第十章

社會救助第一節概述一、社會救助的含義二、社會救助的基本特征三、社會救助的原則一、社會救助的含義國家通過國民收入再分配，對因自然災害或其他經濟、社會原因而無法維持最低生活水平的社會成員給與救助，以保障其最低生活。

1.獲取社會救助是公民的一項基本權利，實施社會救助是政府不容推卸的社會責任。2.社會救助制度的目標是克服現實的貧困。3.社會救助制度為公民提供的僅僅是滿足最低生活需要的資金或實物，目的是在公平和效率之間尋求適度平衡。一、社會救助的含義

英國的湯森（Townsend）

缺乏獲得各種食物和最起碼的生活和社交資源(個人、家庭和群體)關于貧困的內涵

英國的奧本海默(Oppenheim)在《貧困真相》一書中認為：“貧困是反映物質上的、社會上的和情感上的匱乏。它意味著食物、保暖和衣著方面的開支要少于平均水平。”關于貧困的內涵吳忠民

貧困是指社會成員由于社會資源占有量的不足或獲得社會資源機會的缺乏而導致的生活水準低下、發展機會缺乏以及發展能力不足的一種生活狀態。關于貧困的內涵二、社會救助的基本特征最低保障性

滿足最低生活需要，

社會保障制度的最后一道防線救助對象的限定性

權利義務單向性救助手段的多樣性三、社會救助的基本原則生存保障原則按需分配原則在確定的標準范圍內根據救助對象的需要進行救助（現金實物服務...）維護受助者尊嚴的原則討論：如何維護受助者的尊嚴？陳光標的人民幣墻陳光標“暴力慈善”引關注

被指是傳統恩賜觀復活“隱形補助”維護受助者尊嚴第二節社會救助基本內容一、社會救助體系二、社會救助對象三、貧困線的確定一、社會救助體系（一）依據救助的實際內容（二）依據救助的手段（三）依據救助時間的久暫（一）依據救助的實際內容生活救助災害救助失業救助法律援助住房救助醫療救助教育救助扶貧開發生活救助：差額補助（中國低保制度）災害救助

現金救助、實物/服務、以工代賑失業救助住房救助

廉租房公租房經適房醫療救助法律援助（訴訟費減免免費提供律師）扶貧開發（政策資金項目技術面對地區而非個人）（一）依據救助的實際內容《關于深化城鎮住房福利制度改革的決定》（1994-7-18）（住房福利→住房商品化社會化）1998年，住房建設成為新的經濟增長點同年，首次提出廉租房概念。“對不同收入家庭實行不同的住房供應政策，最低收入家庭租用由政府或單位提供的廉租住房”保障性住房發展《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（2007-8）建設部：全國所有市縣在2008年年底前必須建立“廉租房”制度。（2007-12）近兩年，保障性住房大發展保障性住房發展（二）依據救助的手段1.現金救助——社會救助主要形式2.實物救助——在災害救助中常用3.服務救助——對特定對象的照顧和護理4.以工代賑——提供就業機會，發放勞動報酬實現對救助對象的救助。在災害救助和扶貧開發中廣泛采用（“以工作換食品”）袁騰飛——羅斯福以工代賑/b/14336035-1283721831.html美國政府通過為失業工人創造就業機會來救濟民眾

“以工代賑投入重點建設與貧困地區經濟發展和農民脫貧致富相關的農村小型基礎設施工程。建設內容是縣鄉村公路、農田水利、人畜飲水、基本農田、草場建設、小流域治理，以及根據國家要求安排的其他工程。”

——《國家以工代賑管理辦法》（2005）以工代賑（三）依據救助時間的久暫1.定期救助（長期連續性救助）對象：失能失依人員2.臨時救助解決臨時困難：災害救助醫療救助失業救助中國現行社會救助體系社會救助體系居民最低生活保障制度專項救助制度自然災害救助臨時救助制度教育救助制度住房救助制度醫療救助制度司法救助制度二、社會救助對象確定如何確定？ILO：收入相當于制造業工人平均工資30%的家庭和個人歐洲經濟合作委員會：如果一個成年人本人可支配收入低于平均水平的50%，則屬于救助對象

三無人員

(無收入、無生活來源、無法定贍/撫養人)

雖有收入，但遭到意外，無法維持最低生活的人

收入較低，無法維持最低生活的人

中國社會救助的對象三、貧困線的確定貧困線：指最起碼的生活水平或與社會平均生活水平間的差距的一個量的界定。三、貧困線的確定救助標準確定依據：貧困狀態絕對貧困相對貧困

