立法法的修改解讀

付思寶1立法法的修改解讀

摘要：立法是國家的重要政治活動,

《立法法》是關于國家立法制度的重要法律。2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議審議通過了《關于修改立法法的決定》，這是立法法頒布施行15年來的首次修改。修改后的立法法落實稅收法定，覆蓋性地擴大地方立法權，強調人大立法主導作用，推進科學立法、民主立法，加強備案審查等，可謂亮點紛呈，備受社會關注。

2立法法的修改解讀

3立法法的修改解讀

內容：一、立法法修改的背景二、立法法修改的價值及意義三、立法法修改內容解讀4一、立法法修改的背景

立法法實施15年來，在規范立法行為、調整立法活動方面發揮了非常重要的作用。15年來制定的每一個法律法規、規章實際上都是按照立法法規定來的，起到了很好的作用。但是也必須看到，隨著經濟社會的全面發展，特別是全面深化改革的需求，對立法活動提出了更高的要求。所以2000年的立法法在這些方面已經不能適應新的要求，要加快修改的程序，盡快適應經濟的發展和立法的要求，有效解決當前立法過程中存在的問題，從而保證立法質量的有效提高。5一、立法法修改的背景

立法存在的問題是否可以概括為四個方面：一是現在的立法整體上說針對性差、可操作性差，不夠明確、不夠具體。二是立法的質量有待提高，立法在反映人民意愿、反映社會客觀規律方面，解決具體社會問題方面的質量有待進一步提高。三是立法的民主性不足，所有的立法都應該是反映人民意愿的，但實際上很多立法反映的是部門利益，是部門利益法制化的結果，它不能客觀地反映人們的要求，也就很難保證它的質量，很難有效實施和操作。6一、立法法修改的背景

四是立法的程序和科學性有待進一步提高，很多立法在具體制度設計和程序實施上還存在很多具體問題。所以整體上說立法需要進一步提高質量，需要進一步增強它的可操作性和執行性，保證它能調解社會關系，有效解決經濟社會發展中的問題，有效適應改革的需求。7一、立法法修改的背景

十八屆四中全會《決定》指出，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵;實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。8一、立法法的修改背景

立法法修改歷程：1、2000年3月15日，九屆全國人大三次會議通過《中華人民共和國立法法》。2、2014年8月25日，十二屆全國人大常委會第十次會議在京舉行。這次會議議程之一就是初次審議立法法修正案草案。修正案草案一審稿共28條。一審后草案全文公布，征求社會公眾意見。3、2014年10月，黨的十八屆四中全會召開。根據黨的十八屆四中全會的精神，全國人大法律委員會對立法法修正案草案進行逐條審議、修改，形成草案二審稿。二審后草案全文公布，再次征求社會公眾意見。9一、立法法的修改背景

4、2014年12月22日，草案提交全國人大常委會第十二次會議審議。二審草案稿由28條增至35條：進一步細化全國人大及其常委會專屬立法權；完善賦予設區的市地方立法權的有關規定；規范地方政府規章權限；完善制定行政法規程序等。5、2015年2月12日，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取了全國人大常委會黨組《關于〈中華人民共和國立法法修正案(草案)〉幾個主要問題的請示》的匯報，就進一步修改完善立法法修正案草案作出重要指示。會后，修正案草案經過進一步地修改完善，形成了提請大會審議的立法法修正案草案。10一、立法法的修改背景

6、2015年3月8日-14日，十二屆全國人大第三次會議開始審議立法法修正案草案。7、2015年3月15日，通過修改決定：十二屆全國人大三次會議表決通過了關于修改立法法的決定。11一、立法法修改的背景

通過修改立法法，完善立法體制，做到立法決策和改革決策相統一、相銜接，重大改革于法有據，立法主動適應改革需要，改革和法治同步推進。12二、立法法修改的價值及意義

第十二屆全國人民代表大會第三次會議于3月15日通過的《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》,對原來的《立法法》做了較多的修改,適應了中國經濟社會的發展和改革不斷深化的要求,較好地回應了人民群眾對加強和改進立法工作的新期盼,具有十分重要的價值和時代意義。13二、立法法修改的價值及意義

確立了更加合理完備的立法體制這是此次《立法法》修改的重點所在。本著“黨的領導、人大主導、代表主體、協商民主、公眾參與”的若干關鍵要素,《立法法》的修改在制度層面保證立法主導權歸于人大。《立法法》的修改確立了民主科學規范的立法程序。14二、立法法修改的價值及意義

進一步強化立法權力和立法權利兩輪驅動的格局。對公民的立法知情權、參與權、表達權、監督權予以規定，疏浚和拓寬了立法參與權利的表達路徑，這方面的一個顯豁亮點，是規定了審查請求權等立法監督權利。15二、立法法修改的價值及意義

在制度層面保證立法主導權歸人大。這是對人民代表大會制度的健全。其中還進一步突出人大代表在實現科學立法、民主立法，實現人大主導中的地位和角色，鞏固和充實包括稅收法定在內的、關系到公民基本權利的最高國家權力機關專門立法權，積極而又審慎地對待地方立法權的普遍擴容，維護憲法權威和法制統一。16二、立法法修改的價值及意義

確立了富有時代特征的立法理念。一是法治的理念《立法法》著眼進一步增進地方法治的適應性、能動性，突出立法的引領和規范功能。在立法與改革之間的關系上以更加融合的視角看待全面深化改革和全面依法治國之間的依存性、互動性；更加強調法治作為治國理政的基本方略，在調整立法權限、注重立法質量、落實法律保留、實現稅收法定、加強立法監督、嚴格立法邊界、約束行政立法、規范司法解釋諸方面無不基于法治思維，努力護佑良法產出、調控立法供給。17二、立法法修改的價值及意義

