實用文案《公共組織學》課程作業（2009-2010 學年第2學期 ） 論文成績：案例分析標準文檔實用文案學生姓名：李沛欣所在院系：公共管理學院行政管理學系年級專業：08級公共事業管理學 號：00831040完成日期：2009年4月18日【摘要】新公共管理理論是由登哈特夫婦在《新公共服務：服務而不是掌舵》中提出的關于公共管理的新型理論， 新公共服務理論有著深厚的理論背景， 它的七條要點突破了之前蓋布勒和奧斯本的企業家政府理論， 獨樹一幟，是公共管理理論的一個里程碑。它與傳統的公共行政理論和新公共管理理論的區別， 也是它備標準文檔實用文案受推崇的原因，“服務型政府”逐漸成為公共管理的新潮流，對我們政府具有很強的借鑒意義。【關鍵字】新公共服務 登哈特 新公共管理 比較一、新公共服務理論簡介新公共服務理論是由美國著名學者珍妮特·登哈特和羅伯特·登哈特夫婦于世紀末在《新公共服務：服務而不是掌舵》共同提出的。新公共管理理論是“管理主義”運用于公共部門的結晶，它表明了傳統形態的公共行政理論正在普遍化為一般管理哲學的理論傾向。 管理主義包括一些核心的觀念：社會進步需要持續經濟增長，經濟發展需要管理，管理是一項重要功能，管理者應當擁有管理權限。P2NPM理論對管理持有兩個理念：管理自由化和市場化。新公共服務理論是基于對新公共管理的反思， 特別是針對作為新公共管理理論精髓的企業家政府理論缺陷的批判而建立的一種新公共行政理論。新公共服務指的是，關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。公共行政官員在其管理公共組織的工作重點既不是為政府這艘航船掌舵，也就應該是為其劃槳，而應該是建立一些明顯具有完善整合力和回應力的公共機構。其基本要點是：1、政府的職責是服務，而不是“掌舵”。2、公共利益是目標，而不是副產品。3、在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性。4、為公共服務，而不是為顧客服務。5、責任并不簡單。標準文檔實用文案6、重視人，而不只是重視生產率。7、公民權和公共服務比企業家精神更重要。二、關于登哈特在《新公共服務：服務而不是掌舵》這本書的封面，珍妮特·登哈特的名字赫然印在她的丈夫羅伯特·登哈特之前，可見這本書的主要觀點還是在于她。但是我們更多的還是關注羅伯特·登哈特，因為他不僅和他的妻子共同提出了“新公共服務”的觀點，還提出了其他的很有見地的理論， 以下是關于他的一些介紹。羅伯特·登哈特：美國亞利桑那州立大學公共事務學院院長，博士，大學教授，政治顧問。代表性著作：《新公共服務：服務而不是掌舵》 ，《公共組織理論》 ，《公共行政：一種行動取向》 ，《意義之尋求》 ，《公共組織與非營利組織中人的行為管理》 ，《公共服務的新生》 ，《公共服務中的行政領導》由此可見，羅伯特·登哈特的成就絕不只是在新公共服務方面，還在公共組織等方面取得了很大的學術成就。三、新公共服務理論的理論背景新公共服務理論的產生是質疑和超越新公共管理理論 （NPM）的一種嘗試。1.NPM的特征（倫敦經濟學院院長胡德教授的歸納） ：標準文檔實用文案①專業化管理；②明確目標，測量績效；③產出控制，強調實際成果；④部門拆分與重組以打破部門本位主義；⑤引入競爭機制，提高質量降低成本；⑥吸收和運用私營部門的管理風格和方法；⑦強調有效利用和開發資源2.NPM的核心理念①管理的自由化：管理者必須從政府的繁文縟節的枷鎖中解放出來，政治家和其他人必須讓“管理者”來管理，要解除規制與分權，使管理過程（如預算、人事、采購）等合理化。②管理的市場化取向競爭；私營部門管理的普遍化（私營部門的管理實踐和技術優于公共部門） ；四、新公共服務理論的思想來源與概念基礎1.民主公民權理論（1）公民權的概念：①一般的理解：公民權即一種合法的身份，具體包括由法律體系規定的公民的權利與義務。