..財政學教案導論教學目的：通過分析現實中的種種財政現象及財政分配與社會經濟生活的關系、財政學與相關課程內容的關系,讓學生在初學財政學之際,對學習財政學的重要性、財政學的內容特點及如何學習財政學等有關學習財政學的基本問題有一個大致的了解。教學重點：財政學與相關經濟管理課程內容的關系；財政學的學習目的、對象及學習方法。教學方法：講授法。一、關于財政學的簡要說明。〔一本課程的內容類型財政學是經濟學的重要分支學科。同其他的經濟學課程一樣,財政學的具體內容也要依存于、立足于一定的社會經濟體制背景。過去財政學有資本主義部分與社會主義部分之分。我國現在實行的是社會主義市場經濟體制,本課程要講的是市場經濟下的財政學。〔二財政與財政學現實中的財政現象分析。從現象上看,財政即政府的資金收支活動或政府的理財活動。對此,可以從現實財政現象中有一個直接的感性認識〔財政概念從理論上如何解釋,將在第一章中詳細說明。由此而言,財政學是一門關于錢的學問。學習財政學的目的就是了解政府理財的基本知識和基本理論。財政學的具體學習對象包括財政收支及其運行規律、財政與經濟及社會發展的關系、財政制度、財政政策等。〔三財政學與一些相關經濟管理課程內容的關系1．財政學與主要的基礎經濟學課程——微觀經濟學、宏觀經濟學和馬克思主義政治經濟學的關系。①微觀經濟學、宏觀經濟學和馬克思主義政治經濟學作為基礎經濟學課程,都是講最基本的經濟知識和理論〔各自的具體研究對象和理論體系不同。財政學作為經濟學的一個分支,只是研究政府或公共部門經濟活動的一個主要方面——政府的資金收支活動,其中包括政府財政收支活動對個體和社會整體經濟活動的影響。②財政學與微觀經濟學內容的銜接關系。兩者首尾相接。微觀經濟學通過對個體經濟單位的經濟行為的研究,說明市場機制的運行和作用,以及改善這種運行的途徑。其最后要講到市場失靈,引出政府干預的必要性。財政學正是從市場失靈講起。③財政學與宏觀經濟學內容的銜接關系。宏觀經濟學是研究社會總體的經濟行為及其后果,研究整個國家的經濟運行情況,核心是講國民收入的決定因素和宏觀經濟的均衡與增長問題。其中的主要內容之一是宏觀市場失靈和如何運用財政政策與貨幣政策促進實現宏觀經濟的均衡與增長。財政學也要講財政在經濟穩定和增長中的作用和相應的財政政策問題。兩者在這一點上是重合的。④財政學與馬克思主義政治經濟學內容的銜接關系。馬克思主義政治經濟學的重要內容之一是社會再生產理論。社會再生產包括生產、分配、交換、消費四個環節。財政收支屬分配范疇。財政學要研究財政分配在社會再生產中的作用與影響。2．財政學與其他相關經濟管理課程——主要是與金融學〔或貨幣銀行學、財務管理學的關系①財政學與金融學。財政學與金融學都是關于錢的學問,但財政學是研究政府的錢怎么來,怎么用,金融學是研究市場上的錢怎么來,怎么用,是講各個經濟主體如何通過金融市場進行資金融通,也包括政府通過金融市場進行的融資活動,如發行公債；財政收支一般是無償的,屬政府行為,通過金融活動形成的資金收支是有償的,屬市場行為。②財政學與財務管理學。兩者也都是關于錢的學問,但財政學是研究政府的錢怎么來,怎么用,財務管理學是研究企業的錢怎么來,怎么用；政府的錢怎么來怎么用主要是個政策問題,企業的錢怎么來怎么用是個經營問題；政府財政的理財目標是實現社會整體效益的最大化,企業理財的目標是謀求自身利潤的最大化。二、為什么要學習財政學1．財政是社會經濟的一個重要側面,財政學是經濟學的重要分支和高校財經類專業的核心課程,學習財政學是系統、完整地掌握經濟學知識的需要。2．財政是國家經濟和政治活動的綜合反映,是市場經濟下公共經濟活動的主要方面和政府調控經濟的主要手段,與社會經濟生活有密切關系。掌握財政學知識是現代市場經濟下的財經管理人才知識結構的不可缺少的組成部分。3．財政學作為一門應用經濟理論課程,在財政專業知識體系中起著銜接一般經濟理論課程與財政業務課程的重要作用。三、如何學習財政學1．要掌握馬克思主義的一般科學方法論——唯物辯證法。2．要有扎實的經濟學功底。3．借鑒西方財政學。4．