本中生均小學生教育費絕對水平2004年比2000年上漲了20％。其中，79％是由異常部分教育費變動引起的，30％是正常部分教育費變動引起的；而由于擇校學生比例的下降，學生結構的變化對總教育費的影響是負向的，為-9%.生均小學教育費上升最快的福建。異常教育費的貢獻占總變化的67％。而漲幅位于第二的四川省，全部的變動中有68％是正常教育費的變動引起的，41％則是由異常教育費的變動引起的。漲幅最小的陜西，但正常部分教育費均值的影響占總變動的665％，異常部分教育費均值和學生結構的影響卻都是負向的，分別為－290％和－275％。

需要注意的是，江蘇、吉林和福建小學生均教育費的上升主要是異常部分教育費的上升造成的，而剛好也只有這三個省異常部分的學生比例是上升的。即，這三個省在稅費改革以后，不僅小學的擇校成本在上升，小學生擇校的意愿也在上升。而四川、陜西、河北的小學生均教育費的上升主要是由于正常部分生均小學教育費的上升造成的，這三個省異常高部分的學生比例是下降的，小學生擇校的意愿是下降的。陜西省是唯一一個擇校成本下降的省份，而該省小學擇校的意愿也在下降。因此，相對發達地區的小學擇校傾向和擇校成本有更快的上漲趨勢，而落后的地區則相反。

與小學教育費部分的分解方法相似，我們對生均初中教育費和學生構成進行了分解（見表3.3和表3.4）。初中的正常和異常部分的教育費均值都高于小學。樣本中，2000年到2004年間，正常部分的生均初中教育費上漲了14％，異常部分的生均初中教育費上漲了11％，總的生均初中教育費上漲了14％。同樣的，總的初中學生數的結構比例也變化不大，和小學非常相似。生均初中教育費的變動額中有61％是由正常部分教育費的上升造成的。這與小學不同，后者主要是異常部分教育費的變化占據主導地位。注意，學生數變化的貢獻在小學和初中是相反的，初中的擇校傾向高于小學，盡管該因素的影響都不是主要的。在分省情況中，上漲最快的陜西，正常部分生均教育費的上升的貢獻為86％。漲幅排在第二、三的福建和四川，異常部分生均教育費的上升則占總變動的64％、75％。這兩個省異常部分的初中教育費上升非常快，都達到50％以上。而吉林、河北和江蘇教育費的上漲主要是正常部分的生均教育費上升造成的。這種地區性的變化趨勢和小學并不相同。

四、結語

本文發現，農村稅費體制改革比較顯著地降低了農民的政策內負擔及其累退性。但是，生均教育費負擔的迅速上升，在很大程度上已經抵消掉了稅改的作用。盡管教育費負擔的累退性下降了，但是這更多地是因為部分高收入村莊教育費負擔迅速上升引起的，而不是稅改的影響[9].在結構上，小學的生均教育費負擔的增長速度超過了初中，之所以出現這種情況的原因是復雜的。直觀上理解，有兩個原因：一是小學擇校的總體成本大幅度上升；二是小學學生數迅速下降，更少的學生在承擔規模近似的教育體系的運轉成本。不過，在分地區的數據中，第二點的判斷并不一定成立[10].當然，由于學生數的下降，人均的教育費負擔出現了下降趨勢，小學的下降速度要快于初中。

誠如本文在文獻綜述中所提及，許多研究都注意到了近年來農戶教育費負擔日趨沉重的現象，這個問題也沒有被中央政府所忽視。按照《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》的精神，自2006年開始在未來5年以內，中國將建立中央與地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。此項改革的關鍵舉措在于，由政府來承擔學校的公用經費，并和兩免一補政策相配合，以更大幅度地減輕農村家庭的教育費負擔。這一系列的改革措施顯然會產生深遠的影響，但是我們也不能過度樂觀地看待未來農村教育的發展。各種研究已從不同側面上反應，單純依靠政府集權和財政補助，其作用有一定的局限性。例如，Hillman和Jenkner（2002）、Glewwe和Kremer（2005）總結了拉美和非洲國家的一些教育財政體系的改革經驗，發現由政府完全承擔義務教育投入的財政體制，既難以真正杜絕學校向學生收取各類費用，同時還會引起教育質量的下降，盡管入學率在短時期內有顯著的提高。在原來由家長和政府分擔教育費用的體制下，家長相對于學校有一定的談判能力，反而有助于促進教育質量的提高[11].即使在發達國家的經驗研究中，Hanushek（2002a，b）指出，美國在20世紀教育投入的大幅度增加，并沒有帶來教育質量的相應提高。

本文的分析表明，生均初中教育費的上升主要是正常部分教育費的上升造成的，而小學生均教育費上升卻是異常部分教育費的上升造成的，盡管初中生的擇校傾向要高于小學生。相對發達地區（江蘇、吉林和福建）的小學擇校傾向和擇校成本有更快的上漲趨勢，而落后的地區則相反，但這種地區性的特征在初中并不存在。生均初中教育費的上漲中，江蘇、陜西、吉林和河北主要是正常部分初中生均教育費上漲引起的，而四川和福建則主要是異常部分生均教育費的上升引起的。初中的擇校傾向和異常部分教育費的貢獻變化也不是同向的。