②寬泛的理解：公民權涉及的是一些與一個人在某一政治共同體中成員資格特性有關的更加一般的問題，如公民的權利與責任，而不問其合法身份；標準文檔實用文案（2）利已主義的公民權觀：政府的首要目的就是增進社區以及社區內部個人的經濟利益，國家以及公民與國家的關系應該只是建立在自利觀念的基礎上。 政府的作用就是確保個人自身利益能夠自由、公正的相互影響。（3）政治利他主義的公民權觀（積極的公民權） ：①超越個人利益，關注更大的公共利益，對公民有著更高的要求。②公共精神或政治利他主義包含著：愛與責任③只有愛與責任才可使個人利益與集體利益、國家利益協調一致；④公共精神需要培育和維護，而對正義原則、公共參與和公共審議的不斷關注則能夠有助于公共精神的培育與維護。（4）越來越多的人們要求恢復一種基于公民利益而自身利益的公民權以公民為中心的政府，把公民視為公民而非顧客、委托人、不僅追求效率，而且追求回應度的提高和公民信任度的增加。2.社區與公民社會的理論（1）、健康的社區生活對于現代人的重要性：①是個人與社會之間的有益中介，②是現代人生活的主題；（2）、公民社會對于現代的個人生活與民主治參與都至關重要①公民社會：一種公民能夠相互進行個人對話與評議的地方；這種個人對話與評議是社區建設與民主的本質所在；②公民社會：由充當個人與更大社會之間聯系舞臺的各種社會團體所構成。是公民在草根層次積極參與舞臺；標準文檔實用文案（3）、政府在建立、促進和支持公民與其社區之間關系上能夠發揮關鍵性的積極作用：①政府幫助建立強大的公民互動網絡，開辟新的對話與爭論渠道，就民主治理問題進行公民教育；②公共行政官員能夠為社區和社會資本建設作貢獻：鼓勵公民參與決策而增進社會資本；3.組織人本主義與新公共行政（1）阿吉利斯的人本觀：認為組織研究應該更關注個人的發展，在組織的發展中促進個人的成長與發展；（2）羅伯特·戈利姆比沃斯基的人本主義組織觀①批評傳統組織理論所主張的自上而上的權威、等級控制及標準的工作程序等個人自由個人道德不敏感；②主張一種組織發展觀：即通過組織創造解決問題的開放氛圍以使組織成員正視問題而非爭斗與逃避；在組織中的個人與群體之間建立信任， 用知識和能力的權威來彌補甚至取代角色或地位的權威。 決策權責應盡可能接近信息源； 使競爭有助于滿足目標。–即最大限度地增進個人與其工作單位之間的相互合作；–以及建立一些既承認組織使命的實現，也承認組織成員的成長與發展的報酬體制‘–為組織內部的人們增加自我控制自我管理的空間；–努力創造沖突得以積極、恰當浮現和管理的條件；標準文檔實用文案–努力增強對團體過程及其績效后果的認識；（3）新公共行政學：強調價值在公共行政中的作用4.后現代公共行政（1）批評主流的行政學思想：①實證主義的知識獲得方法；②理性主義的假設（基于市場的理性選擇理論） ；③技術（專家）統治觀。（2）信奉“會話”理念：①公共問題通過“會話” 要比通過“客觀” 地測量或理性分析更有可能得到解決；②“會話” 理念把行政官員與公民視為彼此充分參與的，他們不僅僅是召集到一起談話的理性個體，而且是在一種他們作為人而相互接洽的關系中的參與者，③這種協商與達到共識的最終過程也就是個體隨著自己的參與而彼此相互接洽的過程，在這個過程中，他們充分包含了人類個性的所有方面， 他們不僅有理性，還有經驗、直覺和情感。五、新公共服務理論的基本內涵（一）“新公共服務”理論的概念1.指關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。2.是在對傳統公共行政理論和新公共行政理論進行反思和批判的基礎上提出和建立的，3.主張用一種基于公民權、民主和為公共利益服務的新公共服務模式來替代標準文檔實用文案當前的那些基于經濟自我利益的主導行政模式；4.是對傳統公共行政理論和新公共行政理論的一種揚棄而非全盤否定。（二）新公共服務理論的主要觀點1.服務于公民，而不是服務于顧客新公共服務反對新公共管理認為的“公共利益代表著個人利益的聚集” ，認為公共利益是就共同利益進行對話的結果， 它強調公民權和公民參與。