緊密結合中國財政經濟實際：①初級階段經濟不發達；②經濟呈現明顯的"二元結構"；③中國實行社會主義市場經濟體制是由原來以政府為主導的計劃經濟體制轉換過來的。當前的市場經濟體系還不完善,市場機制還不健全。④財政具有發展中國家財政的某些共同特征。5．了解中外財政理論與實踐發展變化情況,掌握財政理論的繼承與發展脈絡,特別是要密切關注我國公共財政建設的實際。第一章財政概念和財政職能教學目的：通過本章學習,主要使學生了解社會主義市場經濟下的財政概念、財政存在的必要性及財政的職能等財政基本理論問題。教學重點、難點：財政概念；市場失靈、公共物品和公共需要；財政職能。教學方法：講授,討論。第一節財政概念一、財政概念的概括表述和具體含義財政是以政府為主體,集中一部分國民收入來滿足社會公共需要的收支分配,是政府從事資源配置和收入分配的一種公共經濟活動。其包括以下四個方面的具體含義：1．財政是一種分配活動,屬于分配范疇。這里的分配是廣義的分配,既包括關乎社會再生產的資源配置即生產要素的分配,也包括關乎人們之間利益關系的收入分配。2．財政活動的主體是政府〔或國家。財政表現為政府的集中性分配活動,是一種政府行為。這意味著：①財政是為實現政府職能服務的；②政府是財政分配的組織者和主持者；③所有財政活動都體現著政府與其他經濟主體之間的經濟關系。這種經濟關系在不同的社會制度下具有不同的性質。這是不同社會制度下財政的特殊性。由于財政屬政府的經濟行為,在經濟部門劃分中政府屬公共部門,因此,財政活動是一種公共經濟活動。3．財政活動的主題或目的是提供公共物品和滿足社會公共需要。財政作為一種以政府為主體的分配方式或資源配置方式,與市場性的資源配置一樣,目的都是為了滿足社會需要。人類的需要可分為兩類：一類是私人需要〔包括個人生活需要和企業單位的生產經營需要,一類是社會公共需要。在市場經濟條件下,私人需要通過市場機制提供私人物品來滿足,社會公共需要由政府通過財政機制提供公共物品來滿足。這是市場經濟下市場與政府的基本分工。這樣公共物品和公共需要問題就成了市場經濟下財政問題的核心,公共物品和社會公共需要理論亦成了認識市場經濟下財政概念的基點。4．財政分配的對象是一部分國民收入,即主要是剩余產品價值。二、財政概念的歷史演變〔一西方國家財政概念的演變。1．財政一詞最早于13——15世紀出現在拉丁文中,意為結算支付期限、支付款項、確定罰款支付等。2．16世紀財政一詞傳入法國,意為公共收入。17世紀演變為專門指國家理財。19世紀進一步闡明是指國家及一切公共團體的理財,并相繼傳入歐洲其他國家,英語為finance。3．19世紀末,日本引進finance的詞義,同時借用中國的兩個漢字"財"與"政",立財政一語〔1882年日本開始用"財政奏折"一詞。Finance釋義較廣,可譯為金融、融資、財務等。專指國家理財時,西方國家一般用publicfinance,可直譯為公共財政。〔二我國財政概念的演變1．早期用"度支"、"國計"、"國用"等詞來概括財政現象。2．19世紀90年代,財政一詞由日本傳入我國。在戊戌變法〔1898年"明定國事"詔書中首次出現"改革財政,實行國家預算"的條文。自民國開始,以"財政"命名官方機構,稱"財政部"。20世紀40年代舊中國中華書局出版的《辭海》對財政概念的解釋是："財政謂理財之政,即國家或公共團體以維持其生存發達為目的,而獲得收入,支出經費之行為也"。這已是引用西方國家公共財政定義而進行的表述。3．我國建國后對財政概念的表述。①50年代初的財政觀——貨幣關系論。②傳統計劃經濟時期和改革開放初期對財政理論的探討和對財政概念的不同界說。主要有國家分配論、剩余產品論、價值分配論、社會再生產論、社會公共需要論等。上述觀點中,國家分配論曾在較長時期內占據主流地位。80年代中期以來,國家分配論、剩余產品論、社會公共需要論三者的融合傾向較為明顯。上述觀點的差異主要是中心論點不同。在根源上涉及到對財政的起源、財政分配主體和財政分配對象在解釋財政概念中的不同認識。上述觀點的共同點：A、承認財政是國家的經濟行為；B、承認財政是一個分配范疇；C、都以財政與經濟的關系為基本線索看待財政問題。