城鎮化投融資機制及財稅制度改革財政部財科所稅收政策研究室張學誕2013年7月22日北京一、城鎮化的重要意義二、財政介入城鎮化的基本依據及職責定位三、創新城鎮化過程中基礎設施投融資機制四、基于城鎮化的財稅改革及相關配套改革目錄一、城鎮化的重要意義2013兩會之后，新上任的李克強總理再次推動中國城鎮化進程。李克強指出，“我國城鎮化率剛超過50%，如按戶籍人口計算僅35%左右，遠低于發達國家近80%的平均水平。差距就是動力。”“新型城鎮化”是擴大內需的最大潛力，被期待為下一輪中國經濟的驅動力。城鎮化將是未來相當長時期內中國現代化進程中的一個基本問題，其中存在著復雜的機制，包括土地制度改革、戶籍制度改革等難點和重點問題。

一、城鎮化的重要意義

（一）對城鎮化的一點認識1．城鎮化的基本含義及我國城鎮化發展歷程城鎮化是隨著工業化發展，非農產業不斷向城鎮集聚從而人口向城鎮集中、鄉村地域向城鎮地域轉化、城鎮數量和規模不斷擴大、城鎮生活方式和城鎮文明不斷向農村傳播擴散的過程。城鎮化是人類社會經濟發展的必然趨勢，是社會文明進步的重要標志，是加快我國全面建設小康社會的重要推動力按照城鎮化的基本動力、推進速度等，將中國城鎮化劃分為三個階段：（1）緩慢推進期（1949-1978）

一、城鎮化的重要意義

新中國成立后，為了支持工業化的迅速推進，我國采取了“城鄉分割、以鄉補城”的方針，嚴格限制城鄉人口流動，城鎮化速度緩慢。1949-1978年，我國城鎮化率由10%左右僅增長到17.9%，年均增速不足0.3%。（2）恢復發展期(1979-1992年)在經濟增長的拉動下，城鎮化開始恢復發展，并逐漸加速。1979-1992年城鎮化率從18.96%提高到27.46%，提高了8.5個百分點，年均提高約0.68個百分點，是前29年城鎮化速度的2.72倍和世界同期城鎮化速度的2倍；一大批新興城市迅速崛起，城市總數由216座增加到517座，建制鎮由2851座增加到11985座。一、城鎮化的重要意義（3）加速發展期（1993-今）隨著經濟快速增長，中國城鎮化進入了加速發展期，大量農業剩余勞動力擺脫土地束縛向城市和城鎮流動，城鎮化率自27.99%迅速提高到51.3%%，年均提高約1.4個百分點；城市數量達到655個，建制鎮數量達到20000座左右，并逐漸形成了長三角、珠三角、京津冀、成渝等城市群。一、城鎮化的重要意義2．當前城鎮化進程和城市發展中的“五大偏向”