認為公務員或行政官員應該被理解為將公民責任延伸到其一生工作中的人， 他們是一種職業公民，他們所委以從事的工作是我們在一個復雜的政治共同體中不能親自干的工作，行政官員應該是那些“特別負責人”的公民，他們是全體公民的受托人。所以，行政官員除了學會管理方法外， 還要富于民主精神。行政角色源于公民角色，因此，幫助公民參與政治工作應該是行政官員角色中必不可少的要素。這里涉及的就是上文所提到的關于政府和公民的定位問題， 老公共行政認為公民是需要幫助的依賴者，所以導致了政府在現實中往往無法提供公民滿意的服務；新公共管理認為公民是顧客，雖然培養顧客意識較之老公共行政已有很大進步，但新公共服務提出了激烈的反對，認為，如果把公民當顧客，會使公共精神淪陷。一方面，顧客的實力和影響力不同，這會直接導致所獲得服務的差異，弱勢的顧客將無法滿足合理的要求， 事實上，近代政府角色的作用和地位本就是圍繞市場的關系發展來的，正是由于市場經濟的自由競爭無法保證公平， 所以才需要政府作用的發揮，如果政府也市場化了，那這種不公將不斷加劇。另一方面，顧客和顧客之間的需求會產生沖突， 顧客的需求和公共利益也會產生沖突， 例如“公用地問題”，對于這些問題，都是顧客意識在公共領域中應用的弊端。就像登哈特所說，利用“顧客服務”的言詞和方法既具有實際困難也具有理論困難。標準文檔實用文案在政府中，公民不只是顧客，他們應該是“所有者和主人” ，顧客的利益和主人的利益并不總是一致的。政府必須對更大的公共利益負責， 而不僅僅是對個別消費者和利益負責，個人利益的聚集并不等于公共利益。2.追求公共利益新公共服務的核心原則就是重新肯定公共利益在政府服務中的中心地位。對于什么是公共利益，學術界有四種觀點。一是規范模式，認為公共利益是評估公共行為的道德和倫理標準， 是政治秩序應該追求的一個目標； 二是政治過程論，認為公共利益的內容沒有我們實現公共利益的方式重要， 為了實現和維護公共利益，應該更加關注過程；三是公共利益廢止論，認為公共利益無法衡量和界定，是沒有意義的概念，公共利益可以通過其他方式考察；四是共同利益，認為公共利益所依據的是對集體價值觀的積極且有意義的追求， 基于共同價值觀的公共利益表明一個不僅包含利益集團的相互作用而且還包括共同的民主和憲政價值的過程。例如維護清潔的空氣，即使這樣會妨礙公民焚燒垃圾的權利。在老公共行政中，公共利益是理性決策的副產品， 公務員服務于公共利益的最佳途徑就是著重關注中立、 效率以及政治與行政的分離。 新公共管理中，公共利益被界定為廢止論，認為沒有必要討論公共利益，因為個人利益的實現和聚集就是公共利益。在新公共服務中，公共利益不是個人利益的聚集， 而是公民對話和參與的過程。行政官員不是公共利益的單獨主宰者，而是在一個由公民、團體、民選代表和其他機構組成的治理系統中的一個關鍵角色。 它強調政府的角色在于確保公共利益居于支配地位，確保公共問題解決方案本身及其產生過程都符合正義、 公正和公平的民主規范。標準文檔實用文案3.重視公民權勝過重視企業家精神新公共服務認為致力于為社會做出有益貢獻的公務員和公民要比具有企業家精神的管理者能夠更好地促進公共利益， 因為后一種管理者的行為似乎表明公共資金就是他們自己的財產。隨著時代的變化，政府的角色也在不斷的變化。 在老公共行政的理論中，因為政治與行政相分離，所以行政官員只對民選政治家負責， 而民選政治家對全體選民負責，全體選民可以通過投票選掉不滿意的政治家， 進而建立了一條公民對政治官員進行民主控制的鏈條。 但這種體制，無法使公民獲知公共決策是否真的服務于公共利益且政策的正確性也無法保證。新公共管理提出，應該給行政官員更大的裁量權和自由， 激發他們的創造性和活力，擺脫官僚制的束縛。要鼓勵這種具有企業家精神的公共管理者在必要的時候為了得到解決公共問題更具創新性的方案而承擔風險。 這種觀點受到不少學者質疑，把公共管理者描述成一個追求利益和效率的冒險家令人擔憂， 而其能否真正負起責任也是值得懷疑的。