《旅行社條例》修訂背景及新制度調整情況的簡要介紹

國家旅游局政策法規司彭志凱（2009年4月）《旅行社條例》修訂背景及新制度調整情況的簡要介紹

《旅行社條例》修訂背景及新制度調整情況的簡要介紹一、《條例》修訂背景情況二、《條例》新舊對比分析三、《條例》及細則核心內容四、對未來發展趨勢的預測《旅行社條例》修訂背景及新制度調整情況的簡一、《條例》修訂背景情況（一）《條例》的歷史變遷1985年，國務院發布了《旅行社管理暫行條例》，這是旅游行業第一部由國務院發布的行政法規。1996年，國務院發布了《旅行社管理條例》，進行了一系列制度調整（如:設立保證金制度等）。2001年，國務院發布了關于修改《旅行社管理條例》的決定，增加中外合資和外資旅行社的相關規定（增加“外商投資旅行社的特別規定”）。一、《條例》修訂背景情況（一）《條例》的歷史變遷新《條例》出臺啦！2009年1月21，國務院第47次常務會議審議通過，2月20日，溫家寶總理簽署國務院令第550號，發布《旅行社條例》。《旅行社條例》于2009年5月1日起施行。《旅行社條例實施細則》已于2009年4月2日國家旅游局第4次局長辦公會議審議通過。《旅行社條例實施細則》于2009年5月3日起施行。新《條例》出臺啦！2009年1月21，國務院第47次常務會議（二）《條例》修訂的動因隨著旅游業的快速發展，新情況、新問題不斷出現，旅行社在經營體制、經營模式、經營行為上都發生了很大變化。1996年頒布的《旅行社管理條例》中的一些條款已經不適應行業發展的需要，特別是旅行社業在產業組織分散、企業管理落后、市場秩序混亂等方面的問題，越來越引起全社會的廣泛關注，直接關系到旅游業的形象和聲譽。（二）《條例》修訂的動因隨著旅游業的快速發展，新情況、新問題當前問題表現產業組織分散表現在，除行業自身特點外，分工不合理，批零體系不健全。企業管理落后表現在，承包掛靠，部門管理倒掛，對過程監管嚴重失控。市場秩序混亂方面表現在，惡性競爭，零負團費，強行購物，企業拖欠等等。當前問題表現產業組織分散表現在，除行業自身特點外，分工不合理（三）《條例》修訂中的一些爭議旅行社市場準入的門檻是提高還是降低？旅行社的分類還要不要保留？旅行社業務和分工體系怎樣描述？旅行社責任體系如何構建？旅行社質量保證金制度要不要調整？旅行社的審批與監管的關系如何統籌？（三）《條例》修訂中的一些爭議旅行社市場準入的門檻是提高還是（四）《條例》修訂中遵循的基本原則著眼于保護旅游者和旅行社的合法權益，體現合理維權、關注民生的特點；著眼于與國際通行規則全面接軌，最大限度地滿足旅游經營者做大做強的需求；著眼于機構改革后政府職能的轉變，簡化行政審批程序，為旅游經營者提供便利；著眼于對旅游市場的監管，設定層級和屬地管理的責任。（四）《條例》修訂中遵循的基本原則著眼于保護旅游者和旅行社的二、《條例》新舊對比分析（一）類別劃分調整1985年，《旅行社管理暫行條例》劃分為一類、二類、三類旅行社；1996年，《旅行社管理條例》劃分為國際旅行社、國內旅行社；2009年，《旅行社條例》取消旅行社類別劃分，今后旅行社只有業務劃分而沒有類別劃分。二、《條例》新舊對比分析（一）類別劃分調整（二）審批權限調整1996年，申請設立國際旅行社，由省級旅游部門審查同意后，報國家旅游局審核批準。申請設立國內旅行社，向所在地省級旅游部門申請批準。2009年，申請設立旅行社，經營國內和入境旅游業務的，向所在地省級或其委托設區的市級旅游部門提出申請。申請經營出境旅游業務的，向國家旅游局或其委托的省級旅游部門提出申請。（二）審批權限調整1996年，申請設立國際旅行社，由省級旅游（三）市場準入條件注冊資本金的變化1985年，一類、二類、三類旅行社分別為：50萬元人民幣、25萬元人民幣、3萬元人民幣；1996年，國際旅行社不少于150萬元人民幣，國內旅行社不少于30萬元人民幣；2009年，旅行社不少于30萬元人民幣。不少于≠等于（三）市場準入條件注冊資本金的變化（四）分支機構設立1996年，旅行社每年接待旅游者10萬人次以上的，可以設立不具有法人資格的分社；國際社每設立一個分社，應當增加注冊資本75萬元，增繳質量保證金30萬元；國內社每設立一個分社，應當增加注冊資本15萬元，增繳質量保證金5萬元；同城只能設門市部，分社跨地域。（四）分支機構設立1996年，旅行社每年接待旅游者10萬人次由審批改為備案！2009年，取消接待旅游者人次的限制；旅行社每設立一個經營國內旅游業務和入境旅游業務的分社，應當向其質量保證金賬戶增存5萬元；每設立一個經營出境旅游業務的分社，應當向其質量保證金賬戶增存30萬元；旅行社分社分社的設立不受地域限制；旅行社設立分社，在當地工商部門辦理登記后，3個工作日內向設立地旅游部門備案。由審批改為備案！2009年，取消接待旅游者人次的限制；（五）質量保證金數額1995年，一類旅行社60萬元，二類旅行社30萬元萬元，三類旅行社10萬元；1996年，國際旅行社60萬元，國內旅行社10萬元；2002年，經營出境游業務的旅行社160萬元；2009年，旅行社20萬元，經營出境游業務的旅行社140萬元，可憑銀行擔保，3年無過錯退50%。（五）質量保證金數額1995年，一類旅行社60萬元，二類旅行（六）旅行社的經營1996年，10條內容對經營、合同、投訴等作出了一般性規定；2009年，內容進行了全面調整，共有17條，對“零負團費”作出了禁止性規定，細化了合同、權利和義務，這也是本次修訂的重點；核心內容將在下一部分中介紹。（六）旅行社的經營1996年，10條內容對經營、合同、投訴等（七）旅行社的年檢1996年，旅游部門對旅行社每年進行一次年度檢查，提交年檢報告書、資產狀況表、財務報表以及其他有關文件、材料；2009年，取消對旅行社的年檢，規定旅行社及其分社應當接受旅游部門對其旅游合同、服務質量、旅游安全、財務賬簿等情況的監督檢查，并按照國家有關規定向旅游部門報送經營和財務信息等統計資料。（七）旅行社的年檢1996年，旅游部門對旅行社每年進行一次年（八）監督管理1996年，旅游行政管理部門應當依法加強對旅行社和外國旅行社常駐機構的監督管理，維護旅游市場秩序；2009年，旅游、工商、價格、商務、外匯等部門應當依法加強對旅行社的監督管理，發現違法行為，應當及時予以處理；對旅行社誠信記錄、旅游者申訴信息進行公告。（八）監督管理1996年，旅游行政管理部門應當依法加強對旅行（九）法律責任1996年，責令停業期限為15至30天，對旅行社的罰款最高額度1萬元以上5萬元以下；2009年，責令停業期限為1至3個月，對旅行社的罰款最高額度10萬元以上50萬元以下；增加了對導游和領隊的處罰，額度為1萬元以上5萬元以下；對旅行社承包、掛靠作出了禁止性規定。（九）法律責任1996年，責令停業期限為15至30天，對旅行三、《條例》及細則的核心內容（一）關于旅行社的定義《條例》第2條規定，本條例所稱旅行社，是指從事招徠、組織、接待旅游者等活動，為旅游者提供相關旅游服務，開展國內旅游業務、入境旅游業務或者出境旅游業務的企業法人。三、《條例》及細則的核心內容（一）關于旅行社的定義（二）關于旅行社業務的解釋

