社會保險基金管理山西財經大學公共管理學院白鳳崢

以社會救助、社會保險和杜會福利為基本內容的社會保障制度作為現代市場經濟的一個重要組成部分和標志，已廣為人們所認識和接受。綜觀當今實行市場經濟比較成功的國家，都無一例外的有著比較完備的社會保障體系。本課程主要關注社會保險基金的管理，包括基金籌集、運營和監管等主要內容。

第一章社會保障基金管理導論內容提要第一節社會保障基金概述第二節社會保險基金的基本認識第三節社會保險基金管理的理論基礎第一節社會保障基金概述提要：一、社會保障基金內涵二、社會保障基金的構成三、社會保障基金的來源分析一、社會保障基金的內涵

社會保障基金是根據國家有關法律、法規和政策的規定，為實施社會保障制度而建立起來、專款專用的資金。

如果對社會保障制度進行抽象，可以發現它是一種收入再分配機制。建立和實施社會保障制度，首先需要有可供分配的社會財富；其次則服從于現實的收入分配政策以及社會保障基金的規模大小。

一、社會保障基金的內涵（續）任何社會保障項目都是通過采取必要的（強制性的）手段來籌集資金，然后通過一定的方式將所籌集的資金分配給受保障者與需要者。可見，經濟手段是社會保障制度解決社會問題的基本手段，而基金籌集與管理社會保障基金是社會保障制度運行過程中的中心環節。因此，努力開辟籌資渠道，講究融資策略，強化基金管理，顯然是各國建立和實施社會保障制度的關鍵。二、社會保障基金的構成社會保障基金作為社會保障制度的現實經濟基礎，在許多國家都是一個宏觀的概念，是由若干具體的社會保障基金種類構成的。根據社會保障基金的不同特征進行劃分，其分類方法不同，按基金的專門用途及功能分類，主要有如下的分類：社會保障基金的項目組成社會保障基金社會救濟基金社會保險基金社會優撫基金社會福利基金其他保障基金養老保險基金失業保險基金工傷保險基金醫療保險基金生育保險基金住房公積金補充保險基金資料中共中央十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：中國社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障。“按資金籌集方式、保障目標分類，中國社會保障體系大致由三大塊構成，含13個項目。第一塊是主要由國家財政支撐的保障項目，包括社會救濟、社會福利、優撫安置、社區服務四項；第二塊是由國家法律強制實行的社會保險項目，包括養老、失業、醫療、工傷、生育保險和住房保障六項，這是社會保障體系的主體部分。第三塊是遵循自愿原則，以盈利為目的的商業保險項目，包括個人投保、企業投保和互助性保險三項，這是社會保險的最主要的補充”（王紅星1995）。“社保基金”之辨社會保障基金是根據立法建立的用于社會保障事業的一種專項基金，即國家和社會用于社會保險、社會福利、社會救濟和公費醫療事業的基金的總和。目前為社會各界廣泛關注的“社保基金”，其實是一個被簡化了的統稱，不同學者出于不同目的往往做出不同解讀。

一種觀點認為“社保基金”共有五種概念：1.社會保險基金；2.社會統籌基金；3.基本養老保險體系中的個人賬戶；4.包括企業補充養老保險基金(也稱“企業年金”)、企業補充醫療保險在內的企業補充保障基金；5.全國社會保障基金。

第二種觀點則認為“社保基金”是獨立于理事會、社保基金投資管理人、社保基金托管人的資產，也就是通常所說的可以進入股市的“全國社會保障基金”。

第三種觀點認為“社保基金”指的是“五險一金”中的“五險”基金=====養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險(一金是住房公積金)。