新公共管理還提出要在目前存在有政治選擇的地方創造一些激勵，如教育和醫療。但恰恰是這些領域，雖然存在政治選擇，卻關乎更大的公共利益。在新公共服務看來，政府其實是一個博弈參與者，而不再是“主管” 。政府從控制者的角色轉變成議程創立者的角色， 他們要把適當的博弈參與者帶到一起并且促成公共問題的解決方案， 并且就其進行磋商或充當經紀人。 在一個具有積極公民權的世界里，公共行政官員將會日益扮演的不僅僅是一個提供服務的角色——而是一個調解、中介或裁判的角色。4.思考要具有戰略性，行動要具有民主性標準文檔實用文案這里討論了三種理論對于政策執行問題的不同觀點， 在老公共行政中，政策執行和政策制定是完全分離的， 政策執行的過程是自上而下的、 層級制的、單向的。由于科學管理的影響和對正式組織的強調， 人們關心的重點放在為符合這些科學原則而控制行為上。新公共管理從側面尋求有效的執行， 即把私人部門引入公共領域，并從底部——顧客那里尋求有效的執行。按照新公共服務的觀點，執行的主要焦點是公民參與和社區建設， 公民不被視為可能會妨礙正確執行的角色， 也不被當作減低成本的工具。 相反，公民參與被視為民主政體中恰當且必要的組成部分。5.承認責任并不簡單這里討論了關于行政責任的問題。對于公共行政官員來說，負責不僅僅是一個禮貌和習慣問題，還是一個法律問題。負責既包括法律責任，還包括道德責任。老公共行政認為，公共行政官員只是對政治官員負責， 是一種“對上不對下”的體制。這種體制直接導致了公共服務的偏離。 而新公共管理中按照企業家的角色，公共管理者應該主要以效率、成本 -收益和對市場力量的回應來表現其負責任，而這很明顯忽視了公共精神的重要性。新公共服務中的責任表明要將公務員的角色重新界定為公共利益的引導者、服務員和使者，而不是企業家。這種負責不是有如官僚層級制中的 “終端負責”，而是從一開始的政策制定階段就對公民負責，始終貫徹法律、民主、憲政、公共利益等原則。正如沙姆蘇爾 ?哈奎所“言公：共官僚機構的標志就是它為了其政策和行動而對公眾負有的責任。如果不實現這樣的責任，那么公共官僚機構就失去了其公共標準文檔實用文案性的身份，就放棄了他的公共合法性，并且可能會使自己頹廢到迷信對私人利益的自我追求。”6.服務，而不是掌舵對于領導的認識處在不斷的變化中，并直接影響到公共行政理論的發展。傳統的指揮和控制型的領導形式不鼓勵冒險和創新，相反，它鼓勵一致和常規。它的關鍵性基本原則是——層級制、統一指揮、自上而下的權威以及勞動分工。新公共管理把市場機制作為公共領導的一種替代品，通過激勵來提高領導效率。強調要掌好舵，而不是劃槳。在新公共服務看來，領導不再被視為高級公共官員的特權，而是被當作延伸到整個團體、組織或社會的一種職能。領導是人民的公仆，是為公共利益服務的，他必須尊重公民權，給人民授權的方式來共享權力。7.重視人，而不只是重視生產效率在管理學中，對于人的認識是經過了一定階段的，之前的人和機器無異，而從霍桑試驗開始，人們真正認識到人的社會性。老公共行政通過控制人來實現效率，新公共管理依靠公共選擇和委托代理理論，利用激勵來實現生產效率。而新公共服務關于動機和對待人的假定完全不同于老公共行政和新公共管理。老公共行政把人們假定得像麥格雷戈的 X理論所描述的那樣：懶惰、愚笨、缺乏干勁和逃避責任。因此要保證績效，就不得不利用懲罰手段來對他們進行威脅和控制。新公共管理對人的觀點盡管不同， 但仍是不信任的，它假定人們是自利的，而且，如果人們不受監控且沒有足夠激勵來誘導他們去追求別的目標， 那么他們就會試圖去滿足自己的目標。 這樣，新公共管理和科學管理一樣， 排除了對團體規范和價值、組織文化、情感及心理需要和其他非理性需要的考慮， 它否標準文檔實用文案認了人們應該為了響應公共價值、忠誠、公民權而行動的理念。在新公共服務中處于核心地位的要素恰恰是：人的尊嚴、信任、歸屬感、關心他人，以及基于共同理想和公共利益的公民意識。8.