第三講行政主體、行政相對人行政主體國家公務員行政相對人第三講行政主體、行政相對人行政主體1第一章行政主體行政法主體（行政法律關系主體）行政主體行政相對人行政機關法律法規授權組織第一章行政主體行政法主體行政主體行政相對人行政機關法律法2一、行政主體的概念和特征（教材P34）是指參加行政法律關系，依法擁有行政職權，能以自己的名義行使行政職權，并能獨立地為自己行使行政職權的行為產生的后果承擔相應法律責任的國家機關或社會組織。（三者缺一不可）對概念的進一步闡釋1、行政主體必須是承擔國家行政權力、實施行政活動的組織，不享有行政權的機關、單位、個人，除非法律、法規明確授予其行政管理權外，不能作為行政主體。2、行政主體必須是能夠以自己的名義作出行政行為的組織。所謂“以自己的名義”是指能夠依照自己的意志作出處理決定發布命令，并以自己的職權保障這些決定和命令的實施。只有那些符合法定條件，履行必要法定程序而成立的，享有國家行政權的行政機關和接受法定授權的組織才有對外名義權。一、行政主體的概念和特征（教材P34）3案例分析張某是某市車站路擺攤賣小吃的個體戶。2000年8月20日，張某與一顧客謝某發生爭執，繼而相互推搡，致使謝某跌傷了右腿。第二天，某市某區公安分局治安科依據《治安管理處罰條例》第22條的規定，以毆打他人為由，裁決張某治安罰款100元，并賠償醫藥費45元。該治安科未制作、送達治安處罰裁決書，罰款由治安科出具了一個收據。張某不服，以為毆打他人為由，向某區人民法院提起訴訟，狀告某區公安分局治安科違法實施行政處罰。

問：某區公安分局治安科是否能夠以自己的名義對張某進行行政處罰？某區公安分局治安科是否可以成為適格被告？分析要點：治安科是區公安分局的內部機構，是具體執行公務、實現區公安分局職能的機構，其自身不能以自己的名義對外行使行政職權，也不能獨立承擔由此所產生的法律責任，不具有行政主體資格。治安科對外所作出的一切具體行政行為只能是以某區公安分局的名義作出，由此產生的法律后果也應由某區公安分局來承擔。因此，某區公安分局治安科不能以自己的名義對張某進行行政處罰，而張某也只能以區公安分局為被告。案例分析張某是某市車站路擺攤賣小吃的個體戶。2000年8月24如：區房地局住宅管理科；上海市公安局政策法規處等3、行政主體必須能獨立承擔法律責任。這與前一個條件相聯系，是判斷行政機關及其他組織能否成為行政主體的關鍵，也是確立行政主體這一概念的意義所在。一般而言，享有行政管理職權的組織即能夠獨立承擔法律責任；能獨立承擔法律責任的組織，即享有行政管理職權。如：區房地局住宅管理科；上海市公安局政策法規處等5二、行政機關的概念

（一）行政機關的概念（教材P38）行政機關是按照憲法或有關組織法的規定而設立的依法行使國家行政職權、對國家各項行政事務進行組織和管理的國家機關。行政機關既包括各級政府，也包括憲法、法律、法規確立的能以自己名義行使行政權的各類政府職能部門。（二）行政機關的特征（教材P38）

行政機關從成立之日起就具有行政主體資格，行政機關從其成立之日起就具有相應的優益性，行政機關有較為穩定的組織機構和公務員編制。二、行政機關的概念

（一）行政機關的概念（教材P38）6

(三)行政主體與行政機關的聯系與區別

1.前者是學理概念，后者是法律概念；2.行政機關一經成立即成為當然的行政主體，而行政主體除包含行政機關外，還包括得到法律、法規授權能以自己名義行使行政權的其他組織。3.行政主體和行政機關的聯系和區別類似于民法中的法人和公司的關系。（四）甄別行政主體與行政機關的三個判斷：

第一，并非所有的行政機關都能成為行政主體。行政機關只有具備一定的條件才能成為行政主體。某個組織可能是行政機關，但它在某個法律關系中并不一定就是行政主體。

(三)行政主體與行政機關的聯系與區別

1.前者是學理概念，7第二，并非行政機關在所有場合都以行政主體的身份出現。把握這一特征關鍵在于分清行政機關的行為的性質。第三，并非所有成為行政主體的組織都是行政機關。結論：

只有具備一定條件的行政機關才能成為行政主體；只有在行使權力、進行行政管理時的行政機關才能成為行政主體；有些組織并非行政機關但因法定授權而成為行政主體。

第二，并非行政機關在所有場合都以行政主體的身份出現。把握這一8（五）行政機關、行政組織和行政機構的區別行政機關、行政組織和行政機構，是一組既密切聯系，又有一定區別的概念。行政組織，是為實現對社會公共事務的有效管理，由國家按照憲法、組織法和法律規定的條件和程序設立并負責國家行政事務管理的特殊社會組織，包括行政機關和行政機構。行政機關，是指從中央到地方的各級人民政府及其他具有法人資格，能以自己的名義行使行政權并承擔因此而產生的法律責任的行政單位。行政機構，是指構成國家行政機關的內部各單位，它是為行政機關行使行政權服務的，對外不能以自己的名義發布決定和命令，其行為的一切法律后果皆歸屬于其所屬行政機關。（五）行政機關、行政組織和行政機構的區別行政機關、行政組織和9三者關系以及在行政法律關系中的地位行政機關是聯結各行政機構的綜合體。在三者中，只有行政機關具有行政主體的資格，可以成為行政法律關系中的一方特定主體。行政機構一般可作為行政相對人而成為行政法律關系的一方主體，只有在法定授權的情況下，才能成為行政主體。而行政組織則沒有獨立成為行政法律關系主體的任何可能性。三者關系以及在行政法律關系中的地位10（六）中央行政機關1、國務院（總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長）；2、國務院各部（專業性）、委（綜合性）；3、國務院直屬機構（由國務院直接領導）：國家統計局、稅務總局、工商總局等；4、國務院部委管理的國家局：商務部――國家技術監督局、醫藥管理局、煙草專賣局；科技部――地震局、專利局；國土資源部――土地管理局、海洋局、測繪局（六）中央行政機關11第三講行政主體、行政相對人課件12（七）地方行政機關包括地方各級人民政府（省級——鄉級）地方各級人民政府職能部門（廳局委）地方人民政府的派出機關（行政公署、區公所、街道辦事處【市轄區、不設區的市人民政府】）（七）地方行政機關13地方行政機關

地方各級人民政府地方各級人民政府職能部門（廳局委）地方人民政府的派出機關地方行政機關地方各級人民政府地方各級人民政府職能部門（廳14地方各級人民政府省級人民政府（直轄市、自治區）設區的市級人民政府（省會市、省轄市（地級市）、自治州）縣級人民政府（縣級市、市轄區、自治縣）鄉級人民政府（鎮、民族鄉）地方各級人民政府省級人民政府設區的市級人民政府縣級人民政府鄉15地方人民政府的派出機關行政公署（由省級人民政府派出）區公所（由縣級人民政府派出）街道辦事處（由市轄區、不設區的市人民政府派出）地方人民政府的派出機關行政公署區公所街道辦事處16案例分析某市物價管理局因辦公用房緊張向政府主管部門申請擴建辦公大樓。市物價管理局領取了城市建設規劃許可證，后因資金缺乏便引進某房地產開發公司共同建造。雙方商定：物價局出地，房產商出錢，建房后，產權證登記物價局名下，但一半建筑歸房產商使用50年，期滿后歸還該建筑。事后，雙方履行了合同。事中被土地管理局查處，土地局認定物價局和房地產商是非法買賣土地，并依據《土地法》第73條，分別對物價局和房地產商作出了行政處罰。物價局和房地產商均不服，提起了行政訴訟。物價局的理由是：與房產商的合同是一個內部合作關系，實際上是部分建筑的租賃關系，不屬非法買賣；再則，物價局是一個國家行政機關，行政機關不應對行政機關作出行政處罰，否則違背了《行政處罰法》的精神。房產商的理由是：當時物價局聲稱一切官方手續由它辦理，我公司不知這種合作方式違法。問題：在本案中，有幾個行政法律關系？有幾個行政主體？分別是誰？案例分析某市物價管理局因辦公用房緊張向政府主管部門申請擴建辦17三、法律、法規授權的組織（被授權組織）