結論不難發現，多種觀點中，最被輿論界與學術界關注的“社保基金”主要是社會保險基金和全國社會保障基金兩類，也曾有學者將二者不加區分作為同一對象進行研究。因此，在大家閱讀資料時，注意界定不同作者使用的概念，我們自己更應準確地使用概念。三、社會保障基金的主要來源一般于各項杜會保障基金的用途、功能不同，其資金來源渠道也有所不同。縱觀各國的社會保障基金，主要來源有：1.財政撥款國家財政撥款對社會保障的支持，可以概括為三種方式：一是直接撥款實施社會保障項目；二是承擔社會保障運行的費用；三是實行稅收優惠。2.社會保險基金它來源于按工資額一定比例征收的社會保險費（稅）。通常由雇主和雇員分擔交費責任，也包含國家財政援助的成分。三、社會保障基金的主要來源（續）3.基金運營收益對社會保障基金（主要是養老保險基金）進行商業運營，增加的收入。這一渠道越來越受到各國社會保障基金管理部門的重視。4.募捐政府倡導，社會成員的收入差距與貧富差距的客觀存在，以及善心與人道注意的道德基礎，使募捐成為許多國家籌集社會保障基金的一個正式的又非常流行的渠道。5.發行福利彩票發行福利彩票的特點是購者自愿，返獎率高，并帶有博彩性質。一般而言，福利彩票的返獎率不能低于發行額的50%，籌集的福利資金不低于發行額的30%，發行成本不高于發行額的20%。三、社會保障基金的主要來源（續）6.服務收費基于服務范圍、對象的不同和接受服務者的經濟承受能力，部分社會保障福利事業通常采用收費方式來籌集部分資金，以彌補資金不足，或借以擴大福利事業的規模。7.國際援助由于一些事件引起的后果特別嚴重或者超越了國界，尋求國際援助亦成為某些國家采用的一種籌資渠道。大的自然災害、戰爭爆發等，往往構成國際援助最為充分的理由，獲得國際人道主義的援助對于緩解某一社會問題的資金不足顯然有幫助。

第二節社會保險基金及其管理社會保險基金是社會保障基金的核心部分，研究社會保障基金，重點是研究社會保險基金。提要：一、社會保險基金的概念二、社會保險基金運行的構成要素三、社會保險基金的平衡條件四、社會保險基金管理的內容一、社會保險基金的概念社會保險基金，是國家依據法律政策規定，為保障勞動者暫時或永久喪失部分或全部勞動能力后的基本生活需要，在社會范圍內以向勞動者所在單位及個人征繳的形式集中起來的一種專向基金。如何理解：①社會保險基金是依據法律和國家政策規定設立的。社會保險基金的建立必須以法律和政策為依據，并受法律和政策的保護和監督；

②社會保險基金是專項資金，必須專款專用。任何機構或個人都不能將其挪作他用；③社會保險基金管理機構必須是某一政府部門，或是政府特別授權的專門機構。任何人或私營機構，都不能也無權籌集社會保險基金；④社會保險基金是社會保險制度的物質基礎。社會保險制度要正常運行，發揮其應有的作用，必須有雄厚的資金作保障，缺乏鞏固的物質基礎，社會保險制度形同虛設。一、社會保險基金的概念社會保險基金和全國社會保障基金的區別

主要環節社會保險基金(以基本養老保險基金為例)全國社會保障基金基金籌集①企業繳納的基本養老保險費②個人繳納的基本養老保險費③國家的財政補貼①中央財政預算撥款；②國有股減持劃入資金；③經國務院批準的以其他方式籌集的資金；④投資收益；⑤股權資產。

管理主體行政管理主體勞動和社會保障部及各級勞動和社會保障局國務院業務管理主體各級社會保險基金管理中心全國社會保障基金理事會基金投資品種銀行存款、國債銀行存款、國債、企業債、金融債、證券，投資基金和股票確保社保基金高壓線有高壓電

國務院常務會議指出，社會保險基金是“高壓線”，任何人都不得侵占挪用。有關部門和各地政府要對審計發現的問題認真整改，侵占挪用的資金要限期歸還，損失的資金要采取措施補足，違法違紀問題要一查到底，嚴肅追究有關人員責任（2006年11月23日《新華網》）。在實際工作中，人們將社會保險基金稱為“五險”，此外有“一金”，具體講的是五種保險,包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險和住房公積金養老保險、醫療保險和失業保險，這三種險是由企業和個人共同繳納的保費，工傷保險和生育保險完全是由企業承擔的，個人不需要繳納。注意的是“五險”是法定的，而“一金”不是法定的。國務院會議明確指出，社會保險基金必須切實管好用好，確保安全完整、保值增值，這是政府的重要責任。這就意味著，必須把管好用好社會保險基金的責任落實到各級政府部門的頭上，若出現問題，首先要追究當地政府的責任。