小結可以這樣說，新公共服務是在人們癡迷于把公共機構私有化的進程中， 重新把我們的注意力集中在作為我們行動之基礎的民主和公共利益的理想， 公民權的理想和人類尊嚴的理想上。新公共服務不是最新的管理時尚或管理技巧， 它是對我們是誰以及我們為他人服務的原因的一種界定。它是一種對價值觀的根本改造。在一個民主社會中，對民主價值觀的關注在我們思考治理系統的過程中應該居于首要位置，盡管諸如效率和生產積極性這樣的價值觀不應該被丟棄， 但它們應該置于由民主、社區和公共利益構成的更大環境中。六、新公共服務理論的評價由于新公共服務理論還是比較新的理論， 因此在學術界更多的是將它與傳統公共行政理論和新公共管理理論進行對比， 因此我們先要對它們進行比較， 再對之進行簡單評價。（一）新公共服務理論與新公共管理理論、 傳統公共行政理論的比較公共行政的發展已有一百多年的歷史， 在這個過程中，各方理論和觀點層出不窮。隨著時代的發展，傳統的公共行政理論（老公共行政理論）已無法滿足現實的需求，新的理論模型不斷涌現，其中比較有影響力的是新公共管理理論和新公共服務理論。新公共管理是針對老公共行政而提出的， 對于傳統的官僚層級體標準文檔實用文案制的弊端進行了有力的糾正，事實上，是在原有行政體制的基礎上進行改進或修補，用它的話說是“重塑”。它把市場中的企業精神引入公共管理領域，認為政府應該只從事那些不能民營化或不能對外承包的活動， 市場機制應該盡可能地被利用，以便公民可以在服務供給方面獲得更多的選擇。 我們不難看出，新公共管理和老公共行政是一脈相承的， 雖然兩者有很大的不同，但它們的核心理念是相似的，二者都依靠和信奉理性選擇的模式，希望通過管理來追求效率。另一方面，新公共服務理論是應新公共管理理論的興起而提出。 新公共服務指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。 然而，對于新公共服務的一些基本內涵， 在傳統公共行政時期就已經存在， 例如德懷特·沃爾多、馬歇爾·迪莫克等人的觀點，但這些觀點一直沒有占據主流，也相對比較分散。而新公共服務的提出可以說是對這些觀點的再次重申和歸結， 當然也不乏新穎的論述。20世紀80年代以來，伴隨著西方國家政府重塑運動的興起和發展， 新公共管理在當代公共行政理論與實踐中越來越顯現其主導范式地位， 筆者認為，這里的一個很重要原因是新公共管理是針對現實體制提出的具體理論， 它對于實踐有很強的指導性，雖然它僅僅是在原有體制上的修補和創新，沒有做根本的改革，但它的意義和進步性是顯然的。 而新公共服務，它所提倡的民主參與、尊重公民權、平等、公正等政治價值雖然是根本性的，但卻缺乏可操作性，新公共服務學派的理論家在構建這樣一幅美好藍圖后，并沒有提出有價值的實踐層面的途徑，這是非常遺憾的。老公共行政和新公共管理都可以說是一種相對封閉的模式， 他們對于提高公共服務提供效率和質量的方法是對內的， 不論是老公共行政的層級控制還是新公標準文檔實用文案共管理的企業家精神，都只是關注于提供者本身素質的提高。 而新公共服務以及之前的理論淵源，卻是為公共行政提供了一套開放的模式，側重于對外的模式，也就是說把服務的被提供者納入到服務提供的決策和執行過程中，分享行政權力。事實上，三者最根本的區別在于角色的定位， 老公共行政把接受公共服務的人們視為迫切需要幫助的人，他們對公共機構有很大的依賴性， 所以就理所當然應該進行控制和管理；新公共服務把接受服務的人稱為顧客，自己則是生產廠家，這極大改變了政府和公民之間的原有的不平等定位， 為此，政府在制定和執行決策過程中要以顧客為導向；而新公共服務認為公共服務的提供對象是公民， 是政府的主人，政府是類似于仆人的角色，既然是主人，當然應該參與到具體決策過程中來。可見，三者對于相關角色的不同定位，每一次都是極具開創性的，新公共管理推翻了之前的政府和公民的不平等定位， 用市場中的企業和顧客來重新詮釋，新公共服務則進一步認為，政府不是屬于企業家公務員的，而是人民的，所以政府服務的是公民，而非顧客，公務員也非企業家，而是公民的服務者。