學前教育政策法規廣東第二師范學院教育學院吳開華（副院長、博士）課程內容法律、政策與學前教育依法治校（園）與園長的三大法律意識學前教育公益性與政府職責幼兒園的法律地位與辦園自主權幼兒教師的法律身份與權利保障幼兒園安全事故的責任認定與防范處理教材童憲明主編：《幼兒教育法規與政策》，復旦大學出版社2013年版。重要政策與法規《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010-2020年）《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（2010）《3－6歲兒童學習與發展指南》（教育部，2012）《幼兒園教育指導綱要》（教育部，2001）《幼兒園管理條例》、《幼兒園工作規程》《深圳市學前教育管理暫行辦法》（深圳市人民政府，2008）

法律與學前教育法律是社會關系的調整器（核心：權利與義務）

法是由國家制定或認可并由國家強制力保證實施的反映著統治階級意志的規范體系。它通過規范人們在社會關系中的權利與義務，確認、保護和發展有利于統治階級的社會關系和社會秩序。法是一種行為規則或社會規范；法由國家特定機關依特定程序制定或由國家認可；法以權利義務為核心內容/基石范疇；法由國家強制力保證實施。法律、政策與學前教育（一）法律與教育關系

教育關系指在作為一種社會活動的教育活動中所形成的各種社會關系。法律對教育關系的調整（確認、維護和發展）：政府與學校（行政管理關系）學校與教師（聘任關系；內部管理關系）學校與學生（教育、管理、保護關系）教師與學生（教育、管理、保護關系）法律、政策與學前教育（二）我國教育法的體系憲法中有關教育的條款教育法律：分為教育基本法律和教育單行法律教育行政法規地方性教育法規教育規章（部門教育規章與地方政府教育規章）教育自治條例和單行條例特別行政區的教育規范性法律文件教育國際條約或協定（須經我國簽署、批準）法律、政策與學前教育（三）【附】我國教育法體系層級表層次形式制定機關適用范圍一憲法中的教育條款全國人大全國二教育法律教育基本法律全國人大全國教育單行法律全國人大常委會全國三教育行政法規國務院全國四地方性教育法規省級人大及常委會本行政區域五教育規章部門教育規章國務院各部委全國政府教育規章省級政府本行政區域國家及深圳市學前教育主要法規《教育法》關于“學前教育”的規定及缺失第十七條國家實行學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學校教育制度。《幼兒園管理條例》（教育部，1989）著眼于政府對幼兒園管理的部門規章。《幼兒園工作規程》（教育部，1996）著眼于規范幼兒園辦園行為及內部管理的規章。《深圳市學前教育管理暫行辦法》（深圳市人民政府，2008）對深圳市學前教育進行全面規范的地方政府規章。法律、政策與學前教育（四）政策與學前教育公共政策的內涵與實質

內涵：黨和政府為了實現一定時期的目標和任務而規定的行動準則。

凡是政府決定做或不做的事情就是公共政策。（托馬斯·戴伊）

公共政策是對全社會的價值作權威性的分配。（戴維·伊斯頓）實質：公共政策體現了政府的政治行為，旨在利用國家權力來解決社會公共問題，其本質是要解決利益分配問題。公共政策的功能導向功能、分配功能、調控功能法律、政策與學前教育（五）國家及廣東省有關學前教育的主要政策《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》

建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。積極發展公辦幼兒園，大力扶持民辦幼兒園。

《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》，國辦發[2003]13號）：今后5年（2003—2007年）幼兒教育改革的總目標是：形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦為主體，公辦與民辦、正規與非正規教育相結合的發展格局。《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（2010）《3－6歲兒童學習與發展指南》（教育部，2012）《幼兒園教育指導綱要》（教育部，2001）法律、政策與學前教育（六）依法治校（園）與

園長的三大法律意識（一）依法治校（園）的基本觀念與要求實行依法治校，就是要以建設現代學校制度為目標，以提高學校章程及制度建設質量、規范和制約管理權力運行、推動民主建設、健全權利保障和救濟機制為著力點，落實和規范學校辦學自主權，形成政府依法管理學校，學校依法辦學、自主管理，教師依法執教，社會依法支持和參與學校管理，學校、教師、學生合法權益得到有效保護的格局。

——教育部關于加強依法治校工作的若干意見（2003）——全面推進依法治校實施綱要（教育部，2012）法律至上

將法律視為管理學校的依據和最高權威“以法治校”：簡單地把法律作為工具和手段來治理學校、管理學校事務。學校公共權力的行使要有法律依據權力：法無授權即禁止權利：法不禁止便自由學校享有辦學自主權，擁有自主管理的空間

