城市更新正在成為新一階段城市發展的重要載體城市更新是對城市中建成區的形態、用途的改造活動，涵蓋社會管理、文化保護、基礎設施、建筑改造、生態治理等多個領域，正在逐步成為我國城市發展建設的重要載體。基本概念定義城市更新定義：在城市建成區內對基礎設施不完善、存在安全隱患、土地建筑物用途不符合經濟社會發展需求的區域開展的持續改善城市空間形態和功能的活動，具體行動方式包括拆除重建和綜合整治等。*《“十四五”規劃綱要》提出：“加快推進城市更新，改造提升老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村等存量片區功能……保護和延續城市文脈，杜絕大拆大建，讓城市留下記憶、讓居民記住鄉愁。”*

結合《深圳經濟特區城市更新條例》和《上海市城市更新條例》定義。城市更新行動內容

歷史建筑保護新型基礎設施建設生態環境治理舊城區連片改造危舊房屋拆除重建危舊房屋拆除重建老舊社區改造“有略”片區開發策略管理平臺“有例”城市開發投資決策支持平臺1舊廠房、產業園再造基本概念定義城市更新是持續的城市經營工作我國人口總規模和城鎮化人口規模觸頂，城鎮建設用地規模不再大規模增長，城市開發的投資機會將逐漸減少。城市資產配置工作已基本完成，下一步的主要課題是將資產轉化為效益，即轉向城市經營方向。城市的發展將不斷催生新的更新需求，城市更新是伴隨城市全生命周期的長期工作。據佳兆業《2019-2020房地產行業白皮書》估算，中國房地產總市值已超300萬億元，按每年2%的城市更新率來推算，城市更新的市場規模將有望達到6萬億元左右。城市開發城市經營VS城市面積和人口規模擴大主要任務是新增固定資產投資以土地一級開發為先導目標是形成城市功能短期行為，一次性投入代表性行動：新城開發、棚戶區改造城市面積和人口規模穩定主要任務是存量資產的經營很少涉及土地一級開發目標是維持或調整城市功能長期工作，持續性投入代表性行動：城市更新“有略”片區開發策略管理平臺“有例”城市開發投資決策支持平臺2基本概念定義“片區城市更新”是片區開發和城市更新的綜合城市更新社區改造 新基建建設低效用地（房）再利用管網改造歷史建筑保護危舊建筑重建 社區管理文化復興片區開發開發策劃征收拆遷環境整治城市管理基礎設施建設公共設施建設土地儲備地產開發產業導入“片區城市更新”是城市更新的一種形式，是將片區開發與城市更新相結合的結果。具有“統一規劃、分步實施、多元主體、政企合作”等特點。片區城市更新（片區開發+城市更新）“片區城市更新”區別于單獨地塊和建筑的更新，“片區城市更新”將城市更新規劃單元內所有需更新的內容統籌組織為一個或幾個有明確目的的項目，是城市更新工作中較復雜的形式。“片區城市更新”主要特點主要特

點統一規劃、整體打造分類研究、分步實施類型多樣、主體多元政府主導、社會參與“有略”片區開發策略管理平臺“有例”城市開發投資決策支持平臺3基本概念定義“片區城市更新”涵蓋了多種性質的項目項目性質：城中村改造改造方式：拆除重建更新內容：拆除村居，新建安置房，建設道路、醫院、學校等配套設施資金來源：地方政府專項債/社會投資在建地鐵站項目性質：商業街振興改造方式：保留改造更新內容：政府統租后按統一風格改造，引入運營機構經營資金來源：財政資金/社會投資項目性質：舊廠區改造改造方式：拆除重建更新內容：政府收回土地后重新供應資金來源：社會投資項目性質：園區升級改造方式：保留改造更新內容：原有廠房加蓋/升級后引入高技術企業資金來源：原業主引入社會投資，財政補貼項目性質：老舊小區改造改造方式：保留改造更新內容：為老舊居住小區加裝安防設施，新建城市公園資金來源：財政資金項目性質：商業樓宇建設改造方式：拆除重建更新內容：拆除原有建筑，新建商業樓宇資金來源：原業主自行籌資片區城市更新往往包含了多種性質的項目，共同為片區整體發展目標服務。各項目的改造方式、資金來源都不盡相同。“有略”片區開發策略管理平臺“有例”城市開發投資決策支持平臺4市場機會展望各地均提出了連片、統籌等方面的城市更新政策全國主要城市陸續發布城市更新專項規劃、行動計劃，制定了城市更新工作方針和任務目標。片區級城市更新工作是其中的重要更新形式。《北京市城市更新專項規劃》更新建筑約2.45億平方米。依托城市空間結構，進行分圈層差異化更新。通過街區統籌，以塊統條，以條帶塊，實現基礎設施、居住環境、商業設施等方面的城市更新。《重慶市城市更新提升“十四五”行動計劃》更新面積：