改革開放以來，中國城鎮化快速發展，但是也需要反思在城鎮化過程中的過度依賴土地財政、人口過度集中于大城市、過多的非家庭式城鄉人口遷移、過高的半城鎮化和城市間惡性的GDP競爭等多種偏向。（1）城市政府過度依賴“土地紅利”，“土地財政”使地價過高并推高房價，城市房地產形成高度“泡沫”態勢一、城鎮化的重要意義“分稅制”改革后，受限于地方政府財權與事權的不匹配，土地出讓金成為地方政府推進城鎮化建設的重要資金來源，但也造成城市政府的“土地財政依賴癥”（見表1和表2）。一方面，土地財政推高了房價，加劇了房地產的“泡沫化”。另一方面，也形成了城市“征地—賣地—收益”的粗放式土地經營模式，造成了土地資源的極大浪費。如有統計顯示：2000～2009年，城市建成區面積、建設用地面積分別增長了69.8%、75.1%，但城鎮常住人口僅增加了28.7%，使城鎮化發展面臨著不可持續的風險。一、城鎮化的重要意義一、城鎮化的重要意義一、城鎮化的重要意義（2）城鎮化過度依賴超級城市、特大城市而不是大都市圈，人口過度集中于特大城市造成“大城市病”的集中爆發。（3）過度依賴人口非家庭式遷移和異地轉移，大量“候鳥型”人口流動造成“留守兒童、留守老人、留守婦女”的巨大社會代價（4）過度依賴“人口紅利”和農民工不徹底轉移的“半城鎮化”發展模式，造成農民工權益缺失（5）在城鎮化進程和城市競爭過程中，過度重視GDP等硬實力和高樓廣場等硬環境，忽視軟實力和軟環境，城市間形成GDP惡性競爭局面一、城鎮化的重要意義3．新型城鎮化的提出所謂新型城鎮化，是指堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，全面提升城鎮化質量和水平，走科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化建設路子。新型城鎮化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規模擴大、空間擴張，改變為以提升城市的文化、公共服務等內涵為中心，真正使我們的城鎮成為具有較高品質的適宜人居之所。一、城鎮化的重要意義4．推進新型城鎮化的關鍵是農民工市民化（二）城鎮化的意義順應人類社會發展規律，積極穩妥推進城鎮化，對于繼續順利推進我國現代化建設、加快建成全面小康社會，具有至關重要的作用。1．城鎮化是保持經濟持續較快發展的強大支撐2．城鎮化是推動經濟結構調整升級的重要抓手3．城鎮化是解決“三農”問題、促進城鄉協調發展的重要途徑4．城鎮化是提高人民群眾生活水平、促進人的全面發展的重要舉措二、財政介入城鎮化的基本依據及職責定位（一）政府財政介入城鎮化的基本依據1．從根源說公共財政制度的建設是城鎮化發展的必要前提和動力來源一國城鎮化發展的真實水平是與它的經濟面和經濟制度相關連的，是整體質的飛躍的結果，而財政正是與所有的經濟范疇有著密切聯系的關鍵所在。2．城鎮化所帶來的公共物品和公共服務規模及層次的需求變化需要政府財政的支持二、財政介入城鎮化的基本依據及職責定位城鎮化的發展涉及到經濟的方方面面，其必須與公共財政建設的變化相一致。首先，城鎮化進程對城市公共財政支出即城鎮自身建設和公用設施建設提出了更大、更高的要求，財政成為解決城鎮化進程基礎設施建設瓶頸的重要分配形式。尤其是中西部等不發達地區，政府應該是基礎設施的投資主體。其次，政府承擔著城鎮化變遷中的科技、教育和文化建設的發展任務。最后，城鎮化規模的擴大需要政府財政配套措施的完善。隨著城鎮的發展，人口的增加，財政需要增加公共保健、防疫、地方病防治、環境衛生等公共服務方面的支出。在社會保障支出方面，需要政府建立和完善養老、醫療、失業等保險制度，以保證居民基本生活需要。在環境保護方面，小城鎮的建立、發展和城市規模的擴展，環境保護等方面的任務會日趨繁重。二、財政介入城鎮化的基本依據及職責定位3．城鎮化本身也是公共物品，必然要求政府財政提供一定制度的供給城鎮化本身具有公共物品的基本特性，這也給予財政介入提供了基本依據。二、財政介入城鎮化的基本依據及職責定位（二）我國城鎮化進程中的財政職責定位在城鎮化前期，按照我國經濟發展的趨勢變化，我國城鎮化動力主體主要是政府財政，對應的在前期我國主要對應的發展模式也是以政府財政為主導的自上而下的城鎮化，即政府根據城市發展戰略和社會經濟發展規劃，運用計劃手段發展若干城市，并安排落實城市建設投資的一種政府引致型的制度變遷模式；隨著經濟的發展和財稅制度的成熟，多元化的動力主體不斷的成長，在財政引導下共同促進城鎮化水平的提升。