上述的現象和我們的一些調查經驗比較相符，農村小學要比初中更為嚴格地執行政府的收費管制政策。相對富裕的地區，學校原有的融資體制受到了更大的影響。但與此同時，農戶卻愿意承擔更高的成本讓子女擇校，這說明限制小學的收費和增加政府補貼，并未有效地降低農戶擇校的機會成本。此點說明，中國農村的義務教育體制改革中，如何兼顧農戶的教育負擔和學校的教育質量，還需要更為深入的實踐和探討。

參考文獻：

蔡榮、劉明興、陶然（2006），“中國農村教育費負擔問題研究”，《香港社會科學學報》，2006年4月，春季號。

雷萬鵬、鐘宇平（2003），“中國農村家庭教育支出的實證研究：1985-1999”，《教學理論與實踐》，2003年第7期。

劉明興、徐志剛、陶然、蘇雪燕（2006），“農村稅改前后農民負擔與稅負累退性變化及區域差異研究”，中國科學院農業政策研究中心工作論文。

葛新斌（2003），“興寧農村費稅改革后教育狀況分析——以教育經費變動為中心”，《開放時代》，2003年5期。

蔣中一、戴洪生（2005），“降低農村初中輟學率和義務教育體制的改革”，《中國人口科學》2005年4期。

陶然、劉明興、章奇（2003a），“農民負擔和財稅體制改革”，經濟研究，2003年4月，第4期。

陶然、劉明興、章奇（2003b），“中國農村的稅費負擔：一個政治經濟學的考察”，中國社會科學評論，2003年4月，第1期。

楊瓊（2003），“農村初中生家庭教育支出的調查與研究”，《教學與管理》，2003年3月。

張強，張歡，鐘開斌，朱琴，蘇梵，《農村義務教育——稅費改革下的政策執行》，中國社會科學出版社，2004年10月。

Glewwe，PaulandMichaelKremer.（2005），“Schools，Teachers，andEducationOutcomesinDevelopingCountries”，chapterforHandbookontheEconomicsofEducation，forthcoming.

Hanushek，EricA.，andStevenG.Rivkin.（1997）。"Understandingthetwentieth-centurygrowthinU.S.schoolspending."JournalofHumanResources32，no.1（Winter）：35-68.

Hanushek，EricA.（2002a）。"Publiclyprovidededucation."InHandbookofPublicEconomics，editedbyAlanJ.AuerbachandMartinFeldstein.Amsterdam：Elsevier：2045-2141.

Hanushek，EricA.（2002b）。“TheFailureofInput-basedSchoolingPolicies”，NBERWorkingPaperNo.9040.

Hillman，Arye，andEvaJenkner.（2002）。“UserPaymentsforBasicEducationinLow-IncomeCountries”。IMFWorkingPaper，WP/02/182.

Kattan，RajaBentaouetandNicholasBurnett.（2004）。“UserFeesinPrimaryEducation”，WorldBank.

Suits，DanielB.（1977），“MeasurementofTaxRegressivity”，AmericanEconomicReview，Vol.67，No.4（Sep.1977），747-752.

（作者單位：1北京大學政府管理學院；2中國科學院地理科學與資源研究所農業政策研究中心；3中國社會科學院農村發展研究所）

通訊作者及地址：徐志剛，北京安外大屯路甲11號3812房間，中國科學院農業政策研究中心，100101；電子郵件：zgxu.ccap@.

---------------------

*研究得到了國家自然科學基金項目（70021001和70303011）的資助。作者感謝黃季焜教授、林毅夫教授、張林秀教授的幫助與指導。文責自負。

[1]教育開支的上漲在發達國家同樣是一個比較普遍的趨勢。Hanushek和Rivkin（1997）的計算表明，美國初中和小學的生均實際教育支出在1890年－1990年間，每年在3.5％的速度增加。教育支出包括師生比的提高、教師工資的提高，以及各類學校設施支出的增加。

[2]該調查是在2005年進行的。調查在全國范圍內隨機選取了6個省，分別是吉林、河北、陜西、四川、江蘇和福建；按照每個省隨機抽取5個縣6省共確定了30個樣本縣；之后，按照每樣本縣隨機抽取2個鄉鎮在6省共確定了60個樣本鄉鎮；最后，在樣本鄉鎮，按照每個鄉鎮隨機選取2個村，每個村莊隨機抽取18個左右村民的原則進行了村和村民的抽樣。

[3]“政策內負擔”2000年包括農業稅、鄉統籌村提留和兩工（包括以資代勞部分），2004年則包括農業稅、鄉統籌村提留（部分縣還存在）、農業稅附加和兩工（包括以資代勞部分）。為方便計算，我們將義務工和積累工的工日分別乘以單價（元/工日每人），折算成金額進行統計。

[4]“政策外負擔”主要包括集資和行政事業性收