50.17平方公里城鎮老舊小區改造達到1億平方米圍繞建設“山水之城·美麗之地”的總體目標，完成老舊小區、基礎設施建設、智慧城市、社會安全等方面更新。《深圳市城市更新和土地整備“十四五”規劃》更新面積：

95平方公供應商品住房建筑面積不少于3000萬平方米；保留提升工業區100平方公里，連片改造及整備產業空間45平方公里；固定資產投資不少于1萬億元。以更新片區為基礎，結合區域類型，采取“集中連片、提質增效”的改造措施。《天津市城市更新行動計劃(2022-2025年)》（征求意見稿）中心城區更新面積：

268平方公里制定5項提升計劃，16項更新行動。依托空間結構，分區域進行差異化城市更新，探索實施項目自我更新、區內統籌更新、跨區統籌更新3種更新模式。“有略”片區開發策略管理平臺“有例”城市開發投資決策支持平臺5市場機會展望各地均提出了連片、統籌等方面的城市更新政策各地方對于片區城市更新的提法都不盡相同，但劃定若干“更新區域”、“更新單元”進行整體開發的思路是基本一致的。《濟南市城市更新專項規劃》更新面積：

127平方公里老舊小區建面2153萬平方米，舊村莊933萬平方米，舊廠房347.4萬平方米，舊市場128.1萬平方米。以集中連片為原則，科學劃定更新單元，構建“1+4+N”的更新資源體系

，針對性提出更新措施。《唐山市中心城區城市更新“十四五”專項規劃》更新面積：

50.17平方公里舊工廠更新存量為35.04平方千米，城鎮棚戶區更新存量為3.05平方千米，城中村更新存量為12.0平方千米。科學劃定11個城市更新單元，根據單元特性制定各單元更新模式，完成成片連片打造。《成都市“中優”區域城市有機更新總體規劃》更新面積：119平方公里劃定45個重點更新單元，128個一般更新單元，按照政府主導、市場主體、商業化邏輯、投融資規管一體化的模式，進行片區綜合更新。《長沙市城市更新專項規劃》“有略”片區開發策略管理平臺“有例”城市開發投資決策支持平臺6更新面積：