細則第2條解釋《條例》所稱招徠、組織、接待旅游者提供相關旅游服務，主要包括：安排交通、住宿、餐飲、觀光游覽、休閑度假、導游、領隊、旅游咨詢、旅游活動設計服務。旅行社還可以接受委托，提供下列旅游服務：接受旅游者委托，代訂交通客票、代訂住宿和代辦出境、入境、簽證手續等；（二）關于旅行社業務的解釋

細則第2條解釋《條例》所稱招徠、公務委托有界定！接受機關、事業單位和社會團體的委托，為其差旅、考察、會議、展覽等公務活動，代辦交通、住宿、餐飲、會務等事務；接受企業委托，為其各類商務活動、獎勵旅游等，代辦交通、住宿、餐飲、會務、觀光游覽、休閑度假等事務。公務委托有界定！接受機關、事業單位和社會團體的委托，為其差三大業務有特指！細則第3條解釋《條例》所稱國內旅游業務是指招徠、組織、接待中國內地居民在境內旅游的業務；入境旅游業務指招徠、組織、接待外國旅游者來我國，香港和澳門特別行政區旅游者來內地，臺灣地區居民來大陸旅游；以及招徠、組織、接待在中國內地的外國人，在內地的香港和澳門特別三大業務有特指！細則第3條解釋《條例》所稱國內旅游業務是指招三大業務有特指！行政區居民和在大陸的臺灣地區居民在境內旅游的業務；出境旅游業務指招徠、組織、接待中國內地居民出國旅游，赴香港和澳門特別行政區和臺灣地區旅游，以及招徠、組織、接待在中國內地的外國人，在內地的香港和澳門特別行政區居民和在大陸的臺灣地區居民出境旅游的業務。三大業務有特指！行政區居民和在大陸的臺灣地區居民在境內旅游的（三）關于旅行社的設立與變更《條例》第7條規定，申請設立旅行社，經營國內旅游業務和入境旅游業務的，向所在地省級或其委托的設區的市級旅游部門提出申請，受理部門20個工作日作出許可與不許可的決定；《條例》第8條規定，旅行社取得經營許可滿兩年，且未因侵害旅游者合法權益受到行政機關罰款以上處罰的，可以申請經營出境旅游業務。

（三）關于旅行社的設立與變更《條例》第7條規定，申請設立旅行設立分社、門市部必須備案！《條例》第10條規定，旅行社設立分社的，應當在工商部門辦理登記后，3個工作日內向所在地旅游部門備案；細則第23條規定，旅行社設立服務網點，辦理登記后，3個工作日內向所在地與工商部門同級的旅游部門備案；《條例》第12條和細則第12條對旅行社變更名稱、經營場所、法定代表人等作出了具體規定。設立分社、門市部必須備案！《條例》第10條規定，旅行社設立分（四）關于質量保證金存入方式問題《條例》第13條中規定，旅行社應當自取得旅行社業務經營許可證之日起3個工作日內，在國務院旅游行政主管部門指定的銀行開設專門的質量保證金賬戶，存入質量保證金，或者向國務院旅游行政主管部門提交依法取得的擔保額度不低于質量保證金數額的銀行擔保。