③社會主義市場經濟體制下對財政概念的重新認識。1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標后,西方國家的公共財政概念被引入我國,理論界開始循著公共財政的精神對財政概念進行重新認識,并成為我國解釋財政概念的主流意見。三、社會公共需要與公共物品理論社會公共需要是相對于私人需要而言的,其是以社會為單位提出的需要。有需要就要有供給,就要有滿足需要的物品。需要分為私人需要和社會公共需要,滿足需要的物品也相應分為私人物品和公共物品。由于社會公共需要與公共物品的直接依存關系,因此,要了解社會公共需要,須先搞清楚公共物品問題。公共物品理論也是現代市場經濟下公共財政理論的基礎。〔一公共物品1．公共物品與私人物品。私人物品是由市場供給用來滿足私人主體需要的商品和服務。私人物品是這樣一些物品,它們能分割開并分別地提供給不同的個人和單位,也不給他人帶來外部的收益和成本。公共物品是由以政府為代表的國家機構——公共部門供給用來滿足社會公共需要的商品和服務。公共物品是這樣一些物品,不論每個人是否愿意購買它們,它們帶來的好處都不可分割的散布到整個社區里。薩繆爾森對公共物品的經典定義是：所謂純粹的公共物品是指這樣的物品,即每個人消費這種物品,不會導致其他人對該物品消費的減少。〔《公共支出的純理論》,19542．公共物品的基本特征。區分公共物品和私人物品的基本標準是：排他性與非排他性,競爭性與非競爭性。公共物品的基本特征是具有非排他性與非競爭性。非排他性是從公共物品的供給角度來講的。即為該物品的供給出資的人在享受該物品帶來的利益時,無法排除其他如何人從中受益。具體說,就是無法將拒絕為之付款的人排除在受益范圍之外。不可排除的原因,或是技術上不可能,或是排除的成本高昂到不可接受。公共物品的非排他性意味著存在"搭便車"現象。非競爭性是從公共物品的消費、受益角度講的。即任何一個消費者對公共物品的消費,都不影響其他消費者的消費或同時從中受益。嚴格說來,非競爭性包含兩方面的含義：一是消費者的增加不引起生產成本的增加,即增加一個消費者的邊際生產成本為0；二是消費者的增加不會影響其他消費者的消費數量和消費質量,即多一個消費者的邊際擁擠成本為0。薩繆爾森曾嚴格地用數學公式描述公共物品與私人物品地區別,意思是：對于私人物品,某一物品的總量等于每一消費者擁有或消費的數量之和；對于公共物品,某一物品的總量等于某一個消費者擁有或消費的數量。以上是就純粹的公共物品而言的。事實上,純粹的公共物品和純粹的私人物品只是物品中極端的兩類,而許多物品是兼有私人物品與公共物品的雙重性質,稱之為混合物品或準公共物品。3．混合物品。混合物品即兼有私人物品與公共物品的雙重性質的物品。其大致有以下兩類：第一類是非排他性、非競爭性不完全、不充分的物品。其又分為三種情況：一是具有非競爭性但可以排他的,如不擁擠的橋梁；二是非競爭性不充分且可以排他的,如擁擠的橋梁；三是排他性不充分的,如帶有圍墻的花園。第二類具有正的外部性的物品,如水力發電設施。最后需要指出,隨著條件的變化,特別是科學技術的進步,有些公認的純粹的公共物品的非排他性日益變的淡化,即排除日益從技術上變的可能或排除的成本降低了,以至具有了私人物品的性質。如有線電視就是典型的例子。〔二社會公共需要的基本特征1．社會公共需要是社會公眾在生產、生活和工作中的共同需要,它不是普通意義上人人有份的個人需要或個別需要的數學加總,而是就整個社會而言的,具有不可分割性,必須由政府集中組織來滿足。2．社會公共需要是每一個社會成員可以無差別共同享用的需要,一社會成員享用并不排斥其他社會成員享用。3．社會成員在滿足公共需要是也要付出代價〔如交稅或付費,因此西方財稅理論將稅收稱為公共物品的價格,但其規則不是等價交換,付出與所得是不對稱的。4．滿足社會公共需要的物質手段只能是來自社會產品的剩余部分。〔三社會公共需要的歷史性和特殊性社會公共需要具有一般性、共同性,又具有歷史性、特殊性。