國務院會議說，社會保險基金是“高壓線”，任何人都不得侵占挪用。所謂“高壓線”，就是說任何不能觸摸，否則是要“電”死人的。這里面要切實防止這樣一個現象。那就是在日常其他許多工作中，往往也有把一些重要性、不可侵犯性的事項稱作“高壓線”的，比如：干部選拔任用紀律、財經紀律、信貸紀律等等。但是，現實中，一些“高壓線”根本就沒有放電或者說是“高壓”其實是“低壓”，根本“電”不死人。

社會保險基金是百姓用“血汗錢”繳納的，被社會廣泛稱為百姓的養命錢，足見其重要程度。被列為像“高壓線”一樣不能觸摸，是恰如其分的。在堅持繼續擴大覆蓋面，最終使國人全部享受社會保障制度的同時，必須管好用好現有存量基金。社會保險基金是賺得起賠不起的資金，必須堅持在安全基礎上的保值增殖，必須以國債、銀行存款為主要投資對象。必須保證社會保險基金這條“高壓線”切實通電并且是高壓電流。任何人侵占挪用都將被燒焦喪命。必須按照國務院的要求，有關部門和各地政府要對審計發現的問題認真整改，侵占挪用的資金要限期歸還，損失的資金要采取措施補足，違法違紀問題要一查到底，嚴肅追究有關人員責任。二、社會保險基金運行的構成要素1、基金來源1952年，國際勞工組織制定的《社會保障（最低標準）公約》（第102號）對成員國社會保障基金來源規定了幾個基本原則：一是集體負擔社會保險費；二是由個人繳納社會保險費，必須保證個人不能因此遭受更大經濟困難；三是個人交納的保險費率不能超過總費率的一半。個人繳費、企業供款、政府補貼的三方負擔籌資方式，作為社會保險制度資金來源的基本渠道，已為許多國家所采納。但三方負擔的具體形式和數量比例，對于不同的國家和不同的保險項目而言則有所不同。工業化國家社會保險費率：個人繳費率最高為38.93%（荷蘭）；最低為3.95%（瑞典）；企業繳費率最高為47.62%（意大利），最低為1.85%（新西蘭）。政府出資資助社會保險基金，各國采取不同的形式，有的國家按一定比例出資直接投入，如德國、日本、等國；有的國家采取在需要時政府資助，以實現社會保險基金的收支平衡，如美國。二、社會保險基金運行的構成要素（續）2.籌集方式充足的社會保障資金是社會保障制度存在、發展和不斷完善的基礎，因此確立合理的社會保障籌資方式是一國社會保障體系構建中的核心環節。（1）開征社會保險稅。目前建立社會保險制度的國家大約有140多個，開征社會保險受的國家有80多個。（2）社會保險統籌繳費。由雇主和雇員以繳費的形式籌集社會保險基金，政府專門機構負責管理和運營，不直接構成政府的財政收入，基金不足部分由財政撥款補助。二、社會保險基金運行的構成要素（續）（3）建立個人儲蓄賬戶這種籌資方式實際上是一種強制性儲蓄。在這一籌資方式下，要求雇主和雇員分別按規定的標準把社會保障費用存入雇員的個人帳戶，社會保險費的本金和利息均歸雇員所有，由社會保險管理機構進行統一管理和支配，政府有權在一定范圍內進行適當的調劑。3、支付方式社會保險基金支付是指社會保險基金管理機構按法律規定的條件、標準和方式支付各類社會保險金，以實現基本生活目標。社會保險基金最終支付，主要是以貨幣形式支付，如養老金、失業保險金和部分醫療津貼等，部分以實物形式和服務支付。三、社會保險基金的平衡條件社會保險基金運行過程中的平衡的條件受諸多因素的制約，主要有人口精算、經濟預測、法律制度等。1、人口精算。由于社會保險基金規模直接受制于納費人數與受益人數，以人口估算為基礎的純精算估計十分重要。一般而言，直接影響社會保險基金規模及其運行精算的估計因素，包括人口出生率、死亡率、移民率、農村人口入城率和人口平均壽命。2、經濟預測。在傳統經濟估計因素中，將工資及收入增長率、通貨膨脹率、利息率或投資收益率、失業率視為制約社會保險基金運行及平衡的條件中極為重要的因素。三、社會保險基金的平衡條件3、法律制度。作為法定的社會保險計劃，基金運行及平衡的條件亦受制于重要法律條款的調整與變化，如保險金給付結構調整、退休年齡的規定保險金指數調節的范圍與幅度。同時，從社會保險立法、調整到實施過程中的時滯因素亦會程度不同地影響社會保險基金的短期收支平衡。資料----社會保險法草案