《教育法》A28：“學校及其他教育機構行使下列權利：（一）按照章程自主管理；……”依法治校（園）與

園長的三大法律意識（二）一個骯臟的國家，如果人人講規則而不是談道德，最終會變成一個有人味兒的正常國家，道德自然會逐漸回歸；一個干凈的國家，如果人人都不講規則卻大談道德，談高尚，天天沒事兒就談道德規范，人人大公無私，最終這個國家會墮落成為一個偽君子遍布的骯臟國家。

——胡適

講規則的國家最道德，講“道德”的國家最骯臟。

善法之治學校制定的所有規則應是善規則、良規則。“形成以章程為核心、自主管理的制度體系”制定章程：學校章程是學校的“基本法”，是學校自主管理及政府監督管理的基本依據。完善制度：以學生的發展為核心構建學校決策、執行、監督等制度，強調學校利益相關者（教師、學生、家長、社區）在制度建設和學校發展中的作用。依法治校（園）與

園長的三大法律意識（三）民主參與：“大家的制度”VS.“管理者的制度”?“制定涉及學生利益的管理規定，要充分征求學生及其家長意見。”“學校實施直接涉及學生個體利益的活動，一般應由學校或者教師提出建議和選擇方案，并做出相應說明，提交家長委員會討論，由家長自主選擇、做出決定。”規范通過：確保程序與機制的公平。嚴格執行：不要隨意改變學校制度。依法治校（園）與

園長的三大法律意識（四）制約權力實行開放辦學：學校組織結構（治理結構）具有開放性。“健全科學決策、民主管理機制，完善學校治理結構”：園務委員會、教職工代表大會、家長委員會，社會參與機制。

保障權利以師生權利為核心來設置各項秩序法的核心是權利，法治的真諦是保障人權，各種秩序不應以公共權力為核心來設置，而應以公民權利為核心來設置。遵循公民義務法定化原則

“章程及學校的其他規章制度要遵循法律保留原則，不得超越法定權限和教育需要設定義務。”依法治校（園）與

園長的三大法律意識（五）園長應樹立的三大法律意識（一）權利意識幼兒園管理的三維目標：效率、秩序與權利師生管理應體現法益平衡原則師生管理措施應在學校公共利益（效率、秩序）與師生當事人的權利之間謀求平衡。有多種同樣能達成目的之措施時，應選擇對師生當事人權益損害最小的手段。依法治校（園）與

園長的三大法律意識（五）依法治校（園）與

園長的三大法律意識（六）證據意識打官司即打證據無民事行為能力人在幼兒園、學校或者其他教育機構學習、生活期間受到人身損害的，幼兒園、學校或者其他教育機構應當承擔責任，但能夠證明盡到教育、管理職責的，不承擔責任。學校要注意證據的收集與保存

例：南山區某學校小學生被綁架案依法治校（園）與

園長的三大法律意識（七）程序意識行為符合法定程序（順序、步驟、時限）基本要求：告知/通知當事人；說明理由、提供證據、聽取申辯

“對學生進行處分，應當做到事實清楚、定性準確、依據充分、程序正當。”“作出不利處分前，應當給予學生陳述與申辯的機會，對未成年學生應當聽取其法定監護人的意見。”“對違反學校紀律的學生，要明確處分的期限與后果，積極教育挽救。”

公益性：學前教育的根本性質學前教育的性質、地位學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業。（《若干意見》）學前教育是國家基礎教育的重要組成部分，也是一項社會公益事業；是國家學制的第一階段、基礎教育的起始階段，是社會公益事業的重要組成部分。

學前教育具有顯著的公益性，公益性是學前教育的根本性質。（龐麗娟）公益：公共利益；非營利

《教育法》A8、A25學前教育公益性與政府職責（一）學前教育公益性的基礎學前教育是國民素質整體提升的奠基工程。學前期是人一生中大腦形態、結構、機能發展最為迅速、可塑性最強的時期，是個體情感、行為、語言、認知等各方面發展的奠基階段和敏感期，是個體社會化的起始階段和關鍵時期，直接影響個體終身學習與發展的質量和效果。學前教育具有強正外部性與高回報性效益。學前教育具有極高的社會回報率，為社會帶來巨大收益；對弱勢群體的學前教育還可通過保障教育的起點公平而打破貧困的代際循環，促進社會公平。經濟學：個人受益率與社會收益率

學前教育公益性與政府職責（二）作為公共服務的學前教育

由于學前教育具有極強的公益性，將學前教育納入政府公共服務體系大力推進普及，已成為當前國際教育發展的新趨勢。教育部基礎教育司李天順副司長將學前教育公共服務體系總結為“四個大多數”：大多數幼兒園是普惠性幼兒園；大多數適齡兒童都能進入普惠性幼兒園；普惠性幼兒園大多數成本是由公共財政承擔；大多數家庭困難兒童都能得到政府資助。學前教育公益性與政府職責（三）學前教育公共服務中的政府職責《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》：資源建設：園舍建設、教師隊伍建設、經費投入