129.6

平方公里劃定19個更新核心區域，13個外圍區域。鼓勵實施集中連片更新，帶動基礎設施建設和城市功能優化，為重點平臺建設提供空間載體，促進地區經濟整體提升。通過片區整體更新，實現城市高品質發展。項目運作要點片區城市更新具有一系列獨特優勢系統性解決發展問題單一建筑、地塊的更新只能解決局部問題，只有片區城市更新才能解決城市發展的系統性問題綜合利用政策工具片區城市更新能夠綜合利用城市更新政策工具，統籌實現規劃設定的改造目標投資收益自平衡片區城市更新能夠與基礎設施補短板、土地一級開發等工作結合，形成投資收益自平衡的項目設計撬動社會資金參與“有略”片區開發策略管理平臺“有例”城市開發投資決策支持平臺7片區城市更新總體投資規模大，能夠實現乘數效應，撬動較大規模的社會資金參與項目實施。與零星的更新相比，片區城市更新相對單體城市更新具有系統性、綜合性、投資平衡和撬動社會資金等優勢。項目運作要點內容的多樣化也給片區城市更新帶來了諸多難點片區城市更新項目呈現出“小、散、雜”等難點，為了科學推動實施工作，有必要做好片區內資金、資源的統籌和分解工作。分布散擬改造內容在城市更新單元內分布零散，統計、識別困難；彼此關聯性弱，規模效應差類型雜擬更新的設施的改造類型多樣，投資運營模式雜，需要實施主體具有綜合性運營能力資金需求大項目前期需要投入大量資金完成產權歸集、基礎設施補短板等工作權屬分散擬改造設施的權屬分散復雜，實現產權歸集較難，需根據權屬人意愿設計定制處理方案資金來源多樣片區城市更新投資資金可來自于財政資金、社會資金等多個領域，資金的歸集和統籌是難點“有略”片區開發策略管理平臺“有例”城市開發投資決策支持平臺8片區城市更新的主要統籌主體是地方平臺公司各地方的融資平臺公司具有較為豐富的項目統籌策劃和實施的經驗，對本地區政府、社會情況熟悉，是較好的項目統籌主體。各地方城市更新工作實踐中也主要把具體工作交給地方平臺公司。項目策劃能力強確保政策落實熟悉社情民意便于對接資源“有略”片區開發策略管理平臺“有例”城市開發投資決策支持平臺9片區城市更新需要較強的項目策劃能力和實施能力，地方平臺公司比政府部門的策劃能力更強。片區城市更新工作需要財政政策、土地政策、規劃政策等共同支持，地方平臺公司比社會資本能更好的承接政策落實。地方平臺公司熟悉本地方情況，能夠與基層政府、組織通力合作完成權屬歸集等工作，能夠準確把握本地區城市更新短板。地方平臺公司便于多方面引入社會力量參與城市更新工作，具有與社會資源合作的經驗、能力和途徑。項目運作要點項目運作要點

統籌工作的目的是建立項目與投資方的接口片區更新內容更新工作計劃資金使用安排投資回報機制業主能力需求項目開發邊界建設運營計劃投融資方案投資/合作模式投資/合作主體選擇統籌工作的目的是明確片區更新內容、更新計劃、資金安排等要素信息，搭建項目開發邊界、建設運營計劃、投融資方案、投資/合作模式等邊界條件，便于社會投資人、城市運營商等外部主體參與。平臺公司綜合統籌建立項目與投資方之間的接口社會投資人城市運營商專業服務商“有略”片區開發策略管理平臺“有例”城市開發投資決策支持平臺10項目運作要點片區城市更新的統籌落地需要在流程中落實片區城市更新統籌工作要點主要是完成三方面、五階段工作：項目（改造任務）統籌、資金（投資資金和運營收益）統籌、資源（社會資本、運營服務商等）統籌。劃定更新片區 分解工作任務 分析資金來源 整合項目 確定合作伙伴根據行政區域、自然邊界、規劃單元等劃定城市更新片區范圍。對城市更新片區內總體投入產出規模做總體估算，如果可以實現投入產出平衡，則穩定空間邊界，否則考慮調整片區范圍“有略”片區開發策略管理平臺“有例”城市開發投資決策支持平臺11依照城市體檢、民眾意愿等梳理城市更新任務，并把城市更新任務轉化為具體項目，確定項目邊界、實施內容、投資規模、回報機制等，并按照緊迫程度進行排序。分解后得到的項目清單作為項目統籌依據。根據梳理出的項目的投資屬性（公益性、經營性等）進行歸類，逐一分析項目投資的資金來源和資金規模，做單一項目的盈虧分析。根據盈虧情況提出片區資金統籌機制。統籌機制主要有項目內統籌、企業統籌、財政統籌三種。應綜合項目緊迫程度、投資屬性、相關性等將子項目整合成若干項目包，每個項目包應有明確的項目目標、資金來源、實施主體、回報機在財務上具有可行性。采取項目內統籌機制的，

通過程序確定各個項目包的實施主體，研究實施項目所需的規劃策劃、投融資、管理、城市運營、產業經營等方面的能力需求。根據需求引入相應的社會合作方，制，能夠實現盈虧平衡，