絕對貧困和相對貧困絕對貧困：不能保證維持最低限度的飲食和居住條件的生活狀態。相對貧困：強調在一定區域范圍內人的生存質量和水平的相互比較。

貧困線確定的具體方法市場菜籃法恩格爾系數法收入比例法生活形態法根據個體生存和發展需要確定必不可少的基本需求并按照市場價格來計算這種需求標準的方法貧困線=∑生活必需品*市場價格

市場菜籃法1978年，美國率先提出一整套劃定貧困標準的具體生活消費指標，包括食品、房租、衣服、家具、交通、衛生保健、水暖電氣、稅收和文化娛樂

市場菜籃法恩格爾系數法根據一個家庭用于食品的支出在全部支出中所占的比重來衡量貧困程度的一種方法恩格爾系數（Engel’sCoefficient）表示生活水平高低的一個指標，其計算公式如下：

恩格爾系數是國際上通用的衡量居民生活水平高低的一項重要指標，一般隨居民家庭收入和生活水平的提高而下降。

食物支出金額÷總支出金額×100%＝恩格爾系數

C恩格爾定律恩格爾系數（Engel’sCoefficient）城鎮農村1978年57.5%67.7%2005年36.7%45.5%2008年37.9%43.7%恩格爾系數富裕程度>59%貧困50-59%溫飽40-50%小康30-40%富裕<30%最富裕根據聯合國糧農組織提出的標準收入比例法以一個國家或地區社會中位收入或平均收入的50%作為這個國家或地區的貧困線。生活形態法是指首先從人們的生活方式、消費行為等“生活形態”入手，提出一系列有關家庭生活形態的問題；然后選擇若干剝奪指標，即在某種生活形態中舍棄某種生活方式和消費行為，再根據這些剝奪指標和被調查者的實際生活狀況，確定哪些人屬于貧困者；再分析他們被剝奪的需求和消費以及收入，從而計算出貧困線。美國的貧困線與美國的窮人美國的貧困線2005年貧困線標準：單身年收入低于9570美元；兩口之家低于12830美元；三口之家低于16090美元；四口之家少于19350美元；五口之家少于22610美元。2011年標準：個人年收入低于1.1139萬美元，或四口之家年收入低于2.2314萬美元（來源：北京晨報）《理解美國的貧窮》：美國窮人1）美國窮人中有46%的家庭擁有自己的房屋。典型房屋一般有三間臥室，一個半衛生間，一個車庫，一個門廊，以及一個曬臺。2）76%的窮人家庭里有空調。而1970年代，整個美國人口中只有36%的家庭有空調。3）75%的貧困家庭擁有一輛汽車，30%的美國貧困家庭擁有兩輛汽車。4）97%的貧困家庭擁有彩色電視機。78%的貧困家庭擁有錄像機或者DVD，一半以上的窮人家庭有立體聲音響裝置。5）73%的窮人家庭有微波爐，三分之一的貧困家庭有洗碗機。《理解美國的貧窮》：美國窮人第三節中國的社會救助一、社會救助改革的簡要歷程二、城市貧困與社會救助三、農村貧困與社會救助一、社會救助改革的簡要歷程1）計劃經濟時代：城市終身就業政策與國家—單位保障制。少量的救助對象：三無人員和五保戶、困難軍烈屬2）改革開放后，農村扶貧與城市下崗、失業日益成為突出的社會問題3）20世紀80年代，社會救助的重點在農村（開發式扶貧）4）1994年，實施“八七扶貧攻堅計劃”（1994-2000）一、社會救助改革的簡要歷程5）20世紀90年代中后期，社會救助制度建設在城市取得重要進展1993年，上海率先建立低保制度1997年，《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》一、社會救助改革的簡要歷程1999年，《城市居民最低生活保障條例》2007年，國務院《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》6）2007年，國務院《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》一、社會救助改革的簡要歷程二、中國城市社會救助（一）城市貧困問題（二）城市低保制度（一）城市貧困問題1.傳統貧困：計劃經濟時代的“三無人員”2.新貧困現象經濟體制改革國企改革市場競爭收入差距擴大住房、教育、醫療等問題加劇城市貧困社會保障建設滯后

國有經濟比重下降，競爭能力不強導致國企虧損、停產：從業人數減少，富余人員被精簡，吸收新增勞動力的數量和比重大幅縮減。

年份199819992000200120022003人數594.8652.5657.2515.4409.9260.2全國國有企業下崗人數社科院：中國城市貧困人口約5000萬過半無低保2011年08月04日