園舍建設舉辦公辦幼兒園通過新建幼兒園、利用富余資源改建幼兒園、擴建幼兒園、支持街道和農村集體舉辦幼兒園等措施大力發展公辦園，提供“廣覆蓋、保基本”的學前教育公共服務。扶持民辦幼兒園采取政府購買服務、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等方式，引導和支持民辦幼兒園提供普惠性服務。努力擴大農村學前教育資源，逐步完善縣、鄉、村三級網絡。學前教育公益性與政府職責（四）教師隊伍建設編制與準入合理確定生師比，核定公辦幼兒園教師編制，逐步配齊幼兒園教職工。健全幼兒教師資格準入制度，嚴把入口關。2010年國家頒布幼兒教師專業標準。地位與待遇切實維護幼兒教師權益，完善落實幼兒園教職工工資保障辦法、專業技術職稱（職務）評聘機制和社會保障政策。培養與培訓完善幼兒師資培養培訓體系，辦好幼兒師范院校和專業，對園長和教師進行全員培訓。

學前教育公益性與政府職責（五）經費投入

預算有科目

將學前教育經費列入各級政府的財政預算。增量有傾斜新增教育經費要向學前教育傾斜。投入有比例財政性學前教育經費要在同級財政性教育經費中占合理比例。撥款有標準制定公辦幼兒園生均經費標準和生均財政撥款標準。資助有制度建立學前教育資助制度，資助家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學前教育。學前教育公益性與政府職責（六）監督管理：準入、安全、收費和保教準入管理。嚴格執行幼兒園準入制度，完善和落實幼兒園年檢制度，實行動態監管；分類治理無證辦園。安全管理。建立健全各項安全管理制度和安全責任制；建立全覆蓋的幼兒園安全防護體系。收費管理。國家制定幼兒園收費管理辦法，省制定公辦幼兒園收費標準；加強民辦幼兒園收費管理，完善備案程序。科學保教。制定幼兒學習與發展指南，堅持保教結合，寓教于樂，防止和糾正幼兒園教育“小學化”傾向；建立幼兒園保教質量評估監管體系。

學前教育公益性與政府職責（七）幼兒園的法律性質幼兒園概念界定

指經主管機關批準設立或登記注冊的對三周歲以上學齡前幼兒實施保育和教育的機構。是基礎教育的有機組成部分，是學校教育制度的基礎階段。

幼兒園的法律性質——公益性

《教育法》第25條：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。”對“不以營利為目的”的理解“劃分以營利為目的辦學的標準，不在于學校或其他教育機構是否有收入，也不在于是否高收費，而在于是否將辦學和其他經營活動獲得的收入依法用于學校或其他教育機構自身的建設和發展。”（《〈中華人民共和國教育法〉釋義》）幼兒園的法律地位與辦園自主權（一）“不以營利為目的”意味著法人依法取得的收益的利潤不能在法人成員之間進行分配，即法人成員不能享有作為所有權基本權能的“收益權”。

【附】《民間非營利組織會計制度》

第二條本制度適用于在中華人民共和國境內依法設立的符合本制度規定特征的民間非營利組織。民間非營利組織包括依照國家法律、行政法規登記的社會團體、基金會、民辦非企業單位和寺院、宮觀、清真寺、教堂等。適用本制度的民間非營利組織應當同時具備以下特征：（一）該組織不以營利為宗旨和目的；（二）資源提供者向該組織投入資源不得取得經濟回報；（三）資源提供者不享有該組織的所有權。幼兒園的法律地位與辦園自主權（二）幼兒園的法人地位法人及其分類法人的含義是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。法人應當具備的條件依法成立；有必要的財產或者經費；有自己的名稱、組織機構和場所；能夠獨立承擔民事責任。《民法通則》關于法人的分類企業法人非企業法人：機關法人、事業單位法人、社會團體法人幼兒園的法律地位與辦園自主權（三）公辦幼兒園的法人地位——事業單位法人民辦幼兒園的法人地位——民辦非企業單位法人民辦非企業單位的含義

指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。民辦非企業單位在現行法人制度中的尷尬境地“身份”確認的困難

《民法通則》對法人的分類：機關法人、事業單位法人、社會團體法人、企業法人。法律調節的缺失

國務院：《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（1998）民辦非企業單位的重新定位將民辦幼兒園確認為“民辦事業單位法人”。幼兒園的法律地位與辦園自主權（四）辦園自主權含義是幼兒園在法律上享有的，為實現辦園宗旨，獨立自主地進行保育和教育教學管理，實施保教活動的資格和能力。內容（《教育法》第28條）按照章程自主管理組織實施教育教學活動招收學生或者其他受教育者對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分向受教育者頒發相應學業證書聘任教師及其他教職工，實施獎勵或者處分管理、使用本單位的設施和經費拒絕任何組織和個人對教育教學活動的非法干涉法律法規規定的其他權利幼兒園的法律地位與辦園自主權（五）