質量保證金利息屬于旅行社所有。（四）關于質量保證金存入方式問題《條例》第13條中規定（五）關于旅行社質量保證金的動用《條例》第15條規定有下列情形之一的，旅游行政管理部門可以使用旅行社的質量保證金：旅行社違反旅游合同約定，侵害旅游者合法權益，經旅游行政管理部門查證屬實的；旅行社因解散、破產或者其他原因造成旅游者預交旅游費用損失的。（五）關于旅行社質量保證金的動用《條例》第15條規定有下列情質量保證金動用后要補足！《條例》第16條規定人民法院判決、裁定及其他生效法律文書認定旅行社損害旅游者合法權益，旅行社拒絕或者無力賠償的，人民法院可以從旅行社的質量保證金賬戶上劃撥賠償款。旅行社要在收到旅游行政管理部門補交質量保證金的通知之日起5個工作日內補足質量保證金。質量保證金動用后要補足！《條例》第16條規定人民法院判決、裁（六）關于旅行社的經營這一章是本次《條例》修訂的重點針對“零負團費”問題，《條例》第27條規定，旅行社不得以低于旅游成本的報價招徠旅游者。未經旅游者同意，旅行社不得在旅游合同約定之外提供其他有償服務；針對旅行社與旅游者的糾紛問題，《條例》第28條對合同14事項內容進行了細化。（六）關于旅行社的經營這一章是本次《條例》修訂的重點對簽訂合同要格外注意！《條例》第29條規定，旅行社在與旅游者簽定旅游合同時，應當對旅游合同的具體內容作出真實、準確、完整的說明。旅行社和旅游者簽訂的旅游合同約定不明確或者對格式條款的理解發生爭議的，應當按照通常理解予以解釋；對格式條款有兩種以上解釋的，應當作出有利于旅游者的解釋；格式條款和非格式條款不一致的，應當采用非格式條款。對簽訂合同要格外注意！《條例》第29條規定，旅行社在與旅游者委托代理有新規矩！針對互為代理問題，《條例》第36條規定，旅行社需要對旅游業務作出委托的，應當委托給具有相應資質的旅行社，征得旅游者的同意，并與接受委托的旅行社就接待旅游者的事宜簽訂委托合同，確定接待旅游者的各項服務安排及標準，約定雙方的權利、義務。針對接待社甩團問題，《條例》第37條規定，旅行社將旅游業務委托給其他旅行社的，應當向接委托代理有新規矩！針對互為代理問題，《條例》第36條規定，旅誰組團誰責任！！！受委托的旅行社支付不低于接待和服務成本的費用；接受委托的旅行社不得接待不支付或者不足額支付接待和服務費用的旅游團隊。接受委托的旅行社違約，造成旅游者合法權益受到損害的，作出委托的旅行社應當承擔相應的賠償責任。作出委托的旅行社賠償后，可以向接受委托的旅行社追償。接受委托的旅行社故意或者重大過失造成旅游者合法權益損害的，應當承擔連帶責任。誰組團誰責任！！！受委托的旅行社支付不低于接待和服務成本的費轉、拼要征得游客同意！針對拼團和轉團問題，細則第35條規定，旅游行程開始前，當發生約定的解除旅游合同的情形時，經征得旅游者的同意，旅行社可以將旅游者推薦給其他旅行社組織、接待，并由旅游者與被推薦的旅行社簽訂旅游合同。未經旅游者同意的，旅行社不得將旅游者轉交給其他旅行社組織、接待。轉、拼要征得游客同意！針對拼團和轉團問題，細則第35條規定，對導游、領隊的權益保護有新要求！《條例》第30條規定，旅行社組織出境旅游，應當為旅游團安排領隊全程陪同。《條例》規定第32條規定，旅行社聘用導游、領隊要簽訂勞動合同，并向其支付不低于當地最低工資標準的報酬。《條例》第34條規定，旅行社不得要求導游、領隊人員不得接待不支付和服務費用或者支付的費用低于接待和服務成本的旅游團隊，不得要求導游、領隊人員承擔接待旅游團隊的相關費用。對導游、領隊的權益保護有新要求！《條例》第30條規定，旅行社設立分社和門市部、辦事機構有本質區別！針對旅行社發展的需求，《條例》第10條規定，旅行社分社的設立不受地域限制。分社的經營范圍不得超出設立分社的旅行社的經營范圍。《條例》第11條規定，服務網點應當接受旅行社的統一管理，不得從事招徠、咨詢以外的活動。細則第28條規定，旅行社設立的辦事處、代表處或者聯絡處等辦事機構，不得從事旅行社業務經營活動。設立分社和門市部、辦事機構有本質區別！針對旅行社發展的需求，發生滯留要及時報告！針對滯留問題，《條例》第40條規定，旅游者在境外滯留不歸的，領隊應當及時向駐外使領館報告，旅行社接到報告后應當及時向旅游行政管理部門和公安機關報告，并協助提供非法滯留信息。旅行社接待入境旅游發生旅游者非法滯留我國境內的，應當及時向旅游行政管理部門、公安機關和外事部門報告，并協助提供非法滯留者的信息。發生滯留要及時報告！針對滯留問題，《條例》第40條規定（七）關于法律責任針對承包掛靠問題，《條例》第47條規定，旅行社轉讓、出租、出借旅行社業務經營許可證的，由旅游行政管理部門責令停業整頓1個月至3個月，并沒收違法所得；情節嚴重的，吊銷旅行社業務經營許可證。受讓或者租借旅行社經營許可證的，由旅游行政管理部門或者工商行政管理部門責令停止非法經營，沒收違法所得，并處10萬元以上50萬元以下的罰款。（七）關于法律責任針對承包掛靠問題，《條例》第47條規定，旅虛假宣傳和低價競爭有人管！針對虛假廣告和宣傳，《條例》第53條規定，旅行社向旅游者提供的旅游服務信息含有虛假內容或者作虛假宣傳的，由工商行政管理部門依法予以處罰。針對惡性競爭問題，旅行社以低于旅游成本的報價招徠旅游者，或者存在其他旅游價格、收費違法行為的，由價格主管部門依法予以處罰。虛假宣傳和低價競爭有人管！針對虛假廣告和宣傳，《條例》第53自費項目要寫在合同里！針對自費項目問題，《條例》第28條明確規定，旅行社與旅游者簽訂的合同事項中要載明：“需要旅游者另行付費的游覽項目及價格。”《條例》第54條規定，旅行社未經旅游者同意在旅游合同約定之外提供其他有償服務的，由旅游行政管理部門責令改正，處1萬元以上5萬元以下的罰款。自費項目要寫在合同里！針對自費項目問題，《條例》第28條明確不履行合同義務，處罰力度大啦！針對甩團、擅自變更計劃、強迫購物等問題，《條例》第46條規定有下列情形之一的，對旅行社，由旅游行政管理部門或者工商行政管理部門責令改正，處10萬元以上50萬元以下的罰款；對導游人員、領隊人員，由旅游行政管理部門責令改正，處1萬元以上5萬元以下的罰款；情節嚴重的，吊銷旅行社業務經營許可證、導游證或者領隊證。不履行合同義務，處罰力度大啦！針對甩團、擅自變更計劃、強迫購當心，別觸高壓線！！！拒不履行旅游合同約定的；非因不可抗力改變旅游合同安排的行程的；欺騙、脅迫旅游者購物或者參加另行付費的游覽項目的。考慮到現實情況，細則第37條規定，當發生不可抗力、危及旅游者人身、財產安全，或者非旅行社責任造成的意外情形，旅行社不得不調整或變更行程時，應事前向旅游者作出說明。確因客觀情況無法在事前說明的，應在事后作出說明。當心，別觸高壓線！！！拒不履行旅游合同約定的；非因不可抗力改千萬慎重選擇產品供應商啊！細則第53條規定旅行社為接待旅游者而選擇的交通、住宿、餐飲、景區等企業，不具有合法經營資格或者接待服務能力的，由縣級以上旅游行政管理部門責令改正，沒收違法所得，處違法所得3倍以下但最高不超過3萬元的罰款，沒有違法所得的，處1萬元以下的罰款。千萬慎重選擇產品供應商啊！細則第53條規定旅行社為接待旅游者（八）關于政府引導的問題對旅行社的激勵政策除放寬分支機構限制和質量保證金實行動態管理外，實施細則中還有：鼓勵旅行社實行服務質量等級制度；鼓勵旅行社向專業化、網絡化、品牌化發展；鼓勵旅行社依法取得保險銷售代理資格，并接受保險公司的委托，為旅游者提供購買人身意外傷害保險的服務。（八）關于政府引導的問題對旅行社的激勵政策除放寬分支機構限制（九）關于《條例》及細則中有關問題的說明1、關于管理權限問題《旅行社條例》總則中規定，國務院旅游行政主管部門負責全國旅行社的監督管理工作。

