PAGEPAGE1基于道德風險防范的存款保險制度:我們國家存款保險制度設計困境F832.5A1671-9255〔2016〕03-0039-05八十多年前，為了挽救在危機下幾近崩潰的體系，美國開啟了世界上存款制度的先河。美國存款制度隨著的發展不斷完善，尤其在風險及監管檢查方面卓有成效。20世紀60年代，金融國際化和自由化使得金融風險劇增，大多數西方國家也建立起本國的存款保險制度。我們國家的(存款保險條例〕的實施，邁出了中國建立存款保險制度的第一步。國外存款保險制度發展與改革的得失給我們國家提供了啟示和借鑒意義。我們國家存款保險制度的設計重點應圍繞防范道德風險，在借鑒國際經驗的基礎上，既要結合我們國家的特殊國情，又不能流于形式僵化死板，要邊摸索邊改善，根據金融的發展和創新，對存款保險制度進行動態、彈性的調整。一、存款保險道德風險〔一〕存款保險道德風險的界定與釋義存款保險制度是當無法滿足其對存款人的〔付款〕義務時，保護存款人其受保存款不受損失而建立起來的一種制度。存款保險制度有隱性存款保險制度和顯性存款保險制度之分。顯性存款保險制度是一種以法律明文規定的形式，對受保金融機構特定種類的存款進行保護，且正式建立存款保險機構的制度。我們國家2015年起施行的(存款保險條例〕，標志著我們國家顯性存款保險制度初現雛形。因此，下文所提“存款保險制度〞均指顯性存款保險制度。道德風險是指由于信息不對稱，市場交易的一方無法監督另一方的行動時，或者監督的成本過高，一方行為的變化而致使另一方的利益受到損害。而在存款保險制度語境下的道德風險是指存款人、投保銀行以及監管機構等不同主體，出于各自不同動機，為追求自身最大的利益而承擔過度風險，并且不惜損害他方，從而可能致使銀行業出現危機。〔二〕存款保險道德風險的形成機制存款保險制度實質上是一系列復雜的合約。涉及存款人、投保機構和監管機構等相互之間多重委托代理關系。由于信息的不對稱性，勢必產生各方冒險逐利、轉嫁風險的道德風險。因而，下文將從上述不同行為主體出發來探討道德風險的具體表現形式和形成的原因。1.存款人的道德風險存款保險制度弱化了存款人對銀行體系的市場約束機制，使得存款人自我保護激勵不足。若不存在沒有任何存款保護制度，銀行便會有破產之虞，因而存款人有較強的動機自發地監督銀行。如果銀行承擔了過高的風險，存款人要么會要求其提高存款利率，要么會“用腳投票〞，將存款轉移到更穩健的金融機構或其他更安全的地方。而存款保險賠付制度下，即使銀行破產，存款人的存款全部或大部分都能夠得到賠付。因而，存款人甚至可能去選擇冒險經營，但許諾給他們高額利率的銀行，進而導致“劣幣驅逐良幣〞的“逆向選擇〞。2.投保銀行的道德風險對投保銀行高風險經營的激勵是存款保險制度中最主要的道德風險。由于存款保險制度降低了存款人擠兌的可能性，銀行發生流動性危機的可能性也隨之下降。銀行的股東和層會放松對銀行的監督和。同時，來自存款人市場約束也被弱化，使得存款人不再密切監督銀行，銀行不用為其增加的風險付出高利率的代價。因而，銀行更傾向于通過承擔高風險來獲取更高層次層次收益的活動。而銀行高風險經營是導致其破產甚至產生金融危機的重要原因之一，同時也造成了銀行間激烈的惡性競爭，不利于維護金融體系的穩定。3.監管機構的道德風險從存款保險機構來看，監管寬容是其最主要的道德風險。存款保險機構為了減少保險基金損失，對有問題的投保銀行，往往吝于立即救助，而是期待其通過整改自行好轉，如果通過整改得以改善，則存款保險機構就免去了一筆救助費用。但如果由于存款保險機構怠于救助，問題銀行錯過了最佳救助時機而變得更糟糕時，將會給銀行業乃至整個金融業帶來危機。