（一）概念（教材P38）被授權組織指行政機關以外的組織，是依據法律、法規（憲法和組織法以外的法律法規）的特別授權而取得行政主體的資格，并能行使行政職權的非國家行政機關。（二）范圍1.行政機構：A地方政府職能部門的派出機構（派出所、工商所、稅務所）B行政機關的某些內部機構（商標評審委員會、專利復審委員會、公安消防大隊交警大隊、價格監督機構、步行街管理辦公室下設的南京路步行街監察隊）2.社會組織（工會、共青團）、人民團體（殘聯、婦聯、紅十字會、法學會）、行業協會（律協、會計師協會、佛教協會）。三、法律、法規授權的組織（被授權組織）

（一）概念（教材P3183.企業單位（行政性公司）地鐵運營公司、煙草自來水煤炭煤氣電力公司、中國工商銀行、中國建設銀行、中國農業銀行、中國銀行等，在現金管理方面享有行政主體的資格。4.事業單位（衛生防疫站、檢驗檢疫機構、國境衛生檢疫機構、高校）如《中華人民共和國學位條例》（1981年1月1日起實施）第8條第1款規定："學士學位，由國務院授權的高等學校授予；碩士學位、博士學位由國務院授權的高等學校和科學研究機構授予。"這就賦予了高校學位授予權。

3.企業單位（行政性公司）地鐵運營公司、煙草自來水煤炭煤氣電19（三）法律法規授權組織與行政主體的關系被授權組織在依法行使被授予的行政職權時，則成為行政主體的組成部分；沒有經過法律法規的特別授權的行政機關內部機構或某些組織，即使它們行使著行政職權，仍然不具有行政主體的資格，也不可能成為行政主體；被授權組織在從事行政職權以外的其他活動時，也不能成為行政主體，只是普通的組織。（三）法律法規授權組織與行政主體的關系20四、行政主體的類型（一）外部行政主體和內部行政主體外部行政主體——→的行政相對人；內部行政主體——→本行政主體的組成機構、公務員或隸屬于本行政主體的其他主體。如：北京市工商局企監處；上海市法制辦綜合處；許多學者將外部行政主體的分類與行政機關的分類相同，內部行政主體則包括行政機關、領導機構、辦公機構、內部事務管理機構。四、行政主體的類型（一）外部行政主體和內部行政主體21事例分析為加強對黃浦江兩岸綜合開發的領導，推進黃浦江兩岸開發工作的開展，市政府于2002年1月9日成立了黃浦江兩岸開發工作領導小組，市領導親自擔任組長、副組長，市發展改革委、市建委、市經委等部門和沿江各區共17個單位的主要負責人出任領導小組成員。黃浦江兩岸開發工作領導小組的性質？屬于何種主體？《國家行政機關公文處理辦法》：對公文發布主體和格式有明確規定，部門內設機構除辦公廳（室）外不得對外正式行文。例如國務院辦公廳發文，國慶節休假時間安排事例分析為加強對黃浦江兩岸綜合開發的領導，推進黃浦江兩岸開發22〔二〕中央行政主體與地方行政主體中央行政主體是行使行政職權的范圍及于全國，行使的職權具有全國性功效的機關或組織地方行政主體是行使行政職權的范圍僅限于本行政區的機關或組織（三）職權行政主體和授權行政主體職權行政主體是指行使憲法、法律或法規賦予的固有行政職權例：國務院；市政府；房地局授權行政主體是指行使法律、法規規定的或有權機關依法轉予的非固有行政職權。例：上海市地鐵運營公司；高校；殘疾人聯合會；律師協會。〔二〕中央行政主體與地方行政主體23（四）地域性行政主體與公務性行政主體地域性行政主體是指以行政地域為基礎，行使行政職權的范圍對象與行政主體所處的行政地域緊密聯系的組織；例如：地方稅務局公務性行政主體是指依法從事一定的公務活動，不以地域為設立標準，獨立享有行政法上的權利與義務的行政主體。例如：海關總署，上海海關（國家設在上海口岸的進出境監督管理機關）（管轄范圍輻射長三角流域，華東地區、長江流域）（四）地域性行政主體與公務性行政主體24五、行政主體的資格（一）概念（教材P35）行政主體的資格是行政機關或有關組織以獨立法律地位與管理者身份參加行政法律關系時所應具備的條件。（二）職權行政主體與授權行政主體的資格取得1、職權行政主體資格的取得應具備以下條件：依法成立，擁有法定職權，具有法定的機構編制和人員編制，擁有獨立的行政經費，擁有必要的辦公條件，經過必要的公告程序。五、行政主體的資格（一）概念（教材P35）25例如：國務院各部委的設立，經全國人大常委會的批準；上海市人民政府的設立上海市郵政管理局（2006年9月設立）。根據《郵政體制改革方案》，將按照政企分開的原則，重新組建國家郵政局，作為國家郵政監管機構；組建中國郵政集團公司，經營各類郵政業務；上海市郵政管理局屬于獨立的郵政監管機構，受國家郵政局垂直領導。其主要職責是：貫徹執行國家關于郵政行業管理的法律法規、方針政策和郵政服務標準；監督管理本地區郵政市場；組織協調本地區郵政普遍服務以及機要通信、義務兵通信、黨報黨刊發行、盲人讀物寄遞等特殊服務的實施。例如：國務院各部委的設立，經全國人大常委會的批準；上海市人民26湖南省溆浦縣中醫院訴溆浦縣郵電局

不履行“120”急救電話開通職責案

問：郵電局是公用企業，不是行政機關，因此不具備行政訴訟中的被告資格？長期以來，我國對郵電部門實行政企合一的管理模式。郵電部門既具有郵電行政主管機關的職權，又參與郵電市場經營。經過改革．目前雖然郵政和電信初步分離，一些電信部門逐漸成為企業法人，但是由于電信行業的特殊性，我國電信市場并未全面放開．國有電信企業仍然是有線通訊市場的單一主體，國家對電信方面的行政管理工作，仍然要通過國有電信企業實施。這些國有電信企業沿襲過去的作法行使行政管理職權時，應視為《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款所指的“由法律、法規授權的組織”。湖南省溆浦縣中醫院訴溆浦縣郵電局

不履行“120”急救電話開272、授權行政主體資格的取得必須具備的條件有：由特別授權，具有相應的組織形式，符合法定程序要求。特別授權是指法律法規的直接授權例如：《上海市軌道交通管理條例》第四條第二款：“軌道交通線路運營單位負責其運營范圍內軌道交通運營的日常管理工作。經市交通局認定具備實施行政處罰條件的軌道交通線路運營單位，按照本條例的授權實施行政處罰。”《治安管理處罰法》第九十一條：“治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關決定；其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定。”