三、創新城鎮化過程中基礎設施投融資機制

（一）基礎設施投資需求與供給的矛盾美國著名經濟學家斯蒂格利茨曾預言，21世紀世界經濟發展的兩個主要引擎一是美國的高科技，二是中國的城鎮化。現階段，我國正處于城鎮化的高速發展階段。從2002年到2011年，我國年均城鎮化率高達1.35％，由39.09％上升到了51.3％。根據測算，如果按照過去十年的平均年均城鎮化速度，每年將有1300多萬人口轉移到城市。巨大的人口轉移帶來的年均約5萬億的交通、能源、通訊、環保等基礎設施投資需求。

三、創新城鎮化過程中基礎設施投融資機制

基礎設施的旺盛需求對于國民經濟發展和轉型重要性不言而喻，但年均5萬億元的投資約占2012年財政收入11.7萬億元的43％，這對于我國各級政府來說絕對是一個挑戰，尤其是對于負債狀況已經堪憂的地方政府來說更是巨大的負擔。要為城鎮化的發展籌集充足的建設資金，實現城鎮化的快速健康發展，必須利用開拓創新的投融資模式以廣泛吸納各類有益的社會資金進行基礎設施建設。

三、創新城鎮化過程中基礎設施投融資機制

（二）基礎設施的公共品屬性與供給模式1．公共品的定義與分類

基礎設施是一種典型的公共品，所謂公共品是指在消費上具有非競爭性和非排他性的物品或服務。公共品都存在一定程度的外部性。西方經濟學家和財政學家把社會生活中完全滿足上述條件的產品或服務叫做純公共品；部分滿足上述條件的產品或服務叫準公共品。準公共品具有有限的非競爭性或有限的非排他性，介于純公共品和私人產品之間，故亦稱為“混合產品”。三、創新城鎮化過程中基礎設施投融資機制準公共產品的范圍較寬，如教育、文化、廣播、電視、醫院、科研、體育、公路等事業單位向社會提供的屬于準公共品，供水、供電、郵政、市政建設、鐵路、港口、碼頭、城市公共交通等企業單位提供的產品，也屬于準公共產品的范圍。可見，我們通常所指的基礎設施屬于準公共品的范疇。三、創新城鎮化過程中基礎設施投融資機制2．公共品的供給模式公共經濟學認為公共品的供給可以分為政府供給、市場供給兩個層次。對于保障公民基本權利、明確產權、規范市場規則等的法律，維護國家利益、國家安全等的國防、外交，此類純公共品必須由政府供給；但是對于交通、通訊、環保等基礎設施類的準公共品以及教育、醫療等涉及民生的準公共品，可以通過多種組織形式，利用市場機制和私人部門資源有效地進行供給，或采取政府加市場的方式進行聯合供給。三、創新城鎮化過程中基礎設施投融資機制（三）高速城鎮化背景下的基礎設施市場化供給模式經驗借鑒1.典型國家的做法美國基礎設施的民間供給美國城市基礎設施主要由民間資本提供，而政府提供的主要是非經營性基礎設施投資和涉及到國家安全等方面的經營性項目。美國基礎設施投資供給模式的主要特點是通過大量發行市政債券這一制度安排進行基礎設施的市場化和民間供給。美國的市政債券分為兩類，第一類為普通義務債券（或稱整體責任債券），由地方政府發行，主要以稅收為主的財政收入和附加稅費作為償還保障；第二類為收益債券，由政府代理或授權的機構發行，以項目的收益作為還款保障。三、創新城鎮化過程中基礎設施投融資機制（2）法國基礎設施的特許經營對于政府投資的非經營性或準經營性基礎設施項目，法國采取特許經營制度引入市場化機制。特許經營制度（最典型的為BOT），是指政府在保證其對公用事業擁有所有權的基礎上，將公用事業的經營權授予開發建設商，開發建設商在特定的經營期限內通過對公用事業的受益者收取報酬，用來補償投資建設所需費用并從中獲取一定利潤。三、創新城鎮化過程中基礎設施投融資機制2.經驗借鑒（1）根據基礎設施的特性確定基礎設施的投融資主體（2）根據基礎設施的地域性確定各級政府的責任與分工（3）改變基礎設施的經營性質，從而拓寬投融資渠道（4）通過衍生和打包產品的方式增加基礎設施項目的收益來源三、創新城鎮化過程中基礎設施投融資機制（四）創新投融資模式支持新型城鎮化建設1．創造條件發行市政收益債券。城鎮基礎設施收益債券與特定項目收益還債掛鉤，具有信用等級高、融資成本低、資金來源穩定、融資期限長、流動性高、強化債務約束、優化項目融資結構等優勢。完善債券市場化發行機制、市場約束、風險分擔機制、強化償債能力的基礎上，擴大地方政府發行市政建設債券的范圍，不斷擴大經營性建設項目直接融資規模。