縣級以上地方人民政府管理旅游工作的部門按照職責負責本行政區內旅行社的監督管理工作。

縣級以上各級人民政府工商、價格、商務等有關部門，應當按照職責分工，依法對旅行社進行監督管理。

（九）關于《條例》及細則中有關問題的說明1、關于管理權限問題《旅行社條例實施細則》總則中規定，縣級以上旅游行政管理部門對旅行社及其分支機構的監督管理，應當按照《條例》、實施細則的規定和職責，實行分級管理和屬地管理的原則。

在分級管理和屬地管理的關系上，可能會成為今后省、市與區縣執法如何分工的一個焦點問題。《旅行社條例實施細則》總則中規定，縣級以上旅游行政管理2、關于旅行社質保金的劃撥

除人民法院外，只有旅游部門可以動用質量保證金。但是，《條例》對旅游部門異地動用質量保證金沒有限制，理論上可行，但實際操作中肯定會有阻力，需要監管司出具體操作辦法。2、關于旅行社質保金的劃撥3、關于旅行社的監管問題《條例》第41條規定，旅游、工商、價格、商務等有關部門應當依法加強對旅行社的監督管理，發生違法行為，應當及時予以處理。

旅行社損害旅游者合法權益的，旅游者可以向旅游、工商、價格或者商務部門申訴，接到申訴的部門應當按照其職責權限及時調查處理，并將調查處理的有關情況告知旅游者。3、關于旅行社的監管問題《條例》第41條規定，旅游、工4、關于質監所的執法依據問題實施細則中規定，縣級以上旅游行政管理部門，可以在其法定權限內，委托符合法定條件的同級旅游質監執法機構實施監督檢查。

縣級以上旅游行政管理部門對旅行社及其分支機構監督檢查的，應當由兩名以上持有行政執法證件的執法人員進行。4、關于質監所的執法依據問題實施細則中規定，縣級以上旅游行政5、關于對旅行社的處罰問題