2、授權行政主體資格的取得必須具備的條件有：由特別授權，具有28討論題1.《公路法》第八條第四款“縣級以上地方人民政府交通主管部門可以決定由公路管理機構依照本法規定行使公路行政管理職責”；第八十二條“除本法第七十四條、第七十五條的規定外，本章規定由交通主管部門行使的行政處罰權和行政措施，可以依照本法第八條第四款的規定由公路管理機構行使。”2.《食鹽專營辦法》第四條“國務院授權的鹽業主管機構(以下簡稱國務院鹽業主管機構)負責管理全國食鹽專營工作。縣級以上地方各級人民政府授權的鹽業主管機構(以下簡稱縣級以上地方各級人民政府鹽業主管機構)，負責管理本行政區域內的食鹽專營工作。討論題1.《公路法》第八條第四款“縣級以上地方人民政府交通主293.《中華人民共和國野生動物保護法》第二十二條：“…因科學研究、馴養繁殖、展覽等特殊情況，需要出售、收購、利用國家一級保護野生動物或者其產品的，必須經國務院野生動物行政主管部門或者其授權的單位批準；需要出售、收購、利用國家二級保護野生動物或者其產品的，必須經省、自治區、直轄市政府野生動物行政主管部門或者其授權的單位批準。”3.《中華人民共和國野生動物保護法》第二十二條：“…因科學研30有學者認為，《行政訴訟法》關于“授權”、“委托”兩個概念的用法是與行政法理及其他法律、法規不吻合的。行政訴訟法上的“授權”，是行政法理上的行政職權設定；行政訴訟法上的“委托”，是行政法理上的行政授權和行政委托。如《中華人民共和國野生動物保護法》第22條規定。這里的授權就是國務院野生動物行政主管部門這一行政主體將自身職權再授予其他單位。由此，其對行政授權作如下定義：行政授權是指行政主體在法律、法規的許可條件下，通過法定的程序和形式，將自己行政職權的部分或全部轉讓給有關組織，后者據此以自己的名義行使該職權，并承受該職權行為效果的法律制度。有學者認為，《行政訴訟法》關于“授權”、“委托”兩個概念的用31持該種觀點的學者認為，行政授權具有以下法律特征：①授權人是已具備行政主體資格的組織。在我國這種組織一般為行政機關；②行政授權授出的是原行政主體的法定職權，這種職權的授出不導致原行政主體行政職權的喪失；③被行政授權的人通常是授權行政主體的下級或其他組織；④行政授權人授出行政職權必須有明確的法律依據；⑤行政職權的授出應符合法定的程序，沒有法定程序也應選擇合理的程序，其中授權憑證并公布是不可缺少的兩個合理程序；⑥被行政授權人因行政職權的被授予而成為新的行政主體。如果被行政授權人在獲得授權前已為行政主體，那么新的行政職權的授予意味著該行政主體職權的增加。參見胡建淼：《行政法學》，法律出版社1998年版，第239-257頁。

持該種觀點的學者認為，行政授權具有以下法律特征：①授權人是已32（三）行政主體資格變更、消滅和確認（教材P35）（了解）變更例如：浦東新區社會發展局由新聞出版、文化、教育、衛生、體育、民政等組成的一個綜合機關消滅例如：某國企計生辦曾被授權從事婚姻登記行政職權，后撤銷，行政主體資格消失，但計生辦這個組織仍然存在（三）行政主體資格變更、消滅和確認（教材P35）（了解）33派出所、工商所的行政主體資格問題在我國行政序列中，派出所屬于地方人民政府職能部門即公安部門的派出機構，是市公安機關派出具體負責一地治安管理工作的基層機構，行使公安機關的部分權力。派出機構一般不具有行政主體資格，只有法律、法規授權時才能在授權范圍內獨立行使行政職權。《中華人民共和國治安管理處罰法》（2006年3月1日生效）授予了派出所有對違反治安管理的行為處以警告、500元以下罰款的權力。也就是說，它只對其在治安管理領域內作出的警告、500元以下罰款行為獨立承擔責任，它所作出的其他行為，由于沒有法律的明確授權，仍應視為其派出的公安機關的行為，由公安機關承擔法律后果（行政委托）。一旦引起爭議，由公安機關應訴，作為被告。派出所、工商所的行政主體資格問題34《工商行政管理所條例》第八條工商所的具體行政行為是區、縣工商局的具體行政行為，但有下列情況之一的，工商所可以以自己的名義作出具體行政行為：

（一）對個體工商戶違法行為的處罰；

（二）對集市貿易中違法行為的處罰；（三）法律、法規和規章規定工商所以自己的名義作出的其他具體行政行為。

前款第（一）、（二）項處罰不包括吊銷營業執照。

《工商行政管理所條例》35六、行政授權和行政委托（教材P38）比較項目行政授權行政委托1.主動方主體授權方：行政主體委托方：行政主體2.被動方主體被授權主體被委托方(下屬組織)(被委托的組織和個人)3.行為目的解決是否有權行為問題解決是否親自行為問題4.行為客體行政職權（歸屬權）行政職權（實施權）5.關系縱向關系：內部行政行為橫向關系：行政合同行為6.行為性質具有強制性不具有強制性7.行為形式決定、通告等協議形式8.行為效果創設行政主體創設行為主體9.在行政訴訟中的地位被授權方作被告委托方作被告六、行政授權和行政委托（教材P38）比較項目36案例分析在“呼死你”系統案中，電信部門和無線電委員會等部門，是否有“授權和同意”城管部門使用這種對付“牛皮癬”新手段的權力？分析：首先得明確電信部門和無線委是什么性質的部門，電信部門是一個以經營電信業務的公司，是公司法上稱為國有有限責任公司即企業，而無線委是一個具有管理職責的行政職能部門，只有行政管理職能而無行政執法權的行政機關。既然一個是企業，一個是無行政執法權的行政機關，又何來權利授權和同意城管部門使用行政干預方式來限制通信自由的權利呢？同時也出現一個具有法律法規授權的組織需要一個無行政執法權的企業和一個無行政執法權的行政機關授權執法的怪現象。公民的通信自由不受任何非法的侵犯，任何一個企業及任何一個行政機關（排除國家安全機關、公安機關和檢察機關等）都無權超越憲法的規定來授權和同意城管部門使用這種對付“牛皮癬”的新手段的權利。

案例分析在“呼死你”系統案中，電信部門和無線電委員會等部門，37“授權”的邏輯前提是有權而且這種權利依法可以委托其他合法主體行使。小廣告主使用其電話是其行使憲法規定的通信自由權和依電信服務合同享有的合同權利的方式，是合法的權利應受法律的保護。查處違法小廣告應該是工商行政管理部門、城管部門等的職權。電信部門和無線電委員會的“授權和同意”是沒有依據的。“授權”的邏輯前提是有權而且這種權利依法可以委托其他合法主體38案例分析在田永訴北京科技大學案中，高校被推上了行政訴訟的被告席，并最終敗訴。據此，你是否對行政主體的內涵有了新的認識？更進一步的問題是：本案被告北京科技大學究竟是法律、法規、規章授權的行政主體，還是一個公務法人？對于這個問題，可以閱讀馬懷德：《公務法人問題研究》，載《中國法學》2000年第4期。

案例分析在田永訴北京科技大學案中，高校被推上了行政訴訟的被告39分析要點：通說認為，行政主體是行使國家行政管理職權的行政機關或者是法律、法規授權其行使某一或者某些行政管理職權的行政主體。根據《教育法》第21條“經國家批準設立或者認可的學校及其他教育機構按照國家有關規定，頒發學歷證書或學位證書的”規定，北京某大學屬于法律直接授權的教育機構，負有履行頒發學歷或其他學業證書的法定職責。又根據《學位條例》第8條“學士學位，由國務院授權的高等學校授予”的規定，北京某大學同時屬于法律間接授權的教育機構，負有授予學士學位的法定職責。這些情況表明，盡管北京某大學不屬于國家行政機關，但它屬于法律、法規授權的履行部分教育行政管理職責的教育機構，北京某高校在依法履行教育行政管理職權的活動中，具備行政主體資格，對自身所作的具體行政行為承擔責任，是行政訴訟的合格被告。分析要點：40夾江打假案據《法制日報》1996年4月15日報道，1995年7月28日，四川省技術監督局查封了夾江縣彩印廠的假冒商標和廠房、設備，并予以罰款處理，原因是該廠印刷假冒商標。夾江彩印廠不服，認為技監局沒有行政處罰的權力。因為據我國商標法規定，商標的注冊和管理工作由國家工商行政管理部門負責。于是就以其越權為由,提起行政訴訟。法院立案后輿論嘩然，新聞媒體上一片原告無理的聲音。結果法院判決維持四川省技術監督局的封存通知書，駁回原告的訴訟請求。

夾江打假案據《法制日報》1996年4月15日報道，1995年41爭論問題是:四川省技術監督局是不是此案合法的行政執法主體?或者說它所采取的行政強制措施和行政處罰是否越權?不少人認為,行政執法要有秩序,打假也應分工負責并有嚴格程序,既不能失職,也不應越權。事實上,夾江縣彩印廠正是以"越權"為理由提起行政訴訟的。與此相反,另一些組織、個人以及某些大眾傳媒卻持"制假者是過街老鼠,誰都該打","打假怎能有錯"的看法。盡管人們對此見仁見智,但有一點卻已形成共識：即我國的行政組織法過于粗疏,行政法律規范的缺口和沖突太多。例如,部分行政執法機關的職權劃分不明確,缺乏比較嚴密的行政組織法和行政程序法規范等等,這極不適應社會主義市場經濟條件下行政執法的客觀要求,難免造成行政執法的無法可依和無所適從。