蟻族“80后”一個鮮為人知的龐大群體——“大學畢業生低收入聚居群體”，指的是畢業后無法找到工作或工作收入很低而聚居在城鄉結合部的大學生。“蟻族”，是對“大學畢業生低收入聚居群體”的典型概括。（二）城市居民最低生活保障制度（1）發展歷程（2）資金來源（3）救助標準（4）保障對象（5）申領程序（6）城市低保基本情況

（1）發展歷程

1993年上海試點

1997年，《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》

1999年頒布《城市居民最低生活保障條例》。

（2）資金來源：中央和地方財政預算，專款專用（3）救助標準：地方自定

城鄉低保標準不一；各地低保標準不一；

低保標準過低

珠海低保標準2010年4月新規：橫琴新區、香洲區、金灣區、萬山區、高新區、高欄港區和斗門區城鎮每人每月350元；斗門區農村每人每月280元。這是珠海自1997年實行低保制度以來第五次提高低保標準。長春低保標準從2011年10月1日起，長春市將再次調整城區城鄉低保標準，城區城鎮居民最低生活保障標準由原標準的每月350元提高到375元，城區農村最低生活保障標準由原標準的1800元/年提高到2100元/年。

（4）保障對象：家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的持有非農業戶口的城鎮居民（5）申領程序申請家計調查審核與批準待遇發放

申請→調查→審核與批準→發放保障金（6）城市低保基本情況人數2009年民政事業發展統計報告2009年民政事業發展統計報告三、中國農村社會救助（一）農村貧困概況（二）農村扶貧開發（三）農村社會救助

（一）農村貧困概況

1.貧困發生率與貧困人口

2.貧困致因

當前實際貧困線：人均純收入1196元2.貧困致因這是2010年1月1日在巴西里約熱內盧州安格拉－杜斯雷斯拍攝的遭泥石流掩埋的酒店。新華社/路透云南陸良縣小春作物幾近絕收近海大陸多臺風，內陸多寒潮，西北、華北多沙漠。南方雨多泥石流多，河流雨季洪水多。中國生態脆弱區主要分布在北方干旱半干旱區、南方丘陵區、西南山地區、青藏高原區及東部沿海水陸交接地區中國的貧困地區和對氣候變化格外敏感的生態與環境脆弱地帶，在地理空間分布上具有高度的一致性。生態脆弱區的生態形勢1）草地退化、土地沙化面積巨大；2）土壤侵蝕強度大，水土流失嚴重；3）自然災害頻發，加劇地區貧困；4）氣候干旱、水資源短缺；5）濕地退化、調蓄功能下降、生物多樣性喪失。氣候變化的影響1）農作物產量下降全球變暖與極端自然災害及影響2）水資源匱乏全球變暖加劇西部、華北干旱；土地沙漠化沙塵天氣；灌溉用水、生態用水及生活用水3）水土流失，植被萎縮；生物多樣性銳減4）健康：增加疾病發生和傳播的機會洪澇災害后，感染性腹瀉如霍亂、痢疾、傷寒、副傷寒增加。氣候變化的影響（二）農村扶貧開發1.扶貧工作四階段：

第一階段：1978－1985：大力推進農村經濟發展，農民貧困得到大大緩解時期。

第二個階段：1986－1993年：加大力度推行扶貧開發，貧困人口繼續較少時期。第三個階段：1994－2000年：扶貧攻堅，基本解決農村貧困人口溫飽問題時期。第四階段：2001－2010年，我國的扶貧開發工作發展到新的階段。

2001年5月，中共頒布《中國農村扶貧開發綱要（2001－2010年）》（二）農村扶貧開發2.扶貧的政策選擇（1）貧困縣策略：確定貧困縣，重點扶持資金投入：扶貧信貸資金、財政發展資金產業開發:A開發貧困地區的自然資源B扶持有助于直接解決群眾溫飽的種植業、養殖業和相

關的加工業

貧困縣1985年年人均收入低于150元的縣稱為貧困縣。1994年基本上延續了這個標準。1992年,人均純收入低于400元的縣，全部納入國家級貧困縣。目前，中國有592國家級貧困縣在所有省份中，貧困縣最多的是云南，有73個；其次是陜西和貴州，有50個。

（2）減輕農民負擔

（農業稅，2006；義務教育，2007）（3）對口支援政策：

1996年中央政府組織沿海6省、3個直轄市、4個計劃單列市對口扶持西部10個省、自治區。“一省幫一重災縣”19個省市對口支援資金將超過700億元歷年脫貧人口

PovertyPopulationReduced(10000p)1990－1999