細則第59條規定，對旅行社作出停業整頓行政處罰的，旅行社在停業整頓期間，不得招徠旅游者、簽訂旅游合同。停業整頓期間，不影響已簽訂旅游合同的履行。需要說明的是，旅行社年檢取消后，不能再用過去“暫緩通過”、“不予通過”的方式對旅行社進行處罰。5、關于對旅行社的處罰問題細則第59條規定，對旅行社作四、對未來發展趨勢的判斷和預測到2007年底，入世過渡期已經結束，各行各業都在開始兌現相應的承諾。對于旅行社行業而言，開放直接要求不多，且基本已經兌現。由于旅行社在旅游領域中的特殊功能，使開放問題成為牽一發動全身的問題，而且其他方面的開放也直接影響旅行社行業的市場結構和發展。四、對未來發展趨勢的判斷和預測到2007年底，入基本判斷：一是未來的幾年內，旅行社行業可能會有一個大洗牌的過程，并會出現一個“大動蕩、大分化、大改組”的局面。二是旅行社要想占領市場，走品牌化、網絡化、標準化發展道路會成為必然選擇。三是現有市場格局可能會發生新的變化，大致會出現兩類情況，概括起來就是“三個主導和四個一部分”。基本判斷：一是未來的幾年內，旅行社行業可能會有一個大洗牌的過三個主導：

一是新生力量主導，以攜程旅行網等為代表，會在市場上形成一種主導性的力量；二是外資主導，隨著進一步開放，外資在促進整個市場分工體系上會起到主導性作用；

三是民營企業主導，除旅行社的自身改制外，主要是將有一批其他領域的民營企業集團進入市場，而且會進行系列化和網絡化發展，這種現象已經發生。三個主導：

一是新生力量主導，以攜程旅行網等為代表，會在市場四個“一部分”：

一是倒閉一部分，現在每年幾百家旅行社倒閉，已經形成常規；二是合并一部分，通過對旅行社進行整合（如港中旅等企業），促進企業做大做強；三是邊緣化一部分，在市場上的份額、影響力和發展后勁都會下降；四是發展一部分，著重在品牌化、網絡化方面，有利于與國際接軌，形成競爭優勢。四個“一部分”：