請思考："夾江打假案"給我國行政機關組織法的完善帶來怎樣的啟示？

爭論問題是:四川省技術監督局是不是此案合法的行政執法主體?或42七、行政職權（一）行政職權的概念和特征（教材P42）行政職權是具體化的國家行政權，是行政主體擁有和行使的國家行政權，是法定的國家行政權。行政職權的特征有：國家強制性，不可處分性，單方性，優益性。行政職權的設定是國家依法以憲法、法律和法規等特定規范性文件賦予行政機關以固有行政職權的創制性活動。是立法機關和高層次行政機關的立法活動七、行政職權（一）行政職權的概念和特征（教材P42）43（二）行政職權的分類

1.從行政手段角度分析，行政職權可以分為行政立法權、行政規范制定權、行政命令權、行政處罰權、行政裁判權等。這是一種非常不科學的分類，因為，一方面它無法列舉窮盡；另一方面各種類間又存在交叉。這里的列舉意在說明行政職權表現手段的多樣化。

2.以行政職權本身是否存在合理選擇度為標準，行政職權可以分為羈束（行政）職權和自由裁量（行政）職權。

行政羈束權是指行政主體在事實認定、法律適用、程序、行為與否和怎樣行為方面均不存在合理選擇度的行政職權。

行政自由裁量權是行政主體在事實認定、法律適用、程序、行為與否和怎樣行為方面存在合理選擇度的行政職權。（二）行政職權的分類

1.從行政手段角度分析，行政職44分類的意義行政羈束權和行政自由裁量權的分類不僅有深刻的理論意義，還有極為重大的實踐意義。對于前者的超越直接構成行政違法；對于后者的超越也構成行政越權；自由裁量權限內非常不合理的行為屬濫用職權，而自由裁量權限內做出的一般不合理的行為并不構成行政違法，僅屬于不適當的行政行為，它不受司法審查。（三）行政優益權行政優益權就是國家為保證行政職權的有效行使，賦予行政主體及其他工作人員某些職務上或物質上的優惠條件。其中，職務上的優惠條件屬行政優先權；物質上的優惠條件屬行政受益權。

分類的意義45第三講行政主體、行政相對人課件46

1.行政優先權

行政優先權是行政主體及其工作人員在行使行政職權時依法享有的職務上的種種優惠條件。簡單說，行政優先權就是因職權而產生的一種“特權”。它是一種權利，但又不是一般公民和組織可能享有的權利。

行政優先權是一種特別的權利，它必須有法律根據并且在法定情形發生時方能擁有。根據我國現行立法，行政優先權主要包括以下幾類：

（1）獲得社會幫助權。行政主體及其工作人員在履行行政職責、行使行政職權時，尤其是在緊急公務的情況下，所享有的獲得其他組織或個人協助的權利就是獲得社會幫助權。

1.行政優先權

行政優先權是行政主體及其工47

（2）公務受特別保護權。行政主體及其工作人員履行公務時的人身和公務狀態受法律特別保護，其他人對公務進行阻撓或對公務人員的人身進行加害將遭受特別懲處的權利叫公務受特別保護權。

（3）職權行為受有效推定權。為保障行政生活的安定性和公務的延續性，一般國家都承認行政職權行為具有公定力，即行政行為一經作出，只要未經有權機關撤銷即被推定有效。2.行政受益權

行政受益權是指行政主體為行使行政職權而享有的由國家提供物質保障的優惠條件。通常，各類行政主體都由國家提供行政經費，并通過撥款方式配備辦公住房、設備和工具。行政受益權是行政主體進行職權行為時必要的物質保障

（2）公務受特別保護權。行政主體及其工作人員履行公務時48（四）行政職責

行政職責是行政主體在行使職權時應當履行的某種義務，它是國家通過法律要求行政主體為或不為一定行為的必要性。

（四）行政職責

行政職責是行政主體在行使職權時應當履行的某種49行政主體的法律地位行政職權行政優益權行政職責固有職權授予職權行政優先權行政受益權合法合理行政主體的行政行政行政職責固有授予行政行政合法合理50第二章國家公務員一、國家公務員的概念和分類《公務員法》（共十八章107條）2006年1月1日公務員的條件、義務與權利、職務與級別、錄用、考核、職務任免、職務升降、獎勵、懲戒、培訓、交流與回避、工資福利保險、辭職辭退、退休、申訴控告、職位聘任、法律責任。第二條：本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。我國以前沒有公務員的概念，只有“國家干部”、“國家行政機關工作人員”第二章國家公務員一、國家公務員的概念和分類51公務員范圍的擴大首次明確了列入公務員范圍必須同時具備的3個條件。

公務員已不再局限于政府機關工作人員，而擴大至符合上述3個條件的所有工作人員，即公務員范圍將從行政機關擴大到黨委、人大、政協、審判、檢察、民主黨派等機關的工作人員。

此外，公務員法還根據我國的實際情況保留了“參照管理”的形式，即法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員，經批準參照公務員法進行管理。人事部副部長侯建良表示，這樣規定有利于保持各類機關干部的整體一致性，有利于統一管理，也有利于黨政機關之間干部的交流使用，同時也參照了國際通行做法。公務員范圍的擴大首次明確了列入公務員范圍必須同時具備的3個條52第三條“公務員的義務、權利和管理，適用本法。法律對公務員中的領導成員的產生、任免、監督以及法官、檢察官等的義務、權利和管理另有規定的，從其規定。”（《法官法》《檢察官法》）第四十五條第三款“確定初任法官、初任檢察官的任職人選，可以面向社會，從通過國家統一司法考試取得資格的人員中公開選拔。”第三條“公務員的義務、權利和管理，適用本法。法律對公務員中53選擇題下列不屬于公務員的是

A.九三學社的各級干部

B.東城法院的法官

C.福州海關的工作人員

D.海淀公證處的公證員

答案:

D2、下列不屬于公務員范圍的是（）①中國共產黨機關工作人員②農工民主黨機關工作人員③各級婦女聯合會機關工作人員④審判機關工作人員選擇題下列不屬于公務員的是

A.九三學社的各級干部

B.東城54選擇題屬于我國《公務員法》范疇內的是鎮長、法院院長、公安局長、縣政府打字員、市人大常委會主任、民建主席、省委書記、政法委書記、檢察院檢察長……選擇題屬于我國《公務員法》范疇內的是55二、國家公務員的分類（了解）第十四條國家實行公務員職位分類制度。公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。國務院根據本法，對于具有職位特殊性，需要單獨管理的，可以增設其他職位類別。各職位類別的適用范圍由國家另行規定。

第十六條公務員職務分為領導職務和非領導職務。領導職務層次分為：國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉科級正職、鄉科級副職。非領導職務層次在廳局級以下設置。

第十七條綜合管理類的領導職務根據憲法、有關法律、職務層次和機構規格設置確定。

綜合管理類的非領導職務分為：巡視員、副巡視員、調研員、副調研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員。綜合管理類以外其他職位類別公務員的職務序列，根據本法由國家另行規定。二、國家公務員的分類（了解）56三、國家公務員的法律地位公務員的三重身份：1.依法代表國家并以行政主體的名義實施行政行為時，它是國家公務員；2.從事民事活動時，它是自然人；3.在一種行政法律關系中處于被管理地位時，它是行政相對人。三、國家公務員的法律地位57四、國家公職關系國家公職關系概念（教材P48）是指國家公務員因擔任國家公職、執行國家公務而與國家(直接相對主體為行政機關)發生的法律關系。