2．充分利用開發性金融工具。以政府信用和開發性銀行信用為基礎構筑企業信用，以企業信用改善為條件，引導其他商業銀行與企業建立信用關系，幫助企業吸引債券、股票等其他商業資本形式進入。三、創新城鎮化過程中基礎設施投融資機制3．大力發展產業化基金。在政府的支持下，鼓勵社會資本設立污水處理、燃氣熱力生產、文化、教育、醫療、養老等經營性領域的產業化投資基金。通過向社會發行基金股份，設立社會發展基金公司，吸納社會閑散資金。

4．發展多層次資本市場。提高股權性資本的比重，利用好FDI（外商直接投資），聚合包括PE（私募股權投資）、VC（風險投資）等在內的各種性質的投資，鼓勵轉變債務為股權的金融創新，切實改善金融服務投資的功能。三、創新城鎮化過程中基礎設施投融資機制5．加大中央財政的支持力度。在地方財政相對緊張的條件下，中央財政多承擔一些責任，尤其是針對公益性項目，盡量減少需要地方配套財政支出的要求，如對貧困落后地區和對中央安排的病險水庫除險加固、生態建設、農村飲水安全、大中型灌區配套改革等公益性建設項目，取消縣級及以下資金配套要求，提高中央公路建設資金對國省干線公路改造的補助等。

四、基于城鎮化的財稅改革及相關配套改革

（一）改革和完善分稅制財政體制1.合理確定各級政府的主體稅種從中央政府來看，以增值稅作為主體稅種。增值稅是中國收入最大的稅種，稅基大、稅源廣。增值稅的納稅范圍覆蓋商品和服務的各個環節，特別是隨著營業稅改征增值稅改革的推進，最終可能將建立起一個覆蓋所有商品和服務的增值稅。由于增值稅稅基流動性大，與全國統一大市場的有效運行密切相關，為了更好地發揮增值稅的經濟效率，促進各類經濟要素在全國范圍內的無礙流通和全國統一大市場的完善，從增值稅本身的屬性出發，增值稅可作為中央政府主體稅種，由中央政府統一立法、在全國范圍內統一征收管理。