身份證號擬成個人社保號

起草至今12年的社會保險法草案2007年12月23日首次提交全國人大常委會審議，作為社會領域的標志性立法，該法將結束中國社會保險制度缺乏統一法律的現狀。草案規定了個人享受社會保險待遇的基本條件、待遇內容等，以確保參加社會保險的個人及時足額領取社會保險待遇。草案明確，社保經辦機構辦理職工、無雇工的個體工商戶、非全日制從業人員的社會保險登記，以公民身份證號碼等作為其社會保障號碼。1.社保基金情況定期公布勞動和社會保障部部長田成平受國務院委托向常委會作了草案的說明。為加強社會保險費的征收，草案強化了保費征收的強制性，田成平介紹，對于不繳納或不足額繳納社會保險費的單位，社會保險費征收機構經其主管部門同意，可以從該單位在銀行開設的賬戶中劃扣社會保險費。對不足額繳納且未提供擔保的，社會保險費征收機構可以申請法院扣押、查封相應價值的財產，以拍賣所得抵繳社會保險費。草案還規定，社會保險經辦機構應當定期向社會公布社會保險基金的收入、支出、結余和收益情況。田成平說，這一規定旨在增強社會保險基金管理工作的透明度，便于社會監督。2.挪用社保基金將追刑責草案對不辦理社會保險登記等行為，規定了嚴格的法律責任。草案規定，單位不辦理社會保險登記的，由社會保險行政部門責令限期改正；逾期不改正的，對單位處應繳社會保險費數額1倍以上3倍以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處500元以上3000元以下的罰款。針對挪用社保基金的，草案規定由社會保險行政部門、財政部門、審計機關責令追回被挪用的資金，有違法所得的，沒收違法所得；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。此外，草案指出，社會保險制度堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針，社會保險水平應當與經濟社會發展水平相適應。3.社保基金將實行省級統籌草案規定，“基本養老保險基金實行省級統籌。其他社會保險基金實行省級統籌的時間、步驟，由國務院規定。”田成平表示，中國社會保險各險種的基金統籌層次，目前大多為市縣一級，這種較低層次的統籌影響了統籌效果的發揮和勞動力的跨地區流動。逐步提高統籌層次，是健全社會保險制度的必然要求。4.社保基金收支、投資運營將受委員會監督草案規定，“統籌地區可以成立由參加社會保險的單位代表、個人代表，以及工會代表、法律專家、精算專家等組成的社會保險監督委員會，對社會保險基金的收支、管理和投資運營情況進行社會監督，對社會保險工作提出咨詢意見。”5.社保待遇將視物價上漲情況適時提高草案規定，“個人跨地區流動或者發生職業轉換需要轉移接續社會保險關系的，按照國務院有關規定辦理。”考慮到物價上漲等因素的影響，草案還確定了社會保險待遇根據物價上漲情況調整的機制，規定，國家根據城鄉居民收入的增長、物價上漲情況和社會保險基金的承受能力，適時提高社會保險待遇水平。6.農民工將享受城鎮勞動者同等待遇對于農民工的社保問題，草案規定“進城務工的農村居民按照國家有關規定參加社會保險。”全國人大財經委認為，進城務工農民是勞動法和社會保險法草案規定必須參保的對象，目前在一些地方的社保工作中，有的讓進城務工農民自愿選擇是否參保，有的允許他們主動退保，不利于對他們權益的保障。對此，財經委建議，在一時難以根本解決這方面問題的情況下，草案應有針對性的規定進城務工農民依法參加、逐步享受與城鎮勞動者相同的各項社會保險待遇。四、社會保險基金管理的內容社會保險基金管理是為了實現社會保險的基本目標和制度穩定運行，對社會保險基金的運行條件、管理模式、投資運營、監督管理進行全面規劃和系統管理的總稱，是社會保險基金制度的核心環節。管理內容包括以下幾個方面：四、社會保險基金管理的內容（續）1、社會保險基金管理的法律體系2、社會保險基金管理模式選擇