國家公職關系屬于內部行政法律關系，但外部行政關系與國家公職關系密不可分。國家公職關系的雙方主體分別是國家公務員和國家。但由于國家屬抽象的法律主體，因此從形式上，國家公職關系是國家公務員與其所任職的國家行政機關之間的關系。在某種意義上，國家公職關系也可視為一種特殊的勞動關系。四、國家公職關系國家公職關系概念（教材P48）58國家A行政主體BC公務員相對人D國家59A國家授權關系（行政主體）B國家公職關系（內部行政委托關系）C行政法律關系D（表面上的）行政法律關系A國家授權關系（行政主體）60案例分析某公安局民警李某開車執行公務，在開車返回單位途中，路過其小孩正在讀書的學校，臨時決定先接小孩回家，然后再回單位，就在其接小孩回家的路上，李某違章駕駛，撞傷一老太太，該老太太打算去法院提起損害賠償訴訟，但她應當以李某個人為被告提起民事賠償訴訟，還是以李某所屬的公安機關為被告提起行政賠償訴訟呢？為此她前來一家律師事務所請教，律師在討論中有兩種不同的意見，一種意見主張應當以民警李某所屬的公安機關為被告提起行政賠償訴訟，理由是：一、李某是民警，屬于國家公務員；二、李某發生撞車時，使用的車是公務車，而不是私家車；三、雖然接送自己的小孩不屬于公務，但它發生在整個公務的時間段之內（即回到單位之前，而不是之后）。案例分析某公安局民警李某開車執行公務，在開車返回單位途中，路61另一種意見主張，應當以李某個人為被告提起民事賠償訴訟。理由是：接送小孩是私人行為，而不是公務行為，因而與所屬的公安機關沒有關系。國家公務員從事不同行為，參與不同法律關系，便可以不同的法律身份出現：當他代表行政主體實施職務行為時，他的法律身份是公務員；當他代表自己從事民事行為時，他的法律身份是自然人；當他在行政管理關系中處于被管理一方時，他的法律身份又是行政相對人。本案中我們同意第二種主張，但他的理由闡述得不夠充分，因為李某是否屬于一個公務員不能作為一個抽象問題來討論，只能置于具體的情景中作具體分析，只能問某個民警在某種情景中從事某種行為是否屬于公務員。另一種意見主張，應當以李某個人為被告提起民事賠償訴訟。理由是62本案民警李某駕公務車外出執行公務，這是事實，但他到學校接送小孩顯然不屬公務，認定行為是否屬于公務，不是看時間，也不是看使用的工具，而是看該行為的實際屬性，即該行為的目的和功能。所以，李某違章撞人時，雖然用的是公務車，雖然時間仍在公務最終封閉之間（即尚未回到單位），但接送小孩的實際目的和功能決定了他此時從事私務，而不是公務，因此本案發生時李某的法律身份應當是自然人而不是公務員，故老太太只能以李某個人為被告提起民事賠償訴訟。本案民警李某駕公務車外出執行公務，這是事實，但他到學校接送小63行政賠償責任的構成特征（上）馬懷德

（二）幾類特殊的執行職務行為

1．不作為。多數國家法律明確規定，行政機關的不作為也可構成行政侵權行為。不作為包括故意或過失延遲、拖延、懈怠、拒絕作出決定或不決定，系指行政機關根據其職權應當履行而不履行的情況。不作為能否構成侵權行為應視法律規定的自由裁量范圍而定，如屬于羈束行為的，當監獄管理人員在犯人服刑屆滿時仍不釋放的，應屬違法的羈束行為，可以構成侵權。如法律未明確規定行政機關應否作為，而由行政機關自由裁量，那么即使不作為亦不能視為是侵權行為。當然，濫用自由裁量權也可以構成侵權。

行政賠償責任的構成特征（上）馬懷德

（二）幾類特殊的執行職642．事實行為。行政機關履行公務中的事實行為應否賠償，各國規定不一，有的國家明確規定事實行為侵權，應當賠，如奧地利、瑞士等國。我國依照憲法和民法通則規定，事實行為應當屬于侵權行為，但行政訴訟法將侵權行為僅限于具體行政行為，未明確事實行為可否賠償。根據國家賠償法規定，諸如警察執行職務中的打罵、侮辱等行為均屬事實行為，理應構成行政侵權行為，國家應當負責賠償。3．內部行政行為。個別國家明確規定內部行為致害，不構成行政侵權行為，因為它并不與管理相對人發生聯系，不為公眾創制權利，國家對此不負責。如捷克斯洛伐克。我認為，雖然內部行為屬執行職務的行為，但它不涉及行政相對人的利益，國家不負賠償責任是可行的。

2．事實行為。行政機關履行公務中的事實行為應否賠償，各國規定65

4．職務提供便利條件的行為。有些情況下，公務員所為的行為并非公務行為，而是借公務之便為自己謀利益的行為，此時造成的損害，國家不應承擔賠償責任。如警方在一次住宅搜查中順便抄走首飾，行政機關工作人員檢查飯店時吃喝行為，均應視為個人行為。因為這類行為的方式是順帶為之的，只是執行職務為他提供了侵權機會，與公共權力沒有內在聯系，也非執行職務必然導致的結果，所以不屬于執行公務。對于職務提供機會的行為，如系行為人為個人目的所為，不宜視為行政侵權行為，而應視為個人行為。

（三）劃分職務侵權行為與非執行職務侵權行為的標準

某行為是否為職務行為，理論界主張的標準很多。一是以時間、地點、目的行為方式為標準：二是以時間、職責權限、名義、實質意義為標準；還有以時間、職務予以的機會、營業、娛樂及迂道、故意等為標準；

4．職務提供便利條件的行為。有些情況下，公務員所為的行為并66也有以行為結果為標準的，如認為"那些與職務的執行以及公共機關無關，純粹由于行為者本人的軟弱或魯苯所造成的過失，"屬于個人過失，而非執行職務的公務過失，對此類行為造成的損害，由公務員個人負責。筆者認為，執行職務行為與非執行職務行為是一對特定的概念，單一標準（如時間）是無法劃清它們之間界線的，應采用多元標準。總體上看，似應考慮以下標準。

也有以行為結果為標準的，如認為"那些與職務的執行以及公共機關671．執行職務的時間和地點。公務員行為的時間、地點在決定行為性質及職務范圍方面很重要，但不是必要或充分條件。如上班時間在工作地點因個人私怨致人傷害的行為非屬執行職務。相反，佩槍警官在住所搬弄手槍不幸擊斃死同室同伴，（法國最高行政法院1973年10月26日判決），其行為雖發生于執行職務時間以外，但產生的過失的機會與工具和公務有聯系，行政機關應負有責任。

2．實施行為時的名義。公務員實施某行為時，如以行政機關名義出現（例如公務人員著裝，佩帶標志，出示證件，宣布代表的機關）則視作職務行為，如以個人名義出現，視為個人行為。應當表明身份而未表明致他人損害的，應視作人個行為。