并研究確定合作模式，實現資源統籌。項目運作要點統籌首先建立在將一攬子項目分解歸類的基礎上城市更新項目統籌是指將更新任務轉化為項目，并根據項目性質進行歸類整理，制定投資計劃，確定資金來源和投資模式的過程。社區改造項目類型改造內容建筑保溫、排水改造、加裝適老設施近期實施緊迫程度收益水平無收益（公益性項目）資金來源財政資金、經營性項目收益財政直投、專項債券投資模式危舊房屋拆遷拆除危舊房屋，新建安置房近期實施無收益（公益性項目）財政資金、經營性項目收益財政直投、專項債券閑置物業再利用遠期實施社會投資舊廠區改造閑置的物業、底商等重新引入產業，活化利用閑置廠區重新規劃、建設、運營近期實施有收益（經營性項目）有收益（經營性項目）財政資金、社會投資產權人自營/委托運營、社會資本租賃/收購財政直投/政府和社會資本合作整理后出讓………………………………………………………………“有略”片區開發策略管理平臺“有例”城市開發投資決策支持平臺12項目運作要點“有略”片區開發策略管理平臺“有例”城市開發投資決策支持平臺13資金的統籌運用設計是統籌工作的關鍵類型名稱來源投向備注項目外資金財政資金上級財政專項下達的資金和地方財政從財政盤子中切塊的城市更新專項資金基礎設施投資、環境保護、社會福利事業等公益性項目平臺公司融資平臺公司以其自身經營性項目/資產做企業融資籌集的資金既可投向公益性項目，也可作為產業、地產等經營性項目的資本金平臺公司融資屬企業融資，因此對于城市更新項目來說屬于項目外資金項目內資金專項債券地方政府將城市更新項目包裝為符合專項債券政策舉借的債務公共服務提升、安置房建設等具有專項收入的項目產權人自有資金產權所有者為城市更新投入的自有資金老舊社區改造、低效用地開發產權人自行投資目的是自建自享，因此屬項目內資金社會投資社會投資人為獲得投資收益投入的資金產業、物業、土地開發，公共服務等經營性項目政企合作財政資金和社會投資人共同投資基礎設施、公共服務等公益性項目PPP、FEPC等多種合作模式基金、貸款來源于金融機構的項目融資產業、物業、土地開發等經營性項目專門指以項目自身收入為償還來源的項目融資城市更新資金來源于項目內部和外部，各有其特定的投向、回報要求。城市更新資金統籌是指政府方/平臺公司建立資金分配機制，將各項資金投入相應類型項目的過程。項目運作要點資金統籌要兼顧項目、企業和財政三個層面城市更新資金可以在項目層級、平臺公司層級、地方財政層級分別統籌。但無論采用哪種統籌機制，實現“項目/企業/財政”三級現金流健康可持續是一致的目標。公益性項目（無收益）經營性項目（有收益）關聯打包平臺公司/社會投資人/原業主（代表）投資專項債券/政策性貸款/商業貸款融資經營性收入償還收益平臺公司公益性項目（無收益）經營性項目（有收益）融資機構經營性資產融資擔保投資地方財政開發項目公益性項目（無收益）平臺公司增量財政收入統籌投資投資注資投資項目打包統籌將關聯的有收益項目和無收益項目打包、盈利項目和虧損項目打包，“肥瘦搭配”，實現項目包總體投入產出平衡。項目包由適格的投資人投資，并開展項目融資，以項目收入償還貸款。企業財務統籌一般由平臺公司實施。通過投資有收益項目形成經營性資產，以經營性資產為擔保做公司融資，籌集資金用于公益性項目的投資。地方財政統籌平臺公司籌資投入土地一級開發等類項目，為地方財政籌集增量財政收入。地方財政再通過直接投資或向平臺公司注資間接投資等方式投資公益性項目。“有略”片區開發策略管理平臺“有例”城市開發投資決策支持平臺14項目運作要點資金統籌應當考慮到不同主體參與城市更新的路徑階段性或永久性持有資產，以獲得利潤為目標。包括基礎設施投資商、產業投資商、房地產開發商等。城市更新項目中，投資商可自行投資或與政府方（平臺公司）聯合投資合作方式：PPP、FEPC等原權利主體是城市更新的重要參與者，應重點關注其利益訴求，并相應安排合作架構。主要合作方式：引導原權利主體自行投資或與第三方合作投資、收購、改造或租賃其物業、政府征收物業等提供產業運營、物業運營、公共服務運營等獲得相應服務費的輕資產服務商。呈現出細分化、多元化的特征。是城市更新項目的重要資源和主要收入來源。合作方式：委托代建、委托運營、特許經營城市更新資源統籌是指為了達成城市更新多樣化的改造目標，引入多種社會資源，并與其達成合理的合作架構的過程。片區城市更新所需的社會資源包括：投資商、原權利主體、運營商、策劃機構等。其中，運營資源的整合是重點難點。投資商 原權利主體 運營商 策劃機構“有略”片區開發策略管理平臺“有例”城市開發投資決策支持平臺15在項目前期提供城市規劃、產業規劃、融資方案、可行性研究等服務的咨詢機構。統籌策劃機構的重點是配置足夠的專業機構完成各類前期工作，