3、社會保險基金的投資運營

4、社會保險基金的監管

5、社會保險基金管理與財政金融的互動效應6、社會保險基金管理的內外部條件的協調

第三節社會保險基金管理的理論基礎提要：一、社會保險基金的屬性二、公共利益理論三、公共選擇理論在社會保險成長過程中，其基金管理受到各種理論的洗禮，并逐步滲透其中成為重要的基礎。應該看到，這些帶有指導性的理論，正在深刻地影響著社會保險基金的形成、運行和發展。我們重點選擇幾個有直接意義的代表性理論，進行學習。參考書：公共經濟學公共選擇理論

一、對社會保險基金性質的多角度研究對社會保險基金性質的認定，將直接關系到制度轉型中政府角色和責任的定位、關系到政府對社會保險基金龐大歷史債務的認定與處理辦法、也將間接影響“社會統籌和個人賬戶”這一創新體制的壽命，還會對新時期社會保險基金的管理和運營機制產生深遠的作用。一、社會保險基金的屬性社會保險基金的性質是什么?這個問題理論界存在兩種截然相反的觀點：一種觀點認為它是積累性扣除；另一種觀點認為它是補償性扣除。我們認為，社會保險基金作為對勞動者因年老、失業、患病、工傷，生育而減少勞動收入時給予的經濟補償，它的基本性質是補償基金，屬于補償性扣除。

（一）從實質來源上看，社會保險基金屬于必要勞動的范疇基本觀點：勞動創造價值，所有價值都應歸屬于勞動者所有。馬克思主義分配理論中的“六個扣除”學說和后備基金理論：《哥達綱領批判》中，馬克思指出，從中(社會總產品)應該扣除：1.用來補償消費掉的生產資料部分；2.用來擴大再生產的追加部分；3.用來應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金；剩下的部分才是作為消費資料的。而在分配給個人之前，還應該從中扣除：4.和生產沒有直接關系的管理費用；5.用來滿足共同需要的部分；6.為喪失勞動能力的人設立的基金。

（一）社會保險基金屬于必要勞動的范疇（續）從以上論述，可以明確無誤地看出：社會總產品的上述第3、6兩種扣除即描述了廣義社會保障基金（主要是社會保險基金）的來源，是社會必要勞動加部分剩余勞動。所以這種扣除，實際上的效應是把勞動者的必要消費基金制度化地轉化為資本的積累基金，基本上是屬于必要勞動范疇的。

結論，不論社會保險基金采取何種形式、何種渠道籌集，從其來源本質上說均是勞動者創造的價值的一部分，是勞動者應得利益的重要組成，而不是政府或者雇主對勞動者的恩賜。（二）從西方對公共產品和私人物品的劃分角度

分析，社會保險基金屬于“價格排他”的混合產品那么依照公共經濟學理論關于經濟資源按其本身的技術和自然屬性分類的觀點：消費領域中的經濟資源從效用的可否分割性、消費的是否競爭性和受益的是否排他性及其程度等三個角度可以被劃分為純粹公共產品、純粹私人物品和介于兩者之間的俱樂部產品（準公共產品）。