３．與行使職權有內在聯系。構成執行職務的行為還應當是與職權相關聯的行為，這種聯系必須是內在的實質的聯系。

1．執行職務的時間和地點。公務員行為的時間、地點在決定行為性68第三章行政相對人一、行政相對人的概念（教材P50）行政相對人指行政管理關系中與行政主體相對應的另一方當事人，即行政主體行政行為影響其權益的個人、組織。第三章行政相對人一、行政相對人的概念（教材P50）69某市物價管理局因辦公用房緊張向政府主觀部門申請擴建辦公大樓。領取了城市建設規劃許可證。后因資金缺乏便引進某房地產開發公司共同建造。雙方商定：物價局出地，房產商出錢，建房后，產權證登記物價局名下，但一半建筑歸房產商使用50年，期滿后歸還該建筑。事后，雙方履行了合同。事中被土地管理局查處，土地局認定物價局和房地產商是非法買賣土地，并依據《土地法》第73條，分別對物價局和房地產商作出了行政處罰。均不服，提起了行政訴訟。物價局的理由是：與房產商的合同是一個內部合作關系，實際上是部分建筑的租賃關系，不屬非法買賣；再則，物價局是一個國家行政機關，行政機關不應對行政機關作出行政處罰，否則違背了《行政處罰法》的精神。房產商的理由是：當時物價局聲稱一切官方手續由它辦理，我公司不知這種合作方式違法。問：本案中有幾個行政相對人？某市物價管理局因辦公用房緊張向政府主觀部門申請擴建辦公大樓。70二、行政相對人的分類1.個人相對人與組織相對人行政相對人的個人主要指公民；行政相對人的組織，主要指各種具有法人地位的機關組織、企業組織、事業組織和社會團體，包括在我國取得法人資格的外國企、事業單位。例如：行政機關、立法機關、司法機關（當他們未行使其國家職權時）2.直接相對人和間接相對人直接相對人是行政主體行政行為的直接對象，其權益受到行政行為的直接影響，如行政許可、行政給付的申請人；間接相對人是行政主體行政行為的間接對象，其權益受到行政行為的間接影響。二、行政相對人的分類1.個人相對人與組織相對人71事例分析1.借朋友的車，但因違章駕駛而受處罰，車被扣留，車的主人就是間接相對人。2.若甲乙簽訂銷售合同，后生產商甲因食品不合格受到質監局的處罰，被責令整改，停止了食品的生產，無法向乙提供合同約定的數量，乙是否是行政法意義上的間接相對人？3.某商店因銷售假冒偽劣奶粉，被工商局責令整改關閉，奶粉供貨商是否是行政法意義上的間接相對人？4.衛生局命令全市藥房不準銷售某一藥品，那么藥品生產企業是否是行政法意義上的間接相對人？5.規劃局頒發建房許可證，相鄰人是否是行政法意義上的間接相對人？事例分析1.借朋友的車，但因違章駕駛而受處罰，車被扣留，車的72案例分析宋幫全與合江縣榕山運輸公司簽訂車輛聯營合同，由榕山運輸公司提供“榕山至瀘州”線路牌給宋幫全用于川E11479號依維柯車經營“榕山至瀘州”線路的客運。而后經雙方協商，經營線路變更為“合江至瀘州”，合江縣榕山運輸公司向宋幫全提供了0485號“合江至瀘州”線路牌，并于2001年1月向合江縣公路運輸管理所（以下簡稱縣運管所）提出了在合江站發車的申請，縣運管所經審查同意并于同年2月作出了進合江站發班的通知，宋幫全開始經營“合江至瀘州”線路的客運。案例分析宋幫全與合江縣榕山運輸公司簽訂車輛聯營合同，由榕山運73市運管處于2002年3月向縣運管所作出《關于收回川E11479依維柯車合江至瀘州線路牌的通知》，內容為：“根據省運管局規定，我市定車定牌工作已基本結束，但經我處核查，你縣榕山運輸公司的川E11479依維柯原營運的線路為榕山至瀘州。在去年更換線路牌實行定車定牌期間，由于企業誤報和你所審查不嚴，誤將線路牌制作為合江至瀘州。現我處已對此進行了糾正，川E11479的榕山至瀘州線路牌已制好，請你所將以上車輛的合江至瀘州線路牌收回到市處更換新線路牌”。問：宋幫全是否是此通知的相對人？是否具有原告資格？市運管處于2002年3月向縣運管所作出《關于收回川E114774法院審理認為，線路牌是客運經營線路行政許可的標志，同時也是客運經營者經營權利取得的標志。市運管處在線路牌換發前已發給榕山運輸公司“合江至瀘州”的線路牌，說明榕山運輸公司已取得“合江至瀘州”線路的客運經營權。當該權利未被依法取消時仍然有效。宋幫全通過與榕山運輸公司建立的聯營合同關系而取得“合江至瀘州”線路的客運經營權，只是在形式上宋幫全是以公司的名義在運營。市運管處對該線路牌的收回，實質是對榕山運輸公司和宋幫全該線路經營權的取消。這必然影響到宋幫全的經營權。宋幫全不服該行政行為依法有權提起行政訴訟。在我國充當行政訴訟原告的范圍是相當寬泛的。將原告資格僅限定在行政行為直接指向的對象是不符合法律規定的。法院審理認為，線路牌是客運經營線路行政許可的標志，同時也是客75具有行政法意義的間接相對人在《行政訴訟法司法解釋》中的規定：第十二條“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”第十三條“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟：（一）被訴的具體行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的；例如，頒發《文化經營許可證》后無法忍受噪音的鄰居；頒發《藥品零售許可證》后同一街道上的其他藥品零售企業（二）與被訴的行政復議決定有法律上利害關系或者在復議程序中被追加為第三人的；例如，甲乙雙方打架中的被害人（三）要求主管行政機關依法追究加害人法律責任的；因許可排污企業的排污而受害的農民（四）與撤銷或者變更具體行政行為有法律上利害關系的。（教材“行政訴訟法”）具有行政法意義的間接相對人在《行政訴訟法司法解釋》中的規定：76有學者提出，可以用“物權上利害關系和債權上利害關系的不同”來界定“與具體行政行為具有法律上的利害關系”的涵義。一般來說，物權上的利害關系人可以作為法律上的利害關系人提起行政訴訟，債權上的利害關系人則不應作為法律上的利害關系人。持有此觀點的學者認為，將原告資格定位于法律上利害關系人，并不是說任何與行政行為具有關系的組織和個人都可以提起行政訴訟，這將造成訴訟資源的極大浪費，在當前形勢下，應該將保護當事人利益和保證訴訟公平有機結合在一起，區分物權上的利害關系和債權上的利害關系。債權上的利害關系具有變動性和不特定性，在很多情況下只涉及雙方當事人，公示力很弱。例如甲借錢給乙，乙進行投資，由于金錢具有不特定性，乙用來投資的是否是該借款難以確定，如果行政機關對乙的投資行為作出處理，乙完全可以按照契約來對甲加以償還，甲的實質利益沒有受到損害，不存在法律上的利害關系。如果允許債權人作為原告，則由于債權關系的成立時間不具公示性，當事人容易偽造，起訴期限將無法確定，行政行為處于不穩定狀態。有學者提出，可以用“物權上利害關系和債權上利害關系的不同”來77而物權上的利害關系則不同，它的標的物特定，并且物權上的關系具有公示性，物權成立的時間一旦確定輕易難以改變。如甲用某設施對外以乙的名義與乙共同進行投資，則該設施的使用目的之改變，收益之大小，直接關系到甲的利益，因此如果行政機關對乙的投資行為加以處理，甲自然可以作為法律上的利害關系人。另外，由于物權關系的公示性，在訴訟期限的確定上也不會產生大的問題。而物權上的利害關系則不同，它的標的物特定，并且物權上的關系具78演講完畢，謝謝觀看！演講完畢，謝謝觀看！79第三講行政主體、行政相對人行政主體國家公務員行政相對人第三講行政主體、行政相對人行政主體80第一章行政主體行政法主體（行政法律關系主體）行政主體行政相對人行政機關法律法規授權組織第一章行政主體行政法主體行政主體行政相對人行政機關法律法81一、行政主體的概念和特征（教材P34）是指參加行政法律關系，依法擁有行政職權，能以自己的名義行使行政職權，并能獨立地為自己行使行政職權的行為產生的后果承擔相應法律責任的國家機關或社會組織。（三者缺一不可）對概念的進一步闡釋1、行政主體必須是承擔國家行政權力、實施行政活動的組織，不享有行政權的機關、單位、個人，除非法律、法規明確授予其行政管理權外，不能作為行政主體。2、行政主體必須是能夠以自己的名義作出行政行為的組織。所謂“以自己的名義”是指能夠依照自己的意志作出處理決定發布命令，并以自己的職權保障這些決定和命令的實施。只有那些符合法定條件，履行必要法定程序而成立的，享有國家行政權的行政機關和接受法定授權的組織才有對外名義權。一、行政主體的概念和特征（教材P34）82案例分析張某是某市車站路擺攤賣小吃的個體戶。2000年8月20日，張某與一顧客謝某發生爭執，繼而相互推搡，致使謝某跌傷了右腿。第二天，某市某區公安分局治安科依據《治安管理處罰條例》第22條的規定，以毆打他人為由，裁決張某治安罰款100元，并賠償醫藥費45元。該治安科未制作、送達治安處罰裁決書，罰款由治安科出具了一個收據。張某不服，以為毆打他人為由，向某區人民法院提起訴訟，狀告某區公安分局治安科違法實施行政處罰。