如下表所示：老公共行政新公共管理新公共服務政府—公民的關幫助者—被幫助企業—顧客公仆—主人系者（不合理的不平（平等）（合理的不平等）等）表一這種理論的演進應該說是進步的， 是符合時代潮流的。一個簡單的例子來描述上述關系：一群游客在午后的沙灘沐浴陽光， 大家都感到口渴，但附近沒有飲料銷售，所以大家就派了一位信得過的代表驅車前往鄰近的小鎮購買飲料， 并且標準文檔實用文案把每個人的飲料費交給這個代表。那么如何保證這個代表能盡快買到游客合意的飲料呢？老公共行政和新公共管理都把重點關注于代表， 希望通過技術上和思想上的改進來提高代表的素質，保證他能把車駕好、選對路線并購買到大家喜歡的飲料，當然，新公共管理還加進的顧客意識， 就是讓代表在購買前先考慮顧客的需求。而新公共服務認為，要想高效高質的把這件事辦好， 應該讓游客真正參與到購買過程中，代表只是起到一個協調、主持的作用，大家坐下來商量應該開那輛車、選哪條路線、統計大家各自喜歡什么飲料，然后派合適的人去購買。新公共服務認為，如果不讓公民參與決策是不能保證服務提供的質量的。新公共服務理論與新公共管理理論相比，有這樣一些 優點：1.新公共管理理論的缺陷。新公共管理理論的產生，為政府改革注入了新鮮血液。新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官員的“經濟人”假設，政府相似于市場經濟條件下的企業組織， 政府與民眾的關系是公共服務的生產者與消費者的關系。因此，其核心內容是力圖將私營部門和工商企業的方法用于公共部門，強調市場競爭、政府工作的績效評估、行政過程的透明取向、成本效率和顧客導向等。一時間，“企業化政府”、“市場為本”、“政府瘦身”、“重塑政府”成了政府官員使用率極高的流行詞語。 然而新公共管理的思想并沒有涵蓋當今政府在實踐中所應該涵蓋的基本理念。而且新公共管理過分強調市場機制的作用，過分強調政府向企業學習、用企業提供商品的方式提公共服務， 往往會而且在實踐中公共部門與私營部門的差別， 從而產生倫理上和責任上的問題。 另外，在市場化過程中也出現了一些不盡人意的腐敗現象。 這一切，導致公平與公正問題的凸顯。新公共管理的一個重要觀點就是政府不再同時掌舵和劃槳， 而是把劃槳的任標準文檔實用文案務賦予更為高效率的市場，政府則專心做好掌舵的工作。丹哈特夫婦則針對性地提出了一個實質性的問題：“當我們急于掌舵時，我們是否正在淡忘誰擁有這條船？”從掌控和駕馭社會的角度講， 政府過去已經做了很多，也的確發揮過積極的意義。但是對于現代社會，這種單極化的掌控結構是否還合理呢？現代社會更多意義上是一個多元化的結構，即便在公共行政領域它更多的也要體現出公民的主體性。其實公民才是一個多重的角色， 他們既是公共財政的主要供給者， 也是公共服務的接受者，同時也是各種生活的參與者和公共利益實現的監督者。 歸根到底，作為最終的授權者，他們甚至可以通過新契約的形式向民間公共組織授權，而非單獨指向政府，這樣就使得掌舵者的地位受到了挑戰。 從這個意義上講，未來政府在許多時候的角色將不再是主導型的， 只是一個非常重要的參與者，至于劃槳手也不僅僅是市場這一單一結構能夠完全提供的， 需要有更為多元的參與力量來重構體系。2.新公共服務理論是對新公共管理理論的揚棄。 在對新公共管理進行性批判和反思的基礎上，一些學者提出了新公共服務的新理論。 丹哈特夫婦提供了新公共服務與新公共管理比較的一個代表性范式， 他們提出了對服務行政有相當指導意義的七個方面：(1)服務而非掌舵；(3)公共利益是目標而非副產品； (3)戰略地思考，民主地行動；(4)服務于公民而不是顧客；(5)責任并不是單一的；(6)重視人而不止是生產率；(7)超越企業家身份，重視公民權和公共服務。夏書章先生對此有這樣的評價，“在傳統公共管理與新公共管理之后， 出現新公共服務運動，并非偶然，故不論它們之間的理論觀點和具體內容上的分歧和爭議如何， 有一點似乎可以肯定和不容忽視，即強調或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務的性質。”