“基層不牢，地動山搖”：問題頻發的基層社會到底缺失了什么？為什么越來越多的問題發生在基層？“基礎不牢，地動山搖”，多少年來我們一直把這句話作為做好基層工作的座右銘。但是為什么問題還是屢屢發生？根本原因是我們沒有真正把基層問題當作核心問題來抓，缺乏對基層意義的認識。在管理意義上，我們缺乏管理基層社會的經驗。以往我們對于加強地方社區，鼓勵人們在規劃與維持其基礎設施過程中積極參與并發揮更大作用等問題考慮的不多。聯想到一系列政策，諸如公共衛生和基本醫療政策、農村新型社會養老保險等，如果沒有基層完善的服務體系，會是什么樣的結果？我們必須對基層的價值有一個充分的估計，決策和政策一定要避免高高在上。公共政策只有解決基層問題才能真正發揮作用。基層問題不僅僅具有經濟意義，還有重要的社會意義。社會秩序和活動在基層，越來越多的問題發生在基層。社會問題發生在個體身上，出現了社會學意義上的、人們通常看到的越軌行為，導致社會控制失靈。用社會學家蒂法妮·薩帕塔-曼席拉（TiffanyZapata-Mancilla）的話來說，“個人的生活的確取決于他（她）所處的社會環境”。這個環境首先是他（她）的家庭、鄰里（我們所謂的社區）、工作環境，其次才是人們現在經常說的深層次的社會問題。通常，社會深層次的矛盾不會直接激化個人越軌行為，而是通過一系列家庭矛盾、社區關系和人際關系的惡化爆發出來的。進一步說，社會發展最終如何造就人們的社會生活？這里所謂的社會生活是指發生在個人與家庭、社會、群體、社區之間的交往，以及各種各樣的公共活動。這種社會生活不簡單的是物質的生活，它以物質生活為基礎，以社會交往為核心，以精神滿足為目的。就社會學意義來說，重建人們的社會生活，首先要建設社會規范，并把社會規范作為社會建設和社會管理的底線工程。社會規范是一個社會最底線的秩序。人們首先通過這個秩序進行自我約束，建立基本的社會秩序。一旦有人突破這個底線，要靠法律來約束行為的時候，人們的心理會產生不愉快。最佳的心理愉悅產生于社會成員都能夠遵循基本的、大家認可的社會規范，在規范之內，大家相互尊重、相親相愛、和平共處。所以，社會心理建設首先是一個基本社會規范建設問題。也有人把這個過程叫做社會資本的聚集過程。這樣，社會治理就不僅僅是人們通常看到的社區建設、社會組織建設，在這些社會組織和社區建設的過程中，如何培養起大家基本的社會規范才是最核心的。首先，心態是最深層次的，心態決定行為。其次是規范，人們對基本社會規范的遵守程度，決定了人們的心態，決定了社會關系的狀況。再次是法規，一旦人們把法規作為約束行為的底線，人們的社會心理就可能會扭曲，行為就可能會變態。基本的社會規范不僅體現在人們日常的社會生活中，也要體現在經濟生活里面，尤其是體現在公平的經濟分配活動中。更為復雜的是，深層次的社會矛盾會成為主觀的社會問題。這種主觀社會問題會積淀在人們的心里，長此以往，會因現實因素而導致矛盾激化。就社會而言，關鍵是有沒有一個導火索；就個人而言，關鍵是他（她）的生活環境對其心理造成的創傷有多大。這實際在深層次上把公共服務與社會管理問題打通了。為什么經濟社會問題多發生在基層？在2009年夏天我們對貴州、湖南和浙江開展的社會事業發展調研中，地方有關部門反映最多、我們感觸最深的是基層的公共服務供給不足問題，諸如衛生院醫務人員匱乏及人才流失，中小學需要聘用代課教師才能運行，鄉鎮民政工作人員人手不足，等等。在社會的一端，基層對人力資源有巨大需求，基層公共服務亟需大量的工作人員和專業人才。基層的社會治理需要加強，需要創新社會成員的組織形式，這些都需要人來做。而社會的另一端，有數百萬的大學生擁擠在城市里找工作，甚至出現了所謂的“蟻族”。