問：某區公安分局治安科是否能夠以自己的名義對張某進行行政處罰？某區公安分局治安科是否可以成為適格被告？分析要點：治安科是區公安分局的內部機構，是具體執行公務、實現區公安分局職能的機構，其自身不能以自己的名義對外行使行政職權，也不能獨立承擔由此所產生的法律責任，不具有行政主體資格。治安科對外所作出的一切具體行政行為只能是以某區公安分局的名義作出，由此產生的法律后果也應由某區公安分局來承擔。因此，某區公安分局治安科不能以自己的名義對張某進行行政處罰，而張某也只能以區公安分局為被告。案例分析張某是某市車站路擺攤賣小吃的個體戶。2000年8月283如：區房地局住宅管理科；上海市公安局政策法規處等3、行政主體必須能獨立承擔法律責任。這與前一個條件相聯系，是判斷行政機關及其他組織能否成為行政主體的關鍵，也是確立行政主體這一概念的意義所在。一般而言，享有行政管理職權的組織即能夠獨立承擔法律責任；能獨立承擔法律責任的組織，即享有行政管理職權。如：區房地局住宅管理科；上海市公安局政策法規處等84二、行政機關的概念

（一）行政機關的概念（教材P38）行政機關是按照憲法或有關組織法的規定而設立的依法行使國家行政職權、對國家各項行政事務進行組織和管理的國家機關。行政機關既包括各級政府，也包括憲法、法律、法規確立的能以自己名義行使行政權的各類政府職能部門。（二）行政機關的特征（教材P38）

行政機關從成立之日起就具有行政主體資格，行政機關從其成立之日起就具有相應的優益性，行政機關有較為穩定的組織機構和公務員編制。二、行政機關的概念

（一）行政機關的概念（教材P38）85

(三)行政主體與行政機關的聯系與區別

1.前者是學理概念，后者是法律概念；2.行政機關一經成立即成為當然的行政主體，而行政主體除包含行政機關外，還包括得到法律、法規授權能以自己名義行使行政權的其他組織。3.行政主體和行政機關的聯系和區別類似于民法中的法人和公司的關系。（四）甄別行政主體與行政機關的三個判斷：

第一，并非所有的行政機關都能成為行政主體。行政機關只有具備一定的條件才能成為行政主體。某個組織可能是行政機關，但它在某個法律關系中并不一定就是行政主體。

(三)行政主體與行政機關的聯系與區別

1.前者是學理概念，86第二，并非行政機關在所有場合都以行政主體的身份出現。把握這一特征關鍵在于分清行政機關的行為的性質。第三，并非所有成為行政主體的組織都是行政機關。結論：

只有具備一定條件的行政機關才能成為行政主體；只有在行使權力、進行行政管理時的行政機關才能成為行政主體；有些組織并非行政機關但因法定授權而成為行政主體。

第二，并非行政機關在所有場合都以行政主體的身份出現。把握這一87（五）行政機關、行政組織和行政機構的區別行政機關、行政組織和行政機構，是一組既密切聯系，又有一定區別的概念。行政組織，是為實現對社會公共事務的有效管理，由國家按照憲法、組織法和法律規定的條件和程序設立并負責國家行政事務管理的特殊社會組織，包括行政機關和行政機構。行政機關，是指從中央到地方的各級人民政府及其他具有法人資格，能以自己的名義行使行政權并承擔因此而產生的法律責任的行政單位。行政機構，是指構成國家行政機關的內部各單位，它是為行政機關行使行政權服務的，對外不能以自己的名義發布決定和命令，其行為的一切法律后果皆歸屬于其所屬行政機關。（五）行政機關、行政組織和行政機構的區別行政機關、行政組織和88三者關系以及在行政法律關系中的地位行政機關是聯結各行政機構的綜合體。在三者中，只有行政機關具有行政主體的資格，可以成為行政法律關系中的一方特定主體。行政機構一般可作為行政相對人而成為行政法律關系的一方主體，只有在法定授權的情況下，才能成為行政主體。而行政組織則沒有獨立成為行政法律關系主體的任何可能性。三者關系以及在行政法律關系中的地位89（六）中央行政機關1、國務院（總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長）；2、國務院各部（專業性）、委（綜合性）；3、國務院直屬機構（由國務院直接領導）：國家統計局、稅務總局、工商總局等；4、國務院部委管理的國家局：商務部――國家技術監督局、醫藥管理局、煙草專賣局；科技部――地震局、專利局；國土資源部――土地管理局、海洋局、測繪局（六）中央行政機關90第三講行政主體、行政相對人課件91（七）地方行政機關包括地方各級人民政府（省級——鄉級）地方各級人民政府職能部門（廳局委）地方人民政府的派出機關（行政公署、區公所、街道辦事處【市轄區、不設區的市人民政府】）（七）地方行政機關92地方行政機關

地方各級人民政府地方各級人民政府職能部門（廳局委）地方人民政府的派出機關地方行政機關地方各級人民政府地方各級人民政府職能部門（廳93地方各級人民政府省級人民政府（直轄市、自治區）設區的市級人民政府（省會市、省轄市（地級市）、自治州）縣級人民政府（縣級市、市轄區、自治縣）鄉級人民政府（鎮、民族鄉）地方各級人民政府省級人民政府設區的市級人民政府縣級人民政府鄉94地方人民政府的派出機關行政公署（由省級人民政府派出）區公所（由縣級人民政府派出）街道辦事處（由市轄區、不設區的市人民政府派出）地方人民政府的派出機關行政公署區公所街道辦事處95案例分析某市物價管理局因辦公用房緊張向政府主管部門申請擴建辦公大樓。市物價管理局領取了城市建設規劃許可證，后因資金缺乏便引進某房地產開發公司共同建造。雙方商定：物價局出地，房產商出錢，建房后，產權證登記物價局名下，但一半建筑歸房產商使用50年，期滿后歸還該建筑。事后，雙方履行了合同。事中被土地管理局查處，土地局認定物價局和房地產商是非法買賣土地，并依據《土地法》第73條，分別對物價局和房地產商作出了行政處罰。物價局和房地產商均不服，提起了行政訴訟。物價局的理由是：與房產商的合同是一個內部合作關系，實際上是部分建筑的租賃關系，不屬非法買賣；再則，物價局是一個國家行政機關，行政機關不應對行政機關作出行政處罰，否則違背了《行政處罰法》的精神。房產商的理由是：當時物價局聲稱一切官方手續由它辦理，我公司不知這種合作方式違法。問題：在本案中，有幾個行政法律關系？有幾個行政主體？分別是誰？案例分析某市物價管理局因辦公用房緊張向政府主管部門申請擴建辦96三、法律、法規授權的組織（被授權組織）

（一）概念（教材P38）被授權組織指行政機關以外的組織，是依據法律、法規（憲法和組織法以外的法律法規）的特別授權而取得行政主體的資格，并能行使行政職權的非國家行政機關。（二）范圍1.行政機構：A地方政府職能部門的派出機構（派出所、工商所、稅務所）B行政機關的某些內部機構（商標評審委員會、專利復審委員會、公安消防大隊交警大隊、價格監督機構、步行街管理辦公室下設的南京路步行街監察隊）2.社會組織（工會、共青團）、人民團體（殘聯、婦聯、紅十字會、法學會）、行業協會（律協、會計師協會、佛教協會）。三、法律、法規授權的組織（被授權組織）

（一）概念（教材P3973.企業單位（行政性公司）地鐵運營公司、煙草自來水煤炭煤氣電力公司、中國工商銀行、中國建設銀行、中國農業銀行、中國銀行等，在現金管理方面享有行政主體的資格。4.事業單位（衛生防疫站、檢驗檢疫機構、國境衛生檢疫機構、高校）如《中華人民共和國學位條例》（1981年1月1日起實施）第8條第1款規定："學士學位，由國務院授權的高等學校授予；碩士學位、博士學位由國務院授權的高等學校和科學研究機構授予。"這就賦予了高校學位授予權。

