我們國家社會救助的定位、功能及其發展困境,社會救助論文社會救助之所以遭到各級與社會各界的高度關注，是由于它不僅僅是社會保障體系中最基本、最悠久的制度布置，也是肩負免除國民生存危機、維護社會底線公正、促進國家長治久安的國家治理機制。而在現實中，盡管社會救助制度建設獲得了宏大的進展，但不時被媒體披露的弱勢群體遭遇不幸或者災難性后果的案例，表示清楚一些地方還有應當被救助者沒有能夠獲得有效救助，作為保底性的社會救助制度仍然存在著缺乏與缺漏，它對整個社會造成強烈的心理沖擊，構成了公眾情緒及對社會公平認可度的重要影響因素。因而，當下急迫需要客觀、理性地認識社會救助的定位、功能以及面臨的眾多挑戰，同時尋求合適我們國家國情的完善之路。一、社會救助是最基本、最悠久的社會保障制度布置中國的社會保障是一個大概念，中國社會保障體系也是一個龐大的制度體系，是國家為保障與改善國民生活而建立的各種具有經濟福利性的社會政策的統稱，它通常包括社會救助、社會保險、社會福利、優撫安置四大法定制度布置和慈善事業、與之相關的商業保險兩大非法定制度布置。法定制度布置的共同特點是依法設立、主導、財政支持，具體表現出的是國民的社會保障或福利權利，主要功能是保障基本生活、解除后顧之憂、提供穩定安全預期，是國家長治久安與全民福祉的可靠制度保障；非法定制度布置的特點是自愿設立、政策支持、社會與市場氣力舉辦，具體表現出的是社會保障體系的多層次性，主要功能是壯大社會保障制度的物質基礎，知足部分社會成員的需求，是對法定社會保障制度的有益補充，但具有不確定性。社會救助是與社會保險、社會福利并列的三大基本保障系統之一，它不僅僅是法定的社會保障制度布置，而且是最基本、最悠久的社會保障制度布置。一方面，社會救助屬于必不可少的制度布置，也是世界各國最具普遍性的制度布置，它由承當全部責任，提供的是底線、最低或生存保障，沒有社會救助制度或者社會救助制度存在漏洞，便必定有人因各種原因陷入生存危機。另一方面，社會救助屬于自古以來就有的社會保障制度布置，中國歷史上的救災濟貧幾乎就是社會保障的代名詞。當今災禍救助所采取的發放現金、提供食物與物資、以工代賑三大方略在中國有三千年歷史，救災是歷代統治者避免社會動亂和政權危機的必須之策。若統治者重視民生必重視救災濟貧，只要荒政措施完備，即便遭遇大災也不會構成饑荒；反之，有災必荒，有荒必亂，中國歷次大的農民起義均以災荒為背景，以搶米搶糧為前奏。秦朝因國力強盛而剪滅六國，卻因不重民生與振濟災民等僅歷二世即亡；隋朝國力強盛、富庶無比，能夠開鑿京杭大運河，史載國庫儲糧堆積如山，同樣因不重民生與救災等而致天下大亂，同樣只歷二世而亡。漢、唐之初正是汲取了前朝之教訓，重視民生、振濟災民與貧窮，雖災不荒，終創下太平、繁榮之盛世，成就中國封建社會無可爭議的高峰。在宋代，針對貧窮與弱勢或不幸者的各種救助措施則到達了相當高的水平，亦堪稱古代福利國家。[1]可見，作為最基本、最悠久的社會保障制度，社會救助自古以來就為我們提供了正、反兩方面的借鏡，歷史上的經歷體驗教訓尤其值得今天治國理政者重視。今天的社會救助當然非歷史上的社會救助能夠比較，它是一個包含了多個救助項目在內的制度體系。當前中國社會救助的主要項目有最低生活保障、特困人員救助、災禍救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助，以及其他救助。與其他社會保障系統相比，社會救助提供的是最低保障，社會保險提供的是可預期的基本生活保障，社會福利則立足于提高生活質量并知足個性化需求。因而，社會救助面向的是低收入的困難群體、天災人禍中的不幸者，以及因其他各種原因陷入生存危機與特殊困難而無法自拔者，他們構成了現代社會極需要與社會援助的弱勢群體。解決了他們的生計問題，便是解決了保障民生的短板問題。需要強調的是，社會救助保障底線公正，反映對民生的最低責任和整個社會的良心。不過，這個底線不是一成不變的，而是伴隨著國家發展、極端貧困現象減少甚至消除與人民生活水平的持續提升而不斷提升，并必定從過去主要救助極端貧困人口演變成主要救助相對貧困人口為主。以美國等發達國家還有10%以上的低收入群體需要救助為參照，在中國社會保障體系建設與發展進程中，社會救助將始終扮演著重要的基礎性制度布置角色。