一是倒閉一部分，現在每年幾百家旅行社倒閉牛年大發！

牛年大發！

《旅行社條例》修訂背景及新制度調整情況的簡要介紹

國家旅游局政策法規司彭志凱（2009年4月）《旅行社條例》修訂背景及新制度調整情況的簡要介紹

《旅行社條例》修訂背景及新制度調整情況的簡要介紹一、《條例》修訂背景情況二、《條例》新舊對比分析三、《條例》及細則核心內容四、對未來發展趨勢的預測《旅行社條例》修訂背景及新制度調整情況的簡一、《條例》修訂背景情況（一）《條例》的歷史變遷1985年，國務院發布了《旅行社管理暫行條例》，這是旅游行業第一部由國務院發布的行政法規。1996年，國務院發布了《旅行社管理條例》，進行了一系列制度調整（如:設立保證金制度等）。2001年，國務院發布了關于修改《旅行社管理條例》的決定，增加中外合資和外資旅行社的相關規定（增加“外商投資旅行社的特別規定”）。一、《條例》修訂背景情況（一）《條例》的歷史變遷新《條例》出臺啦！2009年1月21，國務院第47次常務會議審議通過，2月20日，溫家寶總理簽署國務院令第550號，發布《旅行社條例》。《旅行社條例》于2009年5月1日起施行。《旅行社條例實施細則》已于2009年4月2日國家旅游局第4次局長辦公會議審議通過。《旅行社條例實施細則》于2009年5月3日起施行。新《條例》出臺啦！2009年1月21，國務院第47次常務會議（二）《條例》修訂的動因隨著旅游業的快速發展，新情況、新問題不斷出現，旅行社在經營體制、經營模式、經營行為上都發生了很大變化。1996年頒布的《旅行社管理條例》中的一些條款已經不適應行業發展的需要，特別是旅行社業在產業組織分散、企業管理落后、市場秩序混亂等方面的問題，越來越引起全社會的廣泛關注，直接關系到旅游業的形象和聲譽。（二）《條例》修訂的動因隨著旅游業的快速發展，新情況、新問題當前問題表現產業組織分散表現在，除行業自身特點外，分工不合理，批零體系不健全。企業管理落后表現在，承包掛靠，部門管理倒掛，對過程監管嚴重失控。市場秩序混亂方面表現在，惡性競爭，零負團費，強行購物，企業拖欠等等。當前問題表現產業組織分散表現在，除行業自身特點外，分工不合理（三）《條例》修訂中的一些爭議旅行社市場準入的門檻是提高還是降低？旅行社的分類還要不要保留？旅行社業務和分工體系怎樣描述？旅行社責任體系如何構建？旅行社質量保證金制度要不要調整？旅行社的審批與監管的關系如何統籌？（三）《條例》修訂中的一些爭議旅行社市場準入的門檻是提高還是（四）《條例》修訂中遵循的基本原則著眼于保護旅游者和旅行社的合法權益，體現合理維權、關注民生的特點；著眼于與國際通行規則全面接軌，最大限度地滿足旅游經營者做大做強的需求；著眼于機構改革后政府職能的轉變，簡化行政審批程序，為旅游經營者提供便利；著眼于對旅游市場的監管，設定層級和屬地管理的責任。（四）《條例》修訂中遵循的基本原則著眼于保護旅游者和旅行社的二、《條例》新舊對比分析（一）類別劃分調整1985年，《旅行社管理暫行條例》劃分為一類、二類、三類旅行社；1996年，《旅行社管理條例》劃分為國際旅行社、國內旅行社；2009年，《旅行社條例》取消旅行社類別劃分，今后旅行社只有業務劃分而沒有類別劃分。二、《條例》新舊對比分析（一）類別劃分調整（二）審批權限調整1996年，申請設立國際旅行社，由省級旅游部門審查同意后，報國家旅游局審核批準。申請設立國內旅行社，向所在地省級旅游部門申請批準。2009年，申請設立旅行社，經營國內和入境旅游業務的，向所在地省級或其委托設區的市級旅游部門提出申請。申請經營出境旅游業務的，向國家旅游局或其委托的省級旅游部門提出申請。（二）審批權限調整1996年，申請設立國際旅行社，由省級旅游（三）市場準入條件注冊資本金的變化1985年，一類、二類、三類旅行社分別為：50萬元人民幣、25萬元人民幣、3萬元人民幣；1996年，國際旅行社不少于150萬元人民幣，國內旅行社不少于30萬元人民幣；2009年，旅行社不少于30萬元人民幣。不少于≠等于（三）市場準入條件注冊資本金的變化（四）分支機構設立1996年，旅行社每年接待旅游者10萬人次以上的，可以設立不具有法人資格的分社；國際社每設立一個分社，應當增加注冊資本75萬元，增繳質量保證金30萬元；國內社每設立一個分社，應當增加注冊資本15萬元，增繳質量保證金5萬元；同城只能設門市部，分社跨地域。（四）分支機構設立1996年，旅行社每年接待旅游者10萬人次由審批改為備案！2009年，取消接待旅游者人次的限制；旅行社每設立一個經營國內旅游業務和入境旅游業務的分社，應當向其質量保證金賬戶增存5萬元；每設立一個經營出境旅游業務的分社，應當向其質量保證金賬戶增存30萬元；旅行社分社分社的設立不受地域限制；旅行社設立分社，在當地工商部門辦理登記后，3個工作日內向設立地旅游部門備案。由審批改為備案！2009年，取消接待旅游者人次的限制；（五）質量保證金數額1995年，一類旅行社60萬元，二類旅行社30萬元萬元，三類旅行社10萬元；1996年，國際旅行社60萬元，國內旅行社10萬元；2002年，經營出境游業務的旅行社160萬元；2009年，旅行社20萬元，經營出境游業務的旅行社140萬元，可憑銀行擔保，3年無過錯退50%。（五）質量保證金數額1995年，一類旅行社60萬元，二類旅行（六）旅行社的經營1996年，10條內容對經營、合同、投訴等作出了一般性規定；2009年，內容進行了全面調整，共有17條，對“零負團費”作出了禁止性規定，細化了合同、權利和義務，這也是本次修訂的重點；核心內容將在下一部分中介紹。（六）旅行社的經營1996年，10條內容對經營、合同、投訴等（七）旅行社的年檢1996年，旅游部門對旅行社每年進行一次年度檢查，提交年檢報告書、資產狀況表、財務報表以及其他有關文件、材料；2009年，取消對旅行社的年檢，規定旅行社及其分社應當接受旅游部門對其旅游合同、服務質量、旅游安全、財務賬簿等情況的監督檢查，并按照國家有關規定向旅游部門報送經營和財務信息等統計資料。（七）旅行社的年檢1996年，旅游部門對旅行社每年進行一次年（八）監督管理1996年，旅游行政管理部門應當依法加強對旅行社和外國旅行社常駐機構的監督管理，維護旅游市場秩序；2009年，旅游、工商、價格、商務、外匯等部門應當依法加強對旅行社的監督管理，發現違法行為，應當及時予以處理；對旅行社誠信記錄、旅游者申訴信息進行公告。（八）監督管理1996年，旅游行政管理部門應當依法加強對旅行（九）法律責任1996年，責令停業期限為15至30天，對旅行社的罰款最高額度1萬元以上5萬元以下；2009年，責令停業期限為1至3個月，對旅行社的罰款最高額度10萬元以上50萬元以下；增加了對導游和領隊的處罰，額度為1萬元以上5萬元以下；對旅行社承包、掛靠作出了禁止性規定。（九）法律責任1996年，責令停業期限為15至30天，對旅行三、《條例》及細則的核心內容（一）關于旅行社的定義《條例》第2條規定，本條例所稱旅行社，是指從事招徠、組織、接待旅游者等活動，為旅游者提供相關旅游服務，開展國內旅游業務、入境旅游業務或者出境旅游業務的企業法人。三、《條例》及細則的核心內容（一）關于旅行社的定義（二）關于旅行社業務的解釋

細則第2條解釋《條例》所稱招徠、組織、接待旅游者提供相關旅游服務，主要包括：安排交通、住宿、餐飲、觀光游覽、休閑度假、導游、領隊、旅游咨詢、旅游活動設計服務。旅行社還可以接受委托，提供下列旅游服務：接受旅游者委托，代訂交通客票、代訂住宿和代辦出境、入境、簽證手續等；（二）關于旅行社業務的解釋