并做好各類咨詢成果之間的銜接。項目運作要點基于統籌思想設計投資合作模式片區城市更新兼有公益性和經營性項目，其投資合作模式可分為兩類，一類是基于政企合作（PPP）框架的各種衍生模式，主要強調項目的公益性；另一類基于地產開發合作框架，主要強調項目的經營性。各種投資合作模式根據項目需要單獨或者組合使用。PPP模式

授權合作模式授權合作模式是以平臺公司作為實施主體，與社會資本開展的投資合作，合作內容主要用于基礎設施和公用設施投可包括公益性項目和經營性項目，機制靈活。特許經營模式特許經營模式主要用于基礎設施和公用事業領域具有特許經營權的投資項目。PPP模式主要用于基礎設施和公用設施投資運營等公共服務的投資合作，不得用于土地開發等純經營性項目。地方政府社會資本平臺公司PPP協議項目公司合資成立基礎設施建設公用設施建設設施運營維護投資運營使用者付費及可行性缺口補助地方政府授權協議項目公司平臺公司 社會資本合資成立基礎設施建設運營公用設施建設運營土地開發開發收益、使用者付費及財政補助投資運營地方政府社會資本特許經營協議項目公司公用設施建設運營投資運營使用者付費及財政補貼成立“有略”片區開發策略管理平臺“有例”城市開發投資決策支持平臺16項目運作要點基于統籌思想設計投資合作模式原土地所有者（或從原土地所有者手中收購土地的平臺公司）以開發地塊入股和社會資本聯合開發。主要用于經營性城市更新項目。開發+配建模式主要用于附帶部分公益性設施的經營性地塊開發。社會資本方通過帶條件掛牌方式獲得經營性地塊，配建公益性設施后移交政府方運營。融資+EPC模式是以平臺公司為項目建設資金向社會資本進行融資的模式。該模式主要用于項目建設期，平臺公司擔負投資職責。社會資本作為融資方和EPC總承包方。融資+EPC模式聯合開發模式開發+配建模式地方政府平臺公司授權協議基礎設施建設公用設施建設設施運營維護社會資本融資服務EPC合同平臺公司社會資本股權合作項目公司收購土地原土地所有者股權合作土地開發社會資本“有略”片區開發策略管理平臺“有例”城市開發投資決策支持平臺17經營性地塊公益性設施+帶開發條件摘地土地開發政府方建成后移交項目運作要點平臺公司引入大型社會資本要注意降維合作地方投資平臺公司的角色是代表政府進行頂層統籌，與大型城市運營商的合作需要降維到項目層面。“有略”片區開發策略管理平臺“有例”城市開發投資決策支持平臺18項目運作要點地方投資平臺自主操盤的項目要注重資源整合土地整理產業導入和運營地產開發和經營社區改造基礎設施建設公用設施建設運營安置房建設歷史文化遺產改造運營經營性項目公益性項目準經營性項目產業運營商/地產開發商基建投資商專業運營商聯合開發融資+EPCPPP、委托運營股權合作財政投資企業代建自有資金投資/政府和社會資本合作統籌實施地方政府授權實施財政資金、專項債資金支持平臺公司 政策性貸款

企業融資

城市更新基金融資資源統籌項目統籌“有略”片區開發策略管理平臺“有例”城市開發