二是科學的理念《立法法》明確將提高立法質量作為立法的一項基本要求，在總則中做出規定，并以“具有針對性和可執行性”作為立法質量和成效的基本指標。《立法法》修改還增加法律通過前評估、法律清理、制定配套規定、立法后評估等一系列推進科學立法的措施。18二、立法法修改的價值及意義

三是民主的理念這體現在通過立法規劃和計劃、先期介入立法起草、協調乃至主持起草等來確保人大主導立法，更加重視和發揮人大代表在立法中的作用，拓寬公民有序參與立法的途徑，開展立法協商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度上。19三、立法法修改內容解讀

授予設區的市地方立法權目前，中國設區的市有284個，按照現行立法法規定，享有地方立法權的有49個，尚沒有地方立法權的235個。此次立法法修改依法賦予設區的市地方立法權，這意味著具有地方立法權的市實現擴圍。修改后的立法法還相應明確了地方立法權限和范圍，明確設區的市可以對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規。20三、立法法修改內容解讀

落實“稅收法定”原則稅收法定原則是指導稅收立法、執法、司法、守法環節最為重要、最為普遍的基本原則,在保障納稅人權利、規范政府征稅權方面發揮著關鍵作用。中共十八屆三中全會決定提出落實稅收法定原則的明確要求。黨的十八屆四中全會決定也指出財政稅收是加強重點領域立法中的重要任務。21三、立法法修改內容解讀

新聞背景：目前，我國現行的有效稅種為１８個，但只有３部實體稅收法律，即企業所得稅法、個人所得稅法、車船稅法，是由全國人大及其常委會通過制定法律征收,而稅收收入占比70%左右的剩余15個稅種,是由全國人大授權國務院制定暫行條例征收。全國人大立法征收的稅種（3個）：

個人所得稅

企業所得稅

車船稅國務院暫行條例征收的稅種（15個）：

增值稅、消費稅、營業稅、關稅、房產稅、印花稅、契稅、資源稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、筵席稅、

城市維護建設稅、車輛購置稅、耕地占用稅、煙葉稅22三、立法法修改內容解讀

修改后的立法法將“稅收”專設一項作為第六項，明確“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規定。這意味著，今后政府收什么稅，向誰收，收多少，怎么收等問題，都要通過人大立法決定。23三、立法法修改內容解讀

暫行條例屬于行政法規，效力低于法律。自1985年全國人大把稅收立法權授予國務院，“條例”或“暫行條例”就成了大多數稅收的征收依據，其收入占稅收總收入的約70%。這是由于當時經濟體制變動較大,不具備等待法律修訂成熟的條件,人大通過兩次授權國務院立法,制定出了大量條例或暫行條例作為征稅依據。一些暫行條例已經暫行了近20年。24三、立法法修改內容解讀

隨著經濟社會的發展,稅收授權立法居于主導地位的現狀與我國法治建設的客觀需求已經無法匹配,因缺乏法律的硬性約束,行政稅權出現任性現象,稅收甚至異化為一些地方政府在招商引資過程中開打價格戰的籌碼,落實稅收法定原則已刻不容緩。因此,稅收法定原則是立法法修改的焦點問題。立法法規定全國人大把立法權收回,以后新稅種開征要首先制定相應法律,調整稅收征收對象、稅率等也要通過人大立法,這有助于把政府征稅權力關進制度籠子里,保護納稅人權利。25三、立法法修改內容解讀

2009年起施行的《消費稅暫行條例》為例，該條例規定成品油消費稅調整由財政部和國稅總局起草意見后上報國務院，由國務院審批通過后實施。對此，有車一族想必有切膚之痛，去年11月到今年1月，在油價“三連跌”的情況下，成品油消費稅卻來了個“三連漲”。公眾質疑財政部調整燃油稅太“任性”，但有《消費稅暫行條例》作依據，雖然“任性”卻并不違法。類似的“任性”行為還有很多，而這些將伴隨著《立法法》的修改而終結。26三、立法法修改內容解讀

規范部門規章權限修改后的立法法規定，部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。27三、立法法修改內容解讀

限行、限購不能那么“任性”了深圳去年進行車輛限購并不是通過地方政府規章，而是深圳市政府做出了一個行政決定，也就是媒體所稱的“紅頭文件”。“紅頭文件”指的是各級政府和政府部門發布的規章以下的，具有普遍約束力的決定、命令，又稱“行政規范性文件”。也就是說，“紅頭文件”不屬于法律的范疇，其效力甚至在最低階的法律文件——地方政府規章之下，且由于沒有統一的法律調整，在制定程序上比規章寬松很多。28三、立法法修改內容解讀

紅頭文件”雖然不屬于《立法法》的調整范圍，但是沒有法律、法規依據，更不能設定減損公民權利和增加公民義務的規范。我國監督法規定，本級人大常委會可以審查本級人民政府的決定、命令是不是符合法律、法規規定。如果不符合法律、法規規定，人大有權予以撤銷。而這里所說的規范性文件，當然包括了“紅頭文件”。目前，我國地方性法規的數量遠遠少于地方政府規章的數量，地方各級人民政府實行的民主集中制與地方各級人民代表大會實行的民主集中制相比，有很大差距。在首長負責制下制定的地方政府規章更容易體現的是部門利益、首長意志。29三、立法法修改內容解讀

發揮人大在立法工作中的主導作用修改后的立法法規定，全國人大有關的專門委員會、常委會工作機構可以提前參與有關方面的法律草案起草工作；涉及綜合性、全局性、基礎性等事項