細則第2條解釋《條例》所稱招徠、公務委托有界定！接受機關、事業單位和社會團體的委托，為其差旅、考察、會議、展覽等公務活動，代辦交通、住宿、餐飲、會務等事務；接受企業委托，為其各類商務活動、獎勵旅游等，代辦交通、住宿、餐飲、會務、觀光游覽、休閑度假等事務。公務委托有界定！接受機關、事業單位和社會團體的委托，為其差三大業務有特指！細則第3條解釋《條例》所稱國內旅游業務是指招徠、組織、接待中國內地居民在境內旅游的業務；入境旅游業務指招徠、組織、接待外國旅游者來我國，香港和澳門特別行政區旅游者來內地，臺灣地區居民來大陸旅游；以及招徠、組織、接待在中國內地的外國人，在內地的香港和澳門特別三大業務有特指！細則第3條解釋《條例》所稱國內旅游業務是指招三大業務有特指！行政區居民和在大陸的臺灣地區居民在境內旅游的業務；出境旅游業務指招徠、組織、接待中國內地居民出國旅游，赴香港和澳門特別行政區和臺灣地區旅游，以及招徠、組織、接待在中國內地的外國人，在內地的香港和澳門特別行政區居民和在大陸的臺灣地區居民出境旅游的業務。三大業務有特指！行政區居民和在大陸的臺灣地區居民在境內旅游的（三）關于旅行社的設立與變更《條例》第7條規定，申請設立旅行社，經營國內旅游業務和入境旅游業務的，向所在地省級或其委托的設區的市級旅游部門提出申請，受理部門20個工作日作出許可與不許可的決定；《條例》第8條規定，旅行社取得經營許可滿兩年，且未因侵害旅游者合法權益受到行政機關罰款以上處罰的，可以申請經營出境旅游業務。

（三）關于旅行社的設立與變更《條例》第7條規定，申請設立旅行設立分社、門市部必須備案！《條例》第10條規定，旅行社設立分社的，應當在工商部門辦理登記后，3個工作日內向所在地旅游部門備案；細則第23條規定，旅行社設立服務網點，辦理登記后，3個工作日內向所在地與工商部門同級的旅游部門備案；《條例》第12條和細則第12條對旅行社變更名稱、經營場所、法定代表人等作出了具體規定。設立分社、門市部必須備案！《條例》第10條規定，旅行社設立分（四）關于質量保證金存入方式問題《條例》第13條中規定，旅行社應當自取得旅行社業務經營許可證之日起3個工作日內，在國務院旅游行政主管部門指定的銀行開設專門的質量保證金賬戶，存入質量保證金，或者向國務院旅游行政主管部門提交依法取得的擔保額度不低于質量保證金數額的銀行擔保。

