中國扶貧的回顧與展望

中國國際扶貧中心主任張磊2006年7月5日一、關于貧困的幾個概念性問題（一）貧困的概念人類社會的“貧困”問題“財產”問題（“全部制”問題）“貧困”的核心發展生存享受財富需要財產只有揚棄私有財產制度消退貧困“貧困”是一個不精確的、動態的概念，不同的國度、不同的地區、不同的時期，甚至不同的人，對貧困都有不同的評判標準。所以，從理論上講，貧困和扶貧開發既有階段性的概念，又是一個永恒的話題。對“貧困”的理解：一、關于貧困的幾個概念性問題1、中國政府的貧困標準：未解決溫飽貧困人口標準1986年由國家統計局依據維持人類基本生存所必需的食品支出（占85%）和衣著、住房、燃料等非食品支出（占15%）的比例，對6.7萬戶農村居民家庭消費支出調查的基礎上計算得出的。單位：元、千萬一、關于貧困的幾個概念性問題貧困線標準與全國農夫人均純收入水平越拉越大

一、關于貧困的幾個概念性問題2、實際扶貧的工作標準：低收入貧困人口標準國家統計局于2000年對處于“溫飽線”以下的貧困人口的實際生活消費支出進行測算和探討后，建議把865元作為新的貧困線標準。按此標準計算，2005年為944元，人口為6432萬。在實際工作中，扶持的范圍更大一些，約有1億人左右，因為很難完全依據統計標準界定清晰貧困人口。一、關于貧困的幾個概念性問題3、國際社會通行的貧困標準：世界銀行在20世紀80年頭依據30多個國家的數據測算的，以1985年購買力平價計算，人均年收入低于370美元，一般稱為1人1天1美元，即定義為赤貧或極端貧困。目前全球低于這個標準的人口約有11億，其中我國按收入計算約有1.2億，約占10%。一、關于貧困的幾個概念性問題4、穩定實現溫飽標準

國家統計局對貧困監測數據進行了動態分析：在溫飽線上，波動率在70%左右；在低收入線上，也要達到60%左右；只有當農夫年均純收入達到1300元以上，才能比較穩定。這樣食品與非食品之比為4：6，進出波動幅度在10%以下。這個標準下的人口數量約為1.6億。一、關于貧困的幾個概念性問題中國貧困人口特征：區域性和集團性區域性：貧困人口主要分布在中國中西部的老區、少數民族地區、邊疆地區和特困山區，我們通常說老少邊窮地區。在這些區域內貧困人口高度集中，自然資源和社會經濟條件相像。

一、關于貧困的幾個概念性問題集團性：貧困人口主要由一些農夫、下崗工人、殘疾人、少數民族等特殊貧困群體所組成。由于中國傳統的城鄉二元經濟結構的影響，中國的貧困人口約有99%生活在農村。中國反貧困政策措施，更多是針對農村貧困人口的。

二、關于中國扶貧開發的成就和基本閱歷截至目前，中國的扶貧開發大體上閱歷了4個階段：第一階段：體制改革推動扶貧階段（1978-1985年）其次階段：大規模開發式扶貧階段（1986-1993年）第三階段：扶貧攻堅階段（1994-2000年）第四階段：扶貧開發階段（2001年至今）二、關于中國扶貧開發的成就和基本閱歷扶貧工作取得的成就：一是貧困人口大幅度下降。中國官方數據：1978年到2000年，我國農村不得溫飽的貧困人口由2.5億下降到3200萬，占農村總人口的比重由30.7%下降到3.4%。2004年底，下降到2610萬，占農村總人口的比例為2.8%。到2005年底，又進一步下降到2365萬，占農村總人口的比例為2.5%。世界銀行數據：在1991-2000年10年間，全球生活在1美元以下貧困人口削減了2.74億，其中中國削減了1.51億，占全球減貧人數的55%，占全部發展中國家的75%。二、關于中國扶貧開發的成就和基本閱歷貧困人口大幅度下降