3.企業單位（行政性公司）地鐵運營公司、煙草自來水煤炭煤氣電98（三）法律法規授權組織與行政主體的關系被授權組織在依法行使被授予的行政職權時，則成為行政主體的組成部分；沒有經過法律法規的特別授權的行政機關內部機構或某些組織，即使它們行使著行政職權，仍然不具有行政主體的資格，也不可能成為行政主體；被授權組織在從事行政職權以外的其他活動時，也不能成為行政主體，只是普通的組織。（三）法律法規授權組織與行政主體的關系99四、行政主體的類型（一）外部行政主體和內部行政主體外部行政主體——→的行政相對人；內部行政主體——→本行政主體的組成機構、公務員或隸屬于本行政主體的其他主體。如：北京市工商局企監處；上海市法制辦綜合處；許多學者將外部行政主體的分類與行政機關的分類相同，內部行政主體則包括行政機關、領導機構、辦公機構、內部事務管理機構。四、行政主體的類型（一）外部行政主體和內部行政主體100事例分析為加強對黃浦江兩岸綜合開發的領導，推進黃浦江兩岸開發工作的開展，市政府于2002年1月9日成立了黃浦江兩岸開發工作領導小組，市領導親自擔任組長、副組長，市發展改革委、市建委、市經委等部門和沿江各區共17個單位的主要負責人出任領導小組成員。黃浦江兩岸開發工作領導小組的性質？屬于何種主體？《國家行政機關公文處理辦法》：對公文發布主體和格式有明確規定，部門內設機構除辦公廳（室）外不得對外正式行文。例如國務院辦公廳發文，國慶節休假時間安排事例分析為加強對黃浦江兩岸綜合開發的領導，推進黃浦江兩岸開發101〔二〕中央行政主體與地方行政主體中央行政主體是行使行政職權的范圍及于全國，行使的職權具有全國性功效的機關或組織地方行政主體是行使行政職權的范圍僅限于本行政區的機關或組織（三）職權行政主體和授權行政主體職權行政主體是指行使憲法、法律或法規賦予的固有行政職權例：國務院；市政府；房地局授權行政主體是指行使法律、法規規定的或有權機關依法轉予的非固有行政職權。例：上海市地鐵運營公司；高校；殘疾人聯合會；律師協會。〔二〕中央行政主體與地方行政主體102（四）地域性行政主體與公務性行政主體地域性行政主體是指以行政地域為基礎，行使行政職權的范圍對象與行政主體所處的行政地域緊密聯系的組織；例如：地方稅務局公務性行政主體是指依法從事一定的公務活動，不以地域為設立標準，獨立享有行政法上的權利與義務的行政主體。例如：海關總署，上海海關（國家設在上海口岸的進出境監督管理機關）（管轄范圍輻射長三角流域，華東地區、長江流域）（四）地域性行政主體與公務性行政主體103五、行政主體的資格（一）概念（教材P35）行政主體的資格是行政機關或有關組織以獨立法律地位與管理者身份參加行政法律關系時所應具備的條件。（二）職權行政主體與授權行政主體的資格取得1、職權行政主體資格的取得應具備以下條件：依法成立，擁有法定職權，具有法定的機構編制和人員編制，擁有獨立的行政經費，擁有必要的辦公條件，經過必要的公告程序。五、行政主體的資格（一）概念（教材P35）104例如：國務院各部委的設立，經全國人大常委會的批準；上海市人民政府的設立上海市郵政管理局（2006年9月設立）。根據《郵政體制改革方案》，將按照政企分開的原則，重新組建國家郵政局，作為國家郵政監管機構；組建中國郵政集團公司，經營各類郵政業務；上海市郵政管理局屬于獨立的郵政監管機構，受國家郵政局垂直領導。其主要職責是：貫徹執行國家關于郵政行業管理的法律法規、方針政策和郵政服務標準；監督管理本地區郵政市場；組織協調本地區郵政普遍服務以及機要通信、義務兵通信、黨報黨刊發行、盲人讀物寄遞等特殊服務的實施。例如：國務院各部委的設立，經全國人大常委會的批準；上海市人民105湖南省溆浦縣中醫院訴溆浦縣郵電局

不履行“120”急救電話開通職責案

問：郵電局是公用企業，不是行政機關，因此不具備行政訴訟中的被告資格？長期以來，我國對郵電部門實行政企合一的管理模式。郵電部門既具有郵電行政主管機關的職權，又參與郵電市場經營。經過改革．目前雖然郵政和電信初步分離，一些電信部門逐漸成為企業法人，但是由于電信行業的特殊性，我國電信市場并未全面放開．國有電信企業仍然是有線通訊市場的單一主體，國家對電信方面的行政管理工作，仍然要通過國有電信企業實施。這些國有電信企業沿襲過去的作法行使行政管理職權時，應視為《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款所指的“由法律、法規授權的組織”。湖南省溆浦縣中醫院訴溆浦縣郵電局

不履行“120”急救電話開1062、授權行政主體資格的取得必須具備的條件有：由特別授權，具有相應的組織形式，符合法定程序要求。特別授權是指法律法規的直接授權例如：《上海市軌道交通管理條例》第四條第二款：“軌道交通線路運營單位負責其運營范圍內軌道交通運營的日常管理工作。經市交通局認定具備實施行政處罰條件的軌道交通線路運營單位，按照本條例的授權實施行政處罰。”《治安管理處罰法》第九十一條：“治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關決定；其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定。”

2、授權行政主體資格的取得必須具備的條件有：由特別授權，具有107討論題1.《公路法》第八條第四款“縣級以上地方人民政府交通主管部門可以決定由公路管理機構依照本法規定行使公路行政管理職責”；第八十二條“除本法第七十四條、第七十五條的規定外，本章規定由交通主管部門行使的行政處罰權和行政措施，可以依照本法第八條第四款的規定由公路管理機構行使。”2.《食鹽專營辦法》第四條“國務院授權的鹽業主管機構(以下簡稱國務院鹽業主管機構)負責管理全國食鹽專營工作。縣級以上地方各級人民政府授權的鹽業主管機構(以下簡稱縣級以上地方各級人民政府鹽業主管機構)，負責管理本行政區域內的食鹽專營工作。討論題1.《公路法》第八條第四款“縣級以上地方人民政府交通主1083.《中華人民共和國野生動物保護法》第二十二條：“…因科學研究、馴養繁殖、展覽等特殊情況，需要出售、收購、利用國家一級保護野生動物或者其產品的，必須經國務院野生動物行政主管部門或者其授權的單位批準；需要出售、收購、利用國家二級保護野生動物或者其產品的，必須經省、自治區、直轄市政府野生動物行政主管部門或者其授權的單位批準。”3.《中華人民共和國野生動物保護法》第二十二條：“…因科學研109有學者認為，《行政訴訟法》關于“授權”、“委托”兩個概念的用法是與行政法理及其他法律、法規不吻合的。行政訴訟法上的“授權”，是行政法理上的行政職權設定；行政訴訟法上的“委托”，是行政法理上的行政授權和行政委托。如《中華人民共和國野生動物保護法》第22條規定。這里的授權就是國務院野生動物行政主管部門這一行政主體將自身職權再授予其他單位。由此，其對行政授權作如下定義：行政授權是指行政主體在法律、法規的許可條件下，通過法定的程序和形式，將自己行政職權的部分或全部轉讓給有關組織，后者據此以自己的名義行使該職權，并承受該職權行為效果的法律制度。有學者認為，《行政訴訟法》關于“授權”、“委托”兩個概念的用110持該種觀點的學者認為，行政授權具有以下法律特征：①授權人是已具備行政主體資格的組織。在我國這種組織一般為行政機關；②行政授權授出的是原行政主體的法定職權，這種職權的授出不導致原行政主體行政職權的喪失；③被行政授權的人通常是授權行政主體的下級或其他組織；④行政授權人授出行政職權必須有明確的法律依據；⑤行政職權的授出應符合法定的程序，沒有法定程序也應選擇合理的程序，其中授權憑證并公布是不可缺少的兩個合理程序；⑥被行政授權人因行政職權的被授予而成為新的行政主體。如果被行政授權人在獲得授權前已為行政主體，那么新的行政職權的授予意味著該行政主體職權的增加。參見胡建淼：《行政法學》，法律出版社1998年版，第239-257頁。

持該種觀點的學者認為，行政授權具有以下法律特征：①授權人是已111（三）行政主體資格變更、消滅和確認（教材P35）（了解）變更例如：浦東新區社會發展局由新聞出版、文化、教育、衛生、體育、民政等組成的一個綜合機關消滅例如：某國企計生辦曾被授權從事婚姻登記行政職權，后撤銷，行政主體資格消失，但計生辦這個組織仍然存在（三）行政主體資格變更、消滅和確認（教材P35）（了解）112派出所、工商所的行政主體資格問題在我國行政序