質量保證金利息屬于旅行社所有。（四）關于質量保證金存入方式問題《條例》第13條中規定（五）關于旅行社質量保證金的動用《條例》第15條規定有下列情形之一的，旅游行政管理部門可以使用旅行社的質量保證金：旅行社違反旅游合同約定，侵害旅游者合法權益，經旅游行政管理部門查證屬實的；旅行社因解散、破產或者其他原因造成旅游者預交旅游費用損失的。（五）關于旅行社質量保證金的動用《條例》第15條規定有下列情質量保證金動用后要補足！《條例》第16條規定人民法院判決、裁定及其他生效法律文書認定旅行社損害旅游者合法權益，旅行社拒絕或者無力賠償的，人民法院可以從旅行社的質量保證金賬戶上劃撥賠償款。旅行社要在收到旅游行政管理部門補交質量保證金的通知之日起5個工作日內補足質量保證金。質量保證金動用后要補足！《條例》第16條規定人民法院判決、裁（六）關于旅行社的經營這一章是本次《條例》修訂的重點針對“零負團費”問題，《條例》第27條規定，旅行社不得以低于旅游成本的報價招徠旅游者。未經旅游者同意，旅行社不得在旅游合同約定之外提供其他有償服務；針對旅行社與旅游者的糾紛問題，《條例》第28條對合同14事項內容進行了細化。（六）關于旅行社的經營這一章是本次《條例》修訂的重點對簽訂合同要格外注意！《條例》第29條規定，旅行社在與旅游者簽定旅游合同時，應當對旅游合同的具體內容作出真實、準確、完整的說明。旅行社和旅游者簽訂的旅游合同約定不明確或者對格式條款的理解發生爭議的，應當按照通常理解予以解釋；對格式條款有兩種以上解釋的，應當作出有利于旅游者的解釋；格式條款和非格式條款不一致的，應當采用非格式條款。對簽訂合同要格外注意！《條例》第29條規定，旅行社在與旅游者委托代理有新規矩！針對互為代理問題，《條例》第36條規定，旅行社需要對旅游業務作出委托的，應當委托給具有相應資質的旅行社，征得旅游者的同意，并與接受委托的旅行社就接待旅游者的事宜簽訂委托合同，確定接待旅游者的各項服務安排及標準，約定雙方的權利、義務。針對接待社甩團問題，《條例》第37條規定，旅行社將旅游業務委托給其他旅行社的，應當向接委托代理有新規矩！針對互為代理問題，《條例》第36條規定，旅誰組團誰責任！！！受委托的旅行社支付不低于接待和服務成本的費用；接受委托的旅行社不得接待不支付或者不足額支付接待和服務費用的旅游團隊。接受委托的旅行社違約，造成旅游者合法權益受到損害的，作出委托的旅行社應當承擔相應的賠償責任。作出委托的旅行社賠償后，可以向接受委托的旅行社追償。接受委托的旅行社故意或者重大過失造成旅游者合法權益損害的，應當承擔連帶責任。誰組團誰責任！！！受委托的旅行社支付不低于接待和服務成本的費轉、拼要征得游客同意！針對拼團和轉團問題，細則第35條規定，旅游行程開始前，當發生約定的解除旅游合同的情形時，經征得旅游者的同意，旅行社可以將旅游者推薦給其他旅行社組織、接待，并由旅游者與被推薦的旅行社簽訂旅游合同。未經旅游者同意的，旅行社不得將旅游者轉交給其他旅行社組織、接待。轉、拼要征得游客同意！針對拼團和轉團問題，細則第35條規定，對導游、領隊的權益保護有新要求！《條例》第30條規定，旅行社組織出境旅游，應當為旅游團安排領隊全程陪同。《條例》規定第32條規定，旅行社聘用導游、領隊要簽訂勞動合同，并向其支付不低于當地最低工資標準的報酬。《條例》第34條規定，旅行社不得要求導游、領隊人員不得接待不支付和服務費用或者支付的費用低于接待和服務成本的旅游團隊，不得要求導游、領隊人員承擔接待旅游團隊的相關費用。對導游、領隊的權益保護有新要求！《條例》第30條規定，旅行社設立分社和門市部、辦事機構有本質區別！針對旅行社發展的需求，《條例》第10條規定，旅行社分社的設立不受地域限制。分社的經營范圍不得超出設立分社的旅行社的經營范圍。《條例》第11條規定，服務網點應當接受旅行社的統一管理，不得從事招徠、咨詢以外的活動。細則第28條規定，旅行社設立的辦事處、代表處或者聯絡處等辦事機構，不得從事旅行社業務經營活動。設立分社和門市部、辦事機構有本質區別！針對旅行社發展的需求，發生滯留要及時報告！針對滯留問題，《條例》第40條規定，旅游者在境外滯留不歸的，領隊應當及時向駐外使領館報告，旅行社接到報告后應當及時向旅游行政管理部門和公安機關報告，并協助提供非法滯留信息。旅行社接待入境旅游發生旅游者非法滯留我國境內的，應當及時向旅游行政管理部門、公安機關和外事部門報告，并協助提供非法滯留者的信息。發生滯留要及時報告！針對滯留問題，《條例》第40條規定（七）關于法律責任針對承包掛靠問題，《條例》第47條規定，旅行社轉讓、出租、出借旅行社業務經營許可證的，由旅游行政管理部門責令停業整頓1個月至3個月，并沒收違法所得；情節嚴重的，吊銷旅行社業務經營許可證。受讓或者租借旅行社經營許可證的，由旅游行政管理部門或者工商行政管理部門責令停止非法經營，沒收違法所得，并處10萬元以上50萬元以下的罰款。（七）關于法律責任針對承包掛靠問題，《條例》第47條規定，旅虛假宣傳和低價競爭有人管！針對虛假廣告和宣傳，《條例》第53條規定，旅行社向旅游者提供的旅游服務信息含有虛假內容或者作虛假宣傳的，由工商行政管理部門依法予以處罰。針對惡性競爭問題，旅行社以低于旅游成本的報價招徠旅游者，或者存在其他旅游價格、收費違法行為的，由價格主管部門依法予以處罰。虛假宣傳和低價競爭有人管！針對虛假廣告和宣傳，《條例》第53自費項目要寫在合同里！針對自費項目問題，《條例》第28條明確規定，旅行社與旅游者簽訂的合同事項中要載明：“需要旅游者另行付費的游覽項目及價格。”《條例》第54條規定，旅行社未經旅游者同意在旅游合同約定之外提供其他有償服務的，由旅游行政管理部門責令改正，處1萬元以上5萬元以下的罰款。自費項目要寫在合同里！針對自費項目問題，《條例》第28條明確不履行合同義務，處罰力度大啦！針對甩團、擅自變更計劃、強迫購物等問題，《條例》第46條規定有下列情形之一的，對旅行社，由旅游行政管理部門或者工商行政管理部門責令改正，處10萬元以上50萬元以下的罰款；對導游人員、領隊人員，由旅游行政管理部門責令改正，處1萬元以上5萬元以下的罰款；情節嚴重的，吊銷旅行社業務經營許可證、導游證或者領隊證。不履行合同義務，處罰力度大啦！針對甩團、擅自變更計劃、強迫購當心，別觸高壓線！！！拒不履行旅游合同約定的；非因不可抗力改變旅游合同安排的行程的；欺騙、脅迫旅游者購物或者參加另行付費的游覽項目的。考慮到現實情況，細則第37條規定，當發生不可抗力、危及旅游者人身、財產安全，或者非旅行社責任造成的意外情形，旅行社不得不調整或變更行程時，應事前向旅游者作出說明。確因客觀情況無法在事前說明的，應在事后作出說明。當心，別觸高壓線！！！拒不履行旅游合同約定的；非因不可抗力改千萬慎重選擇產品供應商啊！細則第53條規定旅行社為接待旅游者而選擇的交通、住宿、餐飲、景區等企業，不具有合法經營資格或者接待服務能力的，由縣級以上旅游行政管理部門責令改正，沒收違法所得，處違法所得3倍以下但最高不超過3萬元的罰款，沒有違法所得的，處1萬元以下的罰款。千萬慎重選擇產品供應商啊！細則第53條規定旅行社為接待旅游者（八）關于政府引導的問題對旅行社的激勵政策除放寬分支機構限制和質量保證金實行動態管理外，實施細則中還有：鼓勵