二、關于中國扶貧開發的成就和基本閱歷扶貧工作取得的成就：二是貧困地區的基本生產生活條件得到很大改善。2004年，國家扶貧重點縣通馬路、通電、通電話、能接受電視的行政村比重分別達97.5%、97.8%、90.5%、96.5%，自然村分別達77.6%、95.1%、64.4%和87.8%。

二、關于中國扶貧開發的成就和基本閱歷扶貧工作取得的成就：三是貧困地區的社會事業得到確定發展。2004年，中國人口自然增長率為5.87‰，比2000年下降了1.71個千分點。2004年，扶貧重點縣勞動力文盲率為14%，比上年下降了1個百分點。7－15歲兒童在校率為93.5%，比上年上升了1.3個百分點。2004年，全國有333個縣（市）開展了新型農村合作醫療試點工作，約覆蓋10691萬農村人口，實際參與新型農村合作醫療的農夫8040萬人。二、關于中國扶貧開發的成就和基本閱歷

扶貧工作取得的成就：四是探究出了一條政府主導、社會參與、自食其力、開發扶貧和全面發展的符合中國國情的扶貧道路，積累了豐富的閱歷。政府主導就是將扶貧開發納入各級政府經濟社會的總體規劃；制定扶持政策，加大扶貧投入；建立工作機構，逐級落實責任。

政府主導：制定扶持政策★1984年中國政府向全國發出了《關于盡快變更貧困地區面貌的通知》★1994年制定了《國家八七扶貧攻堅支配》★2001年又頒布了《中國農村扶貧開發綱要》

二、關于中國扶貧開發的成就和基本閱歷政府主導：加大扶貧投入20多年來，中心財政支配的專項扶貧資金由1980年的10億元增加到2005年的130億元，累計達到1277.8億元。（圖中扶貧資金包括中心財政扶貧專項資金、國債支配以工代賑資金、信貸扶貧資金）二、關于中國扶貧開發的成就和基本閱歷政府主導：建立工作機構各級政府建立相應的扶貧機構，逐級落實責任。

二、關于中國扶貧開發的成就和基本閱歷

政府主導：建立分級負責制，逐級落實責任，實行扶貧資金、權力、任務和責任“四個到省”，依據“省負總則、縣抓落實、工作到村、扶貧到戶”的工作機制，制定扶貧規劃，分解扶貧任務、實施扶貧項目。二、關于中國扶貧開發的成就和基本閱歷

社會參與，包括中心國家機關和各級黨政機關組織的定點扶貧，東部沿海發達省市對口幫扶西部貧困省區市，廣泛動員社會力氣參與扶貧開發。二、關于中國扶貧開發的成就和基本閱歷社會參與：中心國家機關和各級黨政機關組織的定點扶貧二、關于中國扶貧開發的成就和基本閱歷社會參與：東部沿海發達省市對口幫扶西部貧困省區市二、關于中國扶貧開發的成就和基本閱歷社會參與：各民主黨派、社會團體、民間組織、私營企業和志愿者個人主動參與貧困地區的扶貧開發各民主黨派社會團體民間組織私營企業志愿者社會扶貧二、關于中國扶貧開發的成就和基本閱歷自食其力，就是激勵和支持貧困群眾艱苦奮斗，在政府的支持下，依靠自身的努力，苦干不苦熬，改善基本生產生活條件，自己變更自己的命運和落后面貌。（左圖為甘肅農夫種植地膜玉米解決了溫飽；右圖為平山縣西柏皮開發的梯田花卉園）

二、關于中國扶貧開發的成就和基本閱歷開發扶貧，就是在國家和社會必要的幫助和支持下，動員貧困地區干部群眾，發揚自食其力、艱苦奮斗精神，合理開發利用當地資源，形成自我積累和發展的實力，主要通過自身的努力來增加收入，解決溫飽，擺脫貧困。（左圖為福建省科技人員深化貧困戶指導食用菌生產技術；右圖為教授為農夫上生豬養殖基礎學問課）