標準文檔實用文案與新公共管理建立在個人利益最大化的經濟觀念之上截然不同的是 ,新公共服務是建立在公共利益的觀念之上的 ,是建立在公共行政人員為公民服務并確實全心全意地為他們服務之上的。 新公共服務對新公共管理的超越主要體現在 :(1)新公共服務呼吁維護公共利益，“當公民能夠根據公共利益去行動時 ,社會的廣泛利益才能從一個獨立的、孤立的存在中脫離出來 ,并轉變成一種美德和完整的存在,向社會奉獻的過程最終使個人變得完整” ，這種觀念大大超越了建立在個人自利基礎上的新公共管理理論。（2）新公共服務強調尊重公民權利。 新公共服務的倡導者堅持認為,政府與公民之間是不同于企業與顧客之間的關系的 ,“公民具有一種公共事務的知識 ,一種歸屬感,一種對整體的關切 ,一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約”。新公共服務倡導者相信公共組織如果能在尊重公民的基礎上通過合作和分享的過程來運行 ,就一定能獲得成功。（3）新公共服務重新定位政府的角色。新公共服務看到當今政治生活領域最重要的變化之一就是政策制定方面的變化,政府不再是處于控制地位的掌舵者 ,而只是非常重要的參與者。更多的利益集團直接參與到政策的制定和實施之中。 新公共服務認為行政人員應該意識到,公共項目和公共資源并不屬于他們自己 ,作為負責任的參與者 ,而不是企業家,他們是“公共資源的管家、公民權和民主對話的促進者、社區參與的催化劑、街道層次的領導者” ,將越來越多地扮演調解、協調甚至裁決的角色。3、新公共服務理論需要發展和實踐。新公共管理努力實現的是對一系列公共管理困境的救治，現實的問題使得關注效率的工具理性成為必要， 相應的它對于追求何種最終價值卻少有興趣， 也就缺乏探討緊迫性的認知。作為一種變革和救治的視角，我們對于新公共管理的理念和方案予以很多的贊成與肯定， 但是這樣一種理論進步更多的是建立在技術和工具的層面， 也就是我們所說的具有形式標準文檔實用文案偏好性。而新公共服務則試圖將管理的視角逐漸切換到對管理乃至社會發展根本價值的關注上來。資于往事，鑒于現實，我們需要在一個改革的進程中必須在二者理念中尋找一個新的平衡點。盡管丹哈特夫婦在提供的多個項目的比較后發現， 二者似乎存在著太大的差別，但是如果從動態發展的角度， 形式和價值事實上必然有相契合的肌理。 就如同我們認為即使在公共管理“主體缺位”時期，它也正走在根本價值的漫長回歸之路上，并不能因為當時的理念多么淺顯而否認那曾是形式與價值耦合的一個歷史進程。新公共服務高舉價值追求的大旗一方面確實很具有吸引力， 另一方面也存在很多困惑，在實踐上并不能與新公共管理并駕齊驅。在前文中“新公共服務理論基本觀點”的部分，也對三者進行了詳細的比較，在此不再贅述。（二）對新公共服務理論的思考新公共服務最大的貢獻應該是扮演了一個道德的訓誡者， 當公共機構和公共官員在追逐效率和改革中偏離自己的本份太遠時， 新公共服務把他們重新拉回了主干道。然而，新公共服務所倡導的（當然也包括之前相關的學者的理論） ，諸如公民參與、公民權、民主、正義等議題的價值和意義卻遠不止于道德訓誡。隨著民主進程的發展，公民社會的建立是必然的趨勢， 舊有的體制已在諸多方面捉襟見肘。為了保證高質高效的公共服務和產品， 必然要求服務的提供者和接收者相互溝通和協調，單向的控制型的方式已經不為時代所容。 公共行政應追求更加開放和民主的模式，真正讓利益相關方參與到決策和執行階段， 而不是閉門造車，然后強買強賣。然而尷尬的是，民主參與和分享權力，就意味著公共機構既得權力和利益的標準文檔實用文案喪失，這種權力和利益一方面是公共的，另一方面也是行政人員私人的，那么，他們是否愿意主動讓出這部分權力呢？如果愿意， 他們會以怎樣的方式來讓渡這些權力？如果不愿意，還有什么辦法可以為人們爭取這些權力呢？