四、基于城鎮化的財稅改革及相關配套改革

從省級政府來看，目前營業稅可作為省級政府的主體稅種，但是隨著“營改增”改革的推進，營業稅將逐漸縮減乃至最終取消，因此需要考慮可接替的主體稅種。對此，我們認為，可考慮以增值稅、所得稅（包括企業和個人）為省級政府的主要收入來源。從市縣政府來看，未來可作為主體稅種重任的當屬在不動產保有環節征收的房產稅和對礦產資源征收的資源稅。四、基于城鎮化的財稅改革及相關配套改革2.建立科學透明的政府間稅收劃分框架在確定了各級政府的主體稅種后，本文對中央、省和市縣三級政府稅種及收入歸屬做了劃分，如表3所示。四、基于城鎮化的財稅改革及相關配套改革四、基于城鎮化的財稅改革及相關配套改革以上稅收劃分是針對未開征環境稅和社會保障稅的情況，若今后開征這兩種稅的話，則需考慮其收入歸屬問題。就社會保障稅而言，由于社會保障一般為中央政府事務，因此世界各國一般將其列為中央稅，但考慮到我國社會保障統籌的水平較低，現階段的體制狀態仍是以省級統籌為主，因此可暫列為中央與省級政府共享稅，等到基本養老社會保障事務由中央政府在全國統籌后，再相應轉為中央政府收入。對環境保護稅來說，由于環境保護屬于三級政府共有事務，為調動各級政府進行環境保護的積極性，環境保護可作為中央、省和市縣級政府的共享稅。四、基于城鎮化的財稅改革及相關配套改革（二）完善公共服務體制，實現城鄉基本公共服務均等化1．以公共服務為導向，轉變城鎮政府職能政府應把提供“低水平、廣覆蓋、均等化”的基本公共服務作為政府的一項基本職責。城鎮政府的公共決策應首先服務于社會需求，重點是改善城鎮管轄區內與居民生產和生活條件有關的基礎設施建設。2.重視進城務工的農民公共服務需求，切實保障農民工的合法權益輸入地政府要轉變思想觀念和管理方式，對農民工實行屬地管理。四、基于城鎮化的財稅改革及相關配套改革3.把城鎮的基本公共服務向與城鎮連片的農村（城中村）延伸城鎮政府應把城鎮市政管轄的給排水、供電、交通、有線電視和網絡以及垃圾處理等設施延伸到“城中村”和已經與城鎮連片的農村，使城鎮的公共服務更迅速地擴展到有條件步入城鎮化進程的農村地區。四、基于城鎮化的財稅改革及相關配套改革（三）建立和完善地方稅體系一是科學配置稅種，將更富地方特性的稅種，應當增大地方的權限。二是應通過改革使房地產稅和資源稅成為地方政府主要的收入來源，這將有利于從總體上解決地方財政收入問題和地方稅體系的構建問題。房地產稅可望為東中部省份提供稅收支柱，而資源稅則應成為經濟欠發達但資源富集的西部省份與自治區的稅收支柱。三是賦予省級政府對地方稅種適當的管理權限，包括稅種選擇權、稅率調整權，以及在保證國家宏觀經濟政策政令暢通，不擠占中央稅、共享稅稅源，不影響周邊地區經濟利益的前提下，允許省級政府通過立法程序，經中央政府批準，對具有區域性特征的稅源開征新的稅種。

四、基于城鎮化的財稅改革及相關配套改革

1、積極推進房地產稅改革2011年房產稅收入為1102.36億元,占稅收總收入比重為1.2%.（1）中央文件的不同提法2003年黨的十六屆三中全會通過的《決定》：“實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅，相應取消有關收費”；“十一五”規劃提出：“改革房地產稅收制度，穩步推行物業稅并相應取消有關收費”；2009年國務院批復的《深化經濟體制改革意見》：“深化房地產稅制改革，研究開征物業稅”；“十二五”規劃建議提出：“研究推進房地產稅改革”。四、基于城鎮化的財稅改革及相關配套改革（2）改革試點

2005年在北京、遼寧、江蘇、深圳、寧夏和重慶等六地進行物業稅試點。

2007年增加安徽、河南、福建、天津四個試點省市。

試點的主要內容：摸清稅源，模擬評稅。也稱為“空轉”。自2011年1月28日起，上海市、重慶市開展對部分個人住房征收房產稅試點四、基于城鎮化的財稅改革及相關配套改革（3）保有環節房地產稅的基本宗旨：統一稅費、減輕負擔、抑制房價。（4）如何設計稅制？重點在稅率及減免優惠。（5）保有環節房地產稅的影響分析

－對房地產開發企業的影響

－對購房人的影響

－對房價的影響四、基于城鎮化的財稅改革及相關配套改革2、