二、關于中國扶貧開發的成就和基本閱歷全面發展，就是從多方面入手解決貧困問題，堅持把自然資源開發與人力資源開發、與基層組織建設、與支配生育、與西部大開發戰略的實施結合起來。（左圖為高山引來清泉水，苗家老幼笑開顏；右圖為四川巴中地區在扶貧攻堅階段修建的鄉間馬路三、關于中國扶貧開發面臨的挑戰挑戰之一，從貧困地區和貧困人口自身狀況看：1.每年仍有相當一部分人口收入在溫飽線以下，處于確定貧困狀態。一是居住分散。重點縣覆蓋的貧困人口（全口徑）只占55%，比“八七”支配之初下降18個百分點；14.8萬個貧困村分布在全國1861個縣，只覆蓋貧困人口76%。

三、關于中國扶貧開發面臨的挑戰

二是貧困人口生存和發展環境差。連續兩年生活在貧困標準以下的農戶76%在山區，46%人均耕地不足1畝（０.０６公頃）。（左圖為一戶貧困人家的住房；右圖為貧困地區孩子在教室學習

）

三、關于中國扶貧開發面臨的挑戰

三是貧困人口的自身條件差。表現在三方面：一方面是勞動力素養低；另一方面是貧困戶子女受教化機會差；再一方面是相當一部分人缺乏勞動實力。（左圖為一貧困家庭，男主子公常年患病，孩子沒錢讀書）

三、關于中國扶貧開發面臨的挑戰2.基本解決溫飽貧困人口的收入不穩定，處于潛在的確定貧困狀態。按官方標準衡量的貧困人口呈現“大出大進”態勢，極易返貧，2003年，年人均純收入低于溫飽線的2900萬貧困人口當中，有53.3%即1546萬屬于當年返貧人口，這也是多年來返貧率居高不下的主要緣由。未解決溫飽人口初步解決溫飽人口三、關于中國扶貧開發面臨的挑戰

統計數據反映的每年收入低于溫飽線貧困人口削減數量2003年返貧人口數量比減貧人口數量高出８０萬

三、關于中國扶貧開發面臨的挑戰

3.影響貧困地區和貧困人口發展的基礎設施特殊薄弱。如2002年，重點縣和非重點縣行政村的通電率僅相差2.2個百分點，但在人均用電量上卻相差4倍。（左圖為貧困家庭通電后村民喜悅地看電視）

三、關于中國扶貧開發面臨的挑戰

4.貧困地區與全國的差距逐步擴大1993年，國定貧困縣農夫人均純收入488元，為同期全國平均水平的52.4%；2003年，重點縣農夫人均純收入1582元，為同期全國平均水平的53.9%，確定差距由433元擴大到了1354元。

三、關于中國扶貧開發面臨的挑戰三、關于中國扶貧開發面臨的挑戰三、關于中國扶貧開發面臨的挑戰挑戰之二，從扶貧工作和扶貧擔當的使命來看：1.《中國農村扶貧開發綱要》要求盡快解決剩余貧困人口的溫飽問題，同時幫助初步解決溫飽的貧困人口鞏固溫飽。2001年，我國未解決溫飽貧困人口為2927萬，溫飽不穩定的貧困人口為6102萬，到2010年的9年時間里，平均每年至少必需分別解決325萬和678萬。

三、關于中國扶貧開發面臨的挑戰

三、關于中國扶貧開發面臨的挑戰2.黨的十六大將全面建設小康社會要求它概括為六個“更加”，即：經濟更加發展，民主更加健全，科學更加進步，文化更加旺盛，社會更加和諧，人民生活更加殷實。這六個“更加”，在農村具體指標化，主要表現在18個方面：農夫人均純收可支配收入6000元、第一產業勞動力比重低于35%、農村小城鎮人口比重達到35%、農村合作醫療覆蓋率達到90%、農村養老保險覆蓋率達到6