從上述三條經典判定規則來看，統籌部分的社會保險基金應該被認定為一種價格排他性的公共產品，或稱其為俱樂部產品。一方面，它的效用名義上是向全體社會勞動者提供，具有降低老年、疾病、傷殘等風險所帶來的損失的正外部效應；另外一個方面，它在受益上卻可以通過法律規定領受待遇的義務以實現排他，即可以規定勞動者(而非全體國民)待遇享受的繳費最低年限和最低水平，實現權利和義務的大致對等。雖然上述特別規定，使得統籌社會保險基金在對全社會成員無償扶貧幫困的作用上弱于（社會救濟和福利基金）其他社會保障基金，但其在勞動者俱樂部整體內部所產生的收入再分配效應，卻并未因此弱化。反而由于“社會保險是俱樂部產品”這一屬性的認定，使得公共產品福利的“搭便車”效應大大減少，同時也降低了由于公共產品過度使用帶來的“擁擠”現象。具體分析：現收現付制的社會統籌以代際和社會不同群體之間的繳費契約為紐帶，對非勞動者俱樂部成員具有排他性，對其內部成員具有非排他性。通過互助合作、共同分散風險方式，達到較強的俱樂部內部財富再分配性質。然而對于積累制的個人賬戶基金，它強調單個勞動者一生收入的縱向調劑和風險分擔，其待遇的獲取離不開預先積累繳費和個人所有這兩個前提，所以這部分基金的價格排他性、效用不可分割性和消費的競爭性在俱樂部內外都表現得很明顯，積累制幾乎不具有財富再分配的效應，私人物品的屬性更為顯現。結論，我國的“統賬模式”的社會保險基金其實是由俱樂部產品和私人物品兩部分構成的一種新型混合產品。（三）從產權角度分析，社會保險基金產權

是一種勞動者的俱樂部產權和私人產權的總和社會保障基金的產權是人們(主體)圍繞或通過社會保險基金(客體)而建立和形成的經濟權利關系，主要包括以下“四權”：社會保險基金所有權、占有權、支配權和收益權。1.社會保險基金所有權是指主體把基金客體當作自己的專有物，排斥別人隨意加以侵奪的權能和作用。社會保險基金本質上是歸屬社會全體勞動者的，因而其所有權無疑可以被認為是社會全體勞動者內部的所有權集合，即勞動者的俱樂部所有權。2.社會保險基金占有權是基金主體實際地或直接地掌握、控制或管理基金客體，并對它施以實際的、物質的影響職能。

社會保險基金的占有權事實上是屬于國家、或者說是屬于代表國家行使權力的政府及其附屬職能部門，而不必要是所有權的擁有者社會勞動者。仍以城鎮企業職工基本養老保險為例，在現收現付制下的社會統籌部分，基金的收入幾乎全部用于當期的基金支出，由社會保險經辦機構負責具體管理工作，勞動者并未實際地掌握統籌基金本身，而是以最終所有權主體集合的方式居于幕后；而表現在積累制下的個人賬戶基金則更為明顯，勞動者先積累后受益，在較長的時間跨度中均不能實際掌控自己賬戶上的基金，而是依法由國家信用保證的政府及其委托人代為管理、投資和運作，勞動者本人只充當單個的終極所有權人的角色。3.社會保險基金支配權是指基金所有權主體在事實上或法律上決定如何安排、處理客體的權能。從理論上講，作為社會保險基金所有權人的社會勞動者，無論其以單個或者集合關系的形式出現，都可以而且應當被賦予自由選擇委托代理人、自由選擇投資方式和渠道等權力。而國家和政府則應居于后臺，通過國家信用、立法、資格審查、風險警示、政策制定與咨詢等途徑給所有權人以相宜的制度支持和信息引導。但由于外部投融資體系的幼稚、市場信息不對稱等難以控制的客觀因素，這樣自由的運作方式實踐上風險巨大。在這樣的條件下，通常的做法也只能是所有權人將(個人賬戶上)基金的事實支配權讓渡給政府及其委托人，自己僅保有法律上的支配權，從而實現事實上占有權與支配權的暫時合一。這里需要說明的是，由于社會保險內生的共濟特性，統籌部分的基金在現收現付制下幾乎不存在投資營運的問題，故其管理職能亦實現事實上的讓渡和歸集。