這些問題似乎比討論道德理論和價值觀念來得更實在也更棘手。 就像上文所說，新公共服務雖然從理論上提出了一套公共行政的模式， 但這套模式太過理想和抽象，新公共服務的理論家甚至也沒有提供這套理想如何付諸實踐的途徑。在登哈特的著作中，他總結道：如何才能實現這些理想呢？也許我們每個人都應該從自身做起。??政府要有效的運轉，需要積極的公民意識。我們能夠期望我們的那些為政府工作的公民同伴將會尊重我們并且會邀請我們積極地參與到他們的工作中。 這樣的歸結確實太過理想，甚至有點自欺。公共服務推定的困惑不是否定了公共服務理論的可能， 而是對公共服務必須解決的理論層面提出了建構的基本內容。 一種公共服務理論的建立，必須圍繞上述的問題展開探討，任何理論倘使不能解開上述的困惑， 那就恐怕還是會“混淆了規范與描述”，難以提供出“一個令人心悅誠服的替代性方案”。歷史上的政府形態對于社會發展而言至少已經扮演過兩個角色，一個是大包大攬的全面干預者，就像我們在大多數歷史時期看到的統治管理形態， 另一個是的市場主義和自由主義者強烈要求的“守夜人”角色或者弱勢政府。事實上，作為權力本體的公民們真的需要做出非此即彼的選擇嗎？當然不是， 新公共服務理論實際上也呼喚了新意義上的政府重塑工程。 首先，我們需要一個向上仰視我們的政府， 他們必須記錄下我們所能給予的權力、 堅決保留的權力和禁止行使的行政權力， 并確定法律去保障它們；其次，我們需要一個熱心了解我們需求的政府， 他們應該劃分出必須提供的、盡可能提供的和由第三方更好提供的不同需求層次， 然后努力去標準文檔實用文案達成這樣的供給；最終，我們需要一個全心全意服務于我們的政府， 他們以尊重人的個性、確認人的價值、推進人的發展為使命。因何而服務 ?歸結到一句話就是“民主的政府是為他們的公共服務而存在。 ”我們所需要的也正是一個服務性的新型政府。七、新公共服務理論對我國的借鑒意義(一)是社會主義民主政治發展的本質要求。黨的十七大提出了堅定不移發展社會主義民主政治。 服務型政府本質上就是民主的政府，政府是最廣大人民群眾利益的代表者和維護者， 其核心就是實現政府原來的控制者、管制者向服務者轉變，從根本上拋棄傳統的治民觀念， 形成政府與公民、政府與社會的良性互動與最佳合作關系。 因此，建設服務型政府是確保社會主義民主政治實現的一個重要途徑和手段， 也是現代民主政治發腱的本質要求。(二)是社會主義市場經濟發展的內在要求。市場經濟強調市場對資源配置起基礎性作用， 減少政府的干預。這就需要政府徹底轉變經濟管理方式，實現由原來的“指揮式”向“服務式”轉變，為市場主體服務，建立一個“親市場”的政府。同時，市場經濟也立足法制經濟，需要政府為市場經濟的有效運行提供權威的、 公正統一的法律制度。這就要求進一步轉變政府職能，建設服務型政府，使公共權力機構有效地提供統一性的法律和公共產品，真正實現為人民為社會服務。(三)是貫徹落實科學發展觀的必然要求。“以人為本”強調人民群眾在政府工作中核心地位， 是科學發展觀的根本要標準文檔實用文案求和最終目的。這就必然要求政府管理從“政府本位” 、“官體位”轉變列“社會本位”、“民本位”上來，建立服務型政府。從世界公共行政改革的發展進程來看，政府形態經過了從“守夜型”政府向“公共服務型”政府，再向“核心公共服務型”政府轉變的過程。西方各國致力于建立“核心公共服務型”政府。其改革為我國公共行政改革提供了一種可供借鑒的全新的政府改革目標模式。(四)新公共服務理論認為政府的職能是服務而非“掌舵” ，這一點對我國在轉變政府職能方面很有借鑒意義。盡管過去政府在為社會“掌舵”方面扮演著十分重要的角色， 但它已不適應當今社會和政治生活的需要。從理念上肴，傳統管制型政府的理念是停留在“官本位、政府本位、權力本位”的基礎上，政府利用公共權力主要是維護統治秩序和對社會實施管制， 公眾和社會的主導性和自主空間很少。在新公共服務理論肴來，公共行政人員在其管理公共組織和執行公共政策時應該集巾承擔為公