這種監管寬容的道德風險同樣蔓延至金融安全網的其他兩大支柱――最后貸款人和金融審慎監管機構。當銀行出現暫時流動性困難而產生擠兌時，由于存款保險制度作為最后一道防線兜底，銀行更傾向認定為清償性不足或不存在系統性風險而拒絕提供最后貸款。而金融審慎監管機構由于存款保險制度降低了因擠兌而導致銀行破產的可能性，而對金融安全盲目樂觀，放松監管。二、基于道德風險防范的存款保險制度設計誠然，存款保險制度催生了道德風險，帶來了諸多危害。但如果沒有建立存款保險制度，一旦銀行出現信心危機問題，將會迅速擴散至整個金融體系，帶來深重災難。實踐證明，經過精心設計的約束機制是可以防范道德風險的，許多針對道德風險的制度設計已經運用到各國的存款保險制度實踐中，并取得了顯而易見的成效。〔一〕保持存款保險機構的獨立性確保存款保險機構獨立地位，排除壓力的干預和參保銀行的影響。單獨設置存款保險機構，有助于相互制衡、各司其職，讓存款保險制度能夠最大限度地發揮其特有職能和履行應有職責而不受不當干擾，也避免與其他金融安全網成員之間因地位不平等帶來的信息共享困難，或推諉責任的道德風險。在實踐方面也顯示，獨立設置存款保險機構符合存款保險制度的發展趨勢。根據國際存款保險協會〔IADI〕的數據顯示，在實行存款保險制度的國家中，獨立設置的存款保險機構在2000年時共有15個，占23%；2010年為36個，占38%；2011年底為54個，占65%。[1]鑒于不少剛剛建立存款保險制度的國家將存款保險機構置于其他監管機構之下的做法視為過渡期內的權宜之計，這一比重將會繼續擴大。建議對最高賠付限額進行動態、彈性地調整。從國際經驗來看，在金融危機發生時，為提升存款人對銀行系統和金融體系的信心，在制度安排之外進行的額外保障也是非常多見的。[9]最近各國存款保險制度改革的方向之一就是普遍提高賠付上限。美國大幅提高最高保護限額水平，德國甚至放棄限額保護改采全額擔保。但這種非常措施長期化將助長道德風險。考慮到我們國家大量的中小存款人儲蓄意愿強烈，且其儲蓄承擔著保障功能，關乎國家的穩定。相較其他國家，應當給予較多的保護。但不應超過人均的10倍。當我們國家建成較為完善的保障體系時，要適時降低最高保護限額水平。在發生金融危機時，應提高賠付上限；而在危機過后，及時調整回合適的限額。根據我們國家的現在狀況和金融風險狀況等進行動態地調整，保險限額定期進行評估修改。另外，注重加強公眾在存款保險制度方面的知識，樹立其風險意識。使其了解存款保險制度及其保障范圍和限制也有助于防范道德風險，確立合理的賠付限額。〔三〕存款保險機構監管權難以落實由(存款保險條例〕可知我們國家存款保險機構不是單純的“付款箱〞功能，雖然給予了存款保險基金管理機構非現場檢查權，但沒有明確規定是否有現場檢查權。僅僅要求投保機構報送資料難以對投保銀行的道德風險進行有針對性的監控。但給予其現場檢查權又要注意與其他保持協調合作，避免多頭監管導致監管真空，權利〔力〕、職責不清晰。[10]因而，筆者建議首先應細化金融監督管理協調機制，(存款保險條例〕中關于金融機構間協調機制和信息共享機制的規定實為前瞻性的借鑒，但遺憾的是仍停留在原則性框架層面，缺乏正式的、剛性的制度保障。建議參考美國聯邦金融機構檢查官協會的做法，由各金融監管機構輪流出任協會主席，輪流檢查、結果共享，或者聯合檢查但各有分工的方式對銀行進行監管。[10]這樣既可行使存款保險機構必要的現場檢查權，又可避免超越職權、重復檢查。再者，存款保險機構主要職責是維護存款人利益以此維護金融穩定，賦予一定的處罰權是必要的，但僅限于督促收取保費等保護存款人和存款基金的必要，不宜過多，也不宜將手伸的過長，以