關于社會保險基金的收益權，是指享受基金及獲得孳息的權力。特別是基金積累制下的個人賬戶基金，在投資運作的過程中可能獲得比同期銀行利息更為豐厚的收益。除去必要的管理費用，社會保險基金的所有權人是有權主張這部分孳息的。結論：在適當的勞動者界限范圍以內、在其俱樂部規章制度的限制下，勞動者對社會保險基金產權客體行使產權，不會排斥其他俱樂部成員行使同樣權利，也無須經過其他成員的同意，這一點充分地印證了社會保險基金的俱樂部產品屬性和私人產品屬性；但另外一個方面，盡管俱樂部成員均可以行使產權的一部分或全部，但誰也不能擁有其完全的產權。換而言之，作為社會保險基金產權組成的上述“四權”，不論是社會統籌部分，還是個人賬戶部分，任何基金主體在行使某些權利時均不能事實上地獨占所有權能，反而會將產權組成中的部分權利進行讓渡。

上述的特殊性就決定了社會保險基金籌集、運行和給付的模式離不開一個基點：細致、明晰地劃分各個基金主體權能，提高基金的管理成效。總的來說，社會保險基金是以勞動者俱樂部產權和私人產權為主體形態出現的，是社會對勞動者整體的一種“負債”基金。通過以上概略的分析可以發現，“社會保險基金性質”這個表面看似簡單的問題卻暗含著復雜的內容，并對社會保險制度設計中的多個層面都有深刻的影響，特別是為政府責任的驗證、回歸與實踐做好理論上的準備，最終為解決社會保險實踐中出現的新問題、新困難提供基礎性的有力指導。二、公共利益理論 公共利益論(Thepublicinteresttheory)源于20世紀30年代美國經濟危機,并且一直到20世紀60年代都是經濟學家們所接受的有關監管的正統理論。該理論認為:監管是政府對公眾要求糾正某些社會個體和社會組織的不公正、不公平和無效率或低效率的一種回應，監管被看成是政府用來改善資源配置和收入分配的手段。西方30年代經濟危機時期，人們迫切需要政府通過管制來改善自由市場的低效率和不穩定狀態,并在金融領域恢復公眾對全國存款機構和貨幣的信心。該理論認為自由的市場機制不能帶來資源的最優配置,甚至由于自然壟斷外部效應,(正或負)和不對稱信息的存在,將導致自由市場的破產。在這種情況下就需要作為社會公共利益代表的政府在不同程度上介入經濟過程,通過實施管制以糾正市場缺陷,避免市場破產。（一）公共利益理論淵源1、舊福利經濟學視角下的公共利益舊福利經濟學視角下的公共利益概念源出于功利主義哲學的奠基人邊沁的“最大多數人的最大幸福”原則。舊福利經濟學之父、英國古典經濟學家庇古將這一原則運用于經濟學中，并用福利和效用定義了邊沁哲學話語中難以準確衡量的“幸福”。在舊福利經濟學家的眼中，公共利益就是社會總福利的最大化，政府公共政策制定的目的也就是要追求社會總福利的最大，而不僅僅是某一個群體的福利最大。舊福利經濟學關注社會總福利的最大，而不關注社會總福利在組成社會的各成員之間的分配，正是從這一意義上說，舊福利經濟學只關心福利的總量，不關心福利的分配，只關心效率，不關心公平。（一）公共利益理論淵源（續）2、新福利經濟學視角下的公共利益上世紀30年代以后，以萊昂納爾·羅賓斯的名著《經濟科學的性質與意義》為標志，舊福利經濟學的理論基礎——基數效用和人際比較——受到了以帕雷托、羅賓斯、薩繆爾森等為代表的新福利經濟學家的激烈攻擊，他們認為效用作為一種主觀感受，無法用具體數值來衡量，當然更不能進行人際比較。帕雷托提出用序數效用取代基數效用，即效用只能夠進行排序，這種排序可以建立在顯示偏好的基礎上。也就是說，在個人具有經濟理性的前提下，如果在實踐中有兩個方案A和B，他選擇A放棄