幼兒園內部管理體制園長負責制

《幼兒園工作規程》：“幼兒園實行園長負責制，園長在舉辦者和教育行政部門領導下，負責領導全園工作。”“幼兒園可建立園務委員會。園務委員會由保教、醫務、財會等人員的代表以及家長的代表組成。園長任園務委員會主任。”園長的職責

貫徹執行國家的有關法律、法規、方針、政策和上級主管部門的規定；領導教育、衛生保健、安全保衛工作；負責建立并組織執行各種規章制度；負責聘任、調配工作人員；指導、檢查和評估其工作，并給予獎懲；負責工作人員的業務學習，改善其生活、工作條件，維護其合法權益；組織管理園舍、設備和經費；組織和指導家長工作；負責與社區的聯系和合作。幼兒園的法律地位與辦園自主權（六）幼兒教師的法律身份幼兒教師概念的界定

指在幼兒園及其他幼教機構中專門從事教育教學工作的教師。幼兒教師的法律身份

履行教育教學職責的專業人員（干部——專業人員）

《教師法》第四十條：“中小學教師，是指幼兒園、特殊教育機構、普通中小學……的教師。”

公辦幼兒園：“雇員兼準公務員”（徐廣宇）民辦幼兒園：“勞動者”幼兒教師的法律身份與權利保障（一）幼兒教師的權利與義務幼兒教師的法定權利（專業自主權）教育教學權（與幼兒受教育權）科研權（學術自由與言論的教育性）指導評價權（與幼兒名譽權、隱私權）獲取工資報酬權參與學校管理權培訓進修權幼兒教師的法律身份與權利保障（二）幼兒教師的法定義務《教師法》對教師義務的規定（第八條）遵守法律法規、職業道德義務教育教學義務思想教育義務尊重學生人格義務保護學生權益義務提高自身水平義務幼兒教師的法律身份與權利保障（三）《幼兒園工作規程》對幼兒教師職責的規定幼兒園教師對本班工作全面負責，其主要職責如下：觀察了解幼兒，依據國家規定的幼兒園課程標準，結合本班幼兒的具體情況，制訂和執行教育工作計劃，完成教育任務；嚴格執行幼兒園安全、衛生保健制度，指導并配合保育員管理本班幼兒生活和做好衛生保健工作；與家長保持經常聯系，了解幼兒家庭的教育環境，商討符合幼兒特點的教育措施，共同配合完成教育任務；參加業務學習和幼兒教育研究活動；定期向園長匯報，接受其檢查和指導。幼兒教師的法律身份與權利保障（四）幼兒教師管理制度幼兒教師資格制度幼兒教師資格認定條件幼兒教師資格的申請與認定幼兒教師資格的喪失幼兒教師職務制度幼兒教師聘任制度公辦幼兒園：聘任制《教師法》第十七條：學校和其他教育機構應當逐步實行教師聘任制。教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規定雙方的權利、義務和責任。幼兒教師的法律身份與權利保障（五）民辦幼兒園與教師：聘任關系or勞動關系?

《<民辦教育促進法>實施條例》第24條：“民辦學校自主聘任教師、職員。民辦學校聘任教師、職員，應當簽訂聘任合同，明確雙方的權利、義務等。”“民辦學校招用其他工作人員應當訂立勞動合同。”

《廣東省實施……辦法》第十二條：“民辦學校自主聘任合格的教師、職員。民辦學校聘用教師、職員，應當依法訂立聘任合同，明確雙方的權利和義務。發生人事爭議的，參照公辦學校人事爭議有關規定處理。”

《中華人民共和國勞動合同法》第二條：“中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織、民辦非企業單位等組織，與勞動者建立勞動關系，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，適用本法。”

《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》幼兒教師的法律身份與權利保障（六）幼兒教師聘任糾紛的解決途徑申訴（《教師法》A39）

教師對學校作出的處理不服，或對侵犯其權益的行為，可以向主管的行政機關提出申訴。人事仲裁

教師與學校在履行聘用（聘任）合同時發生爭議的，應由教師人事爭議調解委員會先行調解；調解未果的，當事人可以向當地人事爭議仲裁委員會申請仲裁。

民事訴訟

限于因辭職、辭退、履行聘用合同發生的爭議。

《勞動法》在民辦幼兒教師權益救濟中的適用幼兒教師的法律身份與權利保障（七）[附1]《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定