一個能否重視社會保障，首先要看能否重視社會救助；一個國家的社會保障制度能否健全，首先要看社會救助制度能否健全；一個國家社會保障水平能否提升，首先要看社會救助水平能否提升，而有無人漏出底線則是檢驗社會救助制度能否健全的基本標尺。中國的社會救助制度強調堅持托底線、救急難、可持續、與其他社會保障制度相銜接，社會救助水平與經濟社會發展水平相適應，即是基于這一制度的特定功能而確立的合理定位。只要編織牢固的社會救助網，才能確保每一個社會成員不因各種原因此陷入無法自拔的生存窘境。二、中國社會救助改革的成就與面臨的主要問題改革開放以來，社會救助也進入了不斷改革的進程，經過近二十年來的變革，這一制度已經從計劃經濟時代只面向孤寡老幼的封閉式制度布置向與市場經濟相適應的開放性制度轉化，并產生了質的飛躍。中國社會救助制度的變革，集中表如今如下幾個方面：〔1〕從封閉式的民政救助轉化成開放性的社會救助。改革前的社會救助即是民政部門負責的救助工作，它只針對城鄉孤寡老幼和極少數遭遇春荒窘境的農村居民。由于計劃經濟時代的單位保障制是建立在國家負責基礎之上的全面保障，它在保障城鎮職工終生鐵飯碗的同時，也負責解決困難職工的生活救助問題。但凡有單位的城鎮居民，有困難也由所在單位救助；但凡農村居民，則由集體經濟組織負責解決。改革后的社會救助，由于市場經濟必須通過競爭實現優勝劣汰，經濟組織不再長生不死，勞動者也不再是終生鐵飯碗,再加上經濟構造、就業構造的多元化和人口的大規模流動，再加上原有的免費教育、醫療保障、公有住房等相關保障制度亦發生了深入變革，一些即便有工作單位的勞動者及其家庭成員亦可能因各種原因陷入貧窘境地而無法自拔，原有的民政救助根本無法解決困難群體的最少生活保障問題，而是必須面向全社會符合條件的困難群體與不幸者，進而進入了面向全民的社會救助時代。這一轉化實現了社會救助從封閉式的民政救助轉向開放性的社會救助的飛躍?！?〕從恩賜到國民權利。改革前的社會救助，主要依靠各種紅頭文件施行救助，既非的法定義務，亦非受助者的法定權利，進而具有傳統的官方恩賜色彩，救助項目與救助水平取決于的財力及重視程度，受助者處于被動受助的地位，獲得救助時會感恩戴德；改革后的社會救助，則依靠相關法規、規章施行，明確的是的法定責任或義務，是社會成員遭遇窘境時應當享有的權利，救助項目與救助水平均以保障困難群體的基本生活為目的，即便是財政困難，也必須承當起施行救助的責任與義務。假如部門沒有能夠對符合條件者施行有效救助，通常視為瀆職并要追查責任。從恩賜到國民權利，是傳統救助制度向當代救助轉化的最顯著標志?！?〕從單項救助到綜合救助。過去的社會救助只救濟生活，通常只要簡單的食物與衣被保障，如今則擴展到教育、醫療、住房等多個領域。當然，過去這些項目主要通過免費教育、公費與勞保醫療及合作醫療、公共房屋等來解決，如今是形勢發生很大變化，需要一個涵蓋多個項目的綜合型社會救助體系才能解決問題，進而既是相關社會保障制度改革使社會救助承當了更多、更大的責任，也是經濟社會發展進步帶來的民生升級的表現。〔4〕從城鄉分割到城鄉一體。過去受城鄉分割分治、戶籍與單位保障制度的影響，社會救助是嚴格根據城鄉分割分治的，如今則是強調城鄉統籌并推進城鄉一體化的社會救助制度，這一進展以2020年2月公布的(社會救助暫行辦法〕為標志，它使社會救助制度從城鄉分割的不公平狀態向日益公平的方向快速邁進。綜上，中國的社會救助已經實現了整體轉型，一個面向全民的、開放性的綜合救助體系已經基本構成，公共投入的力度、惠及民生的廣度史無前例，制度層面已實現應救盡救。以2020年為例，財經用于城鄉居民最低生活保障的支出為1102億元，用于災禍救助的支出為101億元，用于醫療救助的支出為146億元，用于住房救助〔含城鎮低收入困難戶的租房補貼、各類棚戶區改造和農村危房改造及游牧民族定居工程等〕的支出為1500億元，用于贊助困難學生的支出為404.92億元，再加上扶貧支出432.87億元，合計約達4000億元左右。2020年享受最低生活保障的城鄉居民達7000多萬人，得到災禍救助者約5000多萬人次，獲得醫療救助者約1億人次，建成了506萬戶城鎮棚戶區房屋，改造了農村危房266萬套。2021年，財經的上述支出預算增長10%以上，還將有更多的低收入人口得到援助。[2]上述數據