B，那么就可以推斷對該人而言A的效用（福利、快樂）大于B的效用。在只能進行排序的前提下，如何定義公共利益就成為一個很大的難題。2、新福利經濟學視角下的公共利益（續）同樣政府也會面臨上述選擇，例如有兩個政策A和B可供選擇（城市拆遷和不拆遷），如果無法知道這兩個政策給人們帶來的福利結果，只知道一些人認為A比B好，另外一些人認為B比A好，那么，對于所有人組成的整體而言，A和B哪一個更好呢？少數服從多數是一種解決辦法，但它隱含地要求所有人包括少數派都接受這一規則。當方案的數量超過3個時，有可能出現任何一個方案都不能達到絕對多數的情況，例如，三個方案分別得到40%、30%、30%的贊同，難道能夠認為第一個方案就符合公共利益嗎？因此，如果少數服從多數這一規則本身不能得到全體一致的同意，那么它就意味著多數人對少數人的侵害。2、新福利經濟學視角下的公共利益（續）1972年諾貝爾經濟學獎得主肯尼斯·阿羅（1987）則徹底證明了在滿足一些非常合理的選擇規則下，如果僅僅對個人選擇進行排序，那么根本無法從個人選擇中導出集體選擇。因此，在多元化的社會中，在人們的利益和觀念存在沖突的情況下，就很難得到一個大家都可以接受和認可的選擇。這一理論表明，在新福利經濟學的視角下，根本就不存在公共利益。任何非全體一致的選擇都有可能導致一部分人對另一部分人利益的侵害。（一）公共利益理論淵源（續）3、契約論視角下的公共利益盡管阿羅不可能定理宣告了傳統觀念上公共利益的不存在，但并不意味著多元化的公民社會無法就公共利益達成全體一致，只不過我們追求公共利益的方式發生了重大的變化。其實，不論舊福利經濟學還是新福利經濟學，都是建立在功利主義基礎上的。功利主義通過結果來判斷政策的好壞，它追求的是一種實質正義。然而，在現代多元化的社會中，我們往往無法直接判斷最終結果的優劣，因此會出現一定的分歧，并且在短期內誰也無法說服對方，以證明自己的選擇正確。3、契約論視角下的公共利益（續）康德開創的契約論將對公共利益的追求從結果轉移到程序上來，從實質正義轉到程序正義上來。康德認為，功利主義把整個社會當做一個單個人，把許多不同的欲望合并成一個單一的欲望體系，并試圖將其最大化。當代契約論的領軍人物、哈佛大學哲學系教授羅爾斯所說：每個人都具有一種基于正義之上的神圣不可侵犯性，由正義加以保護的個人權利不能從屬于社會的全體利益。因此，在契約論的視角下，公共利益就是一組能夠得到所有人全體一致同意的程序和規則。在現實中，這種全體一致的規則在國家層面上，是一部全民一致同意的憲法，在較低層面上，則是從這一憲法衍生出來的各種合理的法律和法規。（二）公共利益理論在社會保險基金管理中的應用公共利益監管理論認為，由于傳統微觀經濟學關于完全競爭的條件（信息完全）很難滿足，因此市場失靈不可避免，而政府是仁慈的，有能力而且有必要作為公共利益的代表，修正資源誤配和分配不公，進而增進社會福利。具體到社會保險基金來說。信息不對稱和外部風險，對其有著嚴重的影響。首先，社會保險基金作為金融市場的出資者和投資者，事實上很難得到有關服務質量高低的充分信息，因此很容易處于信息不對稱的不利地位，導致委托——代理風險。為此政府應向社會保險基金委托人和受益人，提供有關資本市場和代理人市場的最充分信息。（二）公共利益理論在社會保險基金管理中的應用其次，社會保險基金管理中的外部風險，也隨時存在。由于社會保險基金與整個經濟運轉，特別是與金融領域存在著密切的聯系，包括銀行在內的金融機構的危機都會給社會保險基金帶來嚴重的后果，僅銀行危機，就會導致資產價格狂跌，從而影響到社會保險基金的償付能力。第三，如果整個經濟出現衰退，社會保險基金的財務狀況惡化，尤其受到股票市場下滑等因素的影響，社會保險基金資產還會受到侵蝕或大幅縮水。三、公共選擇理論公共選擇理論(TheoryofPublicChoice)是當代經濟學領域中一個相對較新的理論分支與學說，它幫助人們理解和加深對公共產品、公共權力、