所以，說到就業崗位缺乏，還不能簡單地認為社會缺乏就業機會和就業崗位，從基層的公共服務需求來說，即便是缺乏也是一種結構性的缺乏，而不是總量上的缺乏。進一步的研究發現，基層對公共服務有著巨大需求。我們根據有關城鄉居民社區服務需求的比較研究發現，城鎮居民的服務需求依次是家政、就業、老年人、兒童青少年、低收入家庭服務，而農村依次是老年人、文體生活、兒童青少年、低收入家庭和殘疾人服務。城市社區服務存在的主要問題，第一位的是鄰里關系沖突，其次是缺乏場所和設施，最后才是缺乏認同感。大量研究證明，農村也具有強烈的公共服務需求，而且與城鎮的公共服務需求存在很大差別，對此要區別對待。從總體上說，中國現階段的公共產品的供給要優于公共服務供給。因為曾經有相當長一個時期，我們重視基礎設施投資，而忽視人力資本的投入。這個問題至今也沒有從根本上得到改觀。我們在基層問題上缺失的是什么?這里就產生了一系列的問題。造成現階段公共服務匱乏的原因是什么？為什么現行的體制機制不能實現資源的按需配置？為什么公共服務的匱乏更甚于公共產品的匱乏？現時代需要什么樣的政策和體制才能吸引年輕人到基層工作？縱觀歷史可以看到一種軌跡，人力資源的分布與物質資源的分布是成正相關的。基層公共資源缺乏、資金缺乏，需要配置的人力資源自然也缺乏。因此，現階段的人力資源配置問題實質上也是一個物質資源配置問題，其中包括收入分配格局的合理性問題，還包括公共服務體系建設問題，等等。公共產品、公共服務供給的貧乏不僅造成了公共需求難以滿足，也給由于公共需求擴張帶來的就業造成極大限制。公共服務需求擴大會提高公共財政的支出，而提高公共財政支出要求經濟必須保持持續的繁榮，經濟的持續繁榮則會帶來更加充分的就業。這些，就是改革開放30多年來我們一直試圖在平衡和協調的問題。現在看來，還是需要靜下心來仔細研究經濟增長、需求、就業、財政支出和公共服務之間的關系。對于中國的發展，公共服務和民生問題還是新的要素，它們對經濟增長、需求和就業的深刻影響，我們還缺乏理論上的深刻解釋。根據加爾布雷德的理論，從市場配置資源的方式來看，產生目前基層公共資源匱乏的狀況是必然的。中國發展失衡由于其內部差異巨大而變得較其他國家復雜得多，這也是人們在進行國際比較時看得不清楚的地方，加之中國的宏觀政策一開始就沒有設計好這種平衡性問題的解決方案。在經濟改革啟動初始，沒有設計好地區之間、城鄉之間失衡的解決方案。在經濟取得長足發展之后，沒有解決好，甚至沒有認識到私人部門和公共部門也需要平衡發展。思想和認識的滯后反映了在發展問題上綜合決策的重要價值。發展的最高境界是各個方面的平衡發展，包括內部要素的和諧以及與外部環境的和諧。如果在這個意義上使用“包容性增長”這一提法，我們認為還是恰當的。

如何鑄造基層社會生活？如何鑄造基層社會生活，基層的公共服務如何能夠延伸到家庭和人際關系的層次？這都是社會建設中的重大問題，需要認真研究。根據我們的理解，公共服務和社會管理在基層不能分開。它既凸顯了基層公共服務匱乏的矛盾，也凸顯了社會管理不足的問題。與歷史上相比，地方政府的角色越來越重要。在基層，越來越多的公共服務和社會管理的任務都落在了地方政府的身上。斯托克在對歐洲地方政府評價時說：“地方政府是政治系統的一部分，承擔著整個公眾需求、疏導社會沖突以及整合各階層在資源分配和政策制定中優先順序的重要職責。在社區發展中，作為一級政府的地方議會理應占據一席之地。”在歐洲一些國家，地方政府改革的路徑各不相同，策略不斷創新，但總的趨勢是將其重點放在地方社區建設。建設和諧社區是建設和諧社會的基礎性工作。在社會發展領域，西方發達國家積累的經驗值得借鑒。在中國，我們也要重視基層政治與社會之間的互動。

要改變基層公共資源匱乏狀況，需要尋找超越市場的力量介入。合理配置公共資源是解決當前中國社會