社會公共需要的一般性、共同性,一是指社會公共需要在任何社會發展階段和任何社會形態下都是存在的,二是指有些需要項目,如國防、行政管理等,在任何社會發展階段和任何社會形態下都屬公共需要的范疇。社會公共需要的歷史性、特殊性是指,社會公共需要的內容不是一成不變的,而是逐步發展變化,具體地存在于特定的社會形態之中。對社會公共需要的歷史性、特殊性可沿著兩條線索去分析：第一,社會生產力或經濟發展的不同階段上,社會公共需要的具體內容及結構有所不同。第二,社會生產關系發展的不同階段上,社會公共需要的認定及內容也存在差異。〔四社會公共需要的范圍現代市場經濟條件下,社會公共需要的范圍很廣,其大致可以分為以下幾個方面：1．國家行使其政治職能,保障社會政治經濟秩序穩定及正常運轉的需要。如行政、國防、公檢司法、外交等。這些都屬于純粹的社會公共需要。2．國家行使其社會職能,保障社會經濟發展及提高人們生活質量和福利水平的一些公益性、基礎性條件的需要。如文化教育、醫療衛生、社會保障、生態環境保護、公共基礎設施、基礎產業、支柱產業和高風險產業等。這些有的屬純粹的公共需要,更多是屬于介于公共需要和私人需要之間的準社會公共需要。3．保障市場經濟順利高效運行所必需的各種調控措施、政策及服務等方面的需要。四、財政的基本特征〔一階級性與公共性由財政與國家或政府的關系,產生了財政并存的兩個鮮明特征,即階級性與公共性。1．國家歷來是統治階級的國家,政府則是執行統治階級意志的權力機構,財政具有階級性是不言而喻的。但是,國家又是一個公共權力中心,并且統治階級的政治統治是以執行某種社會職能為前提的。這就決定了財政既具有階級性,又具有公共性,是兩者相統一的一種分配形式。其公共性是指財政滿足社會公共需要的基本屬性,階級性是指政府財政在履行滿足社會公共需要的職責時總是優先考慮統治階級的利益。2．公與私是相對應的。政府財政歷來就是履行滿足社會公共需要的職責或辦"公事"的一種分配形式,公共性是其天生的特質。在我國過去傳統的計劃經濟體制下,盡管政府包攬的事務過多過寬,但也沒有包攬私人的全部事務,如沒有包攬家庭理財,沒有包攬企業財務,甚至國有企業財務也不是完全屬于財政范圍。在市場經濟下,財政的公共性仍包含了其滿足社會公共需要的一般公共特質,但更重要的是體現了政府與市場的分工,其滿足的社會公共需要是以市場失靈為出發點的,有其特定的內容,范圍更廣泛。這種市場經濟下特有的財政模式即"公共財政"。因此,在財政的公共性與公共財政的關系上應特別強調兩點：①財政的公共性是其天生的,不是因冠以"公共財政"的名稱而存在。②財政天生就具有公共性,但其天生的公共性不等于"公共財政"。〔二強制性與無直接償還性財政的強制性是指財政這種經濟行為及其運行是憑借國家政治權力,通過頒布法令來實施的。財政的強制性是由政府作為一個公共權力中心和政治統治機構的身份決定的。首先,財政收入具有強制性。稅收就是典型的強制性收入形式。其次,財政支出也具有強制性。在財政支出規模和用途的安排中,眾多的公民可能有不同的主張,但財政支出不能按某一公民的意愿進行決策。即使在民主政治下,也必須通過一定的政治程序作出決策并依法強制執行。由此而言,財政本質上是一種超經濟的分配形式。財政的無直接償還性說明兩個方面的問題。首先,從整個財政收支過程來看,財政是具有償還性的。因為財政從公眾手里取得收入,還用于為公眾提供公共物品。其次,這種償還不是直接的,即每一個納稅人都無權要求從公共支出中享受與其納稅額等值的福利。由于國家征稅籌集的是提供公共物品的費用,因此,就直接的稅收征納關系來講,是無償的。財政的強制性和無直接償還性是一致或相互依存的。強制的重要原因就是其是無償或不直接償還的。強制性和無直接償還性是財政區別于一般經濟分配形式的最重要的特征之一。〔三收支的對稱性或平衡性財政運行的基本過程就是收入和支出,因而收支的對稱性構成財政運行的一個重要特征。在處理財政收支的關系上,雖然久有"以收定支"和"以支定收"的爭論,但這都說明收支是財政運行過程中相互制約的兩方,收支是否平衡是財政運行的主要矛盾,收支平衡是財政運行本身的內在的客觀要求。在市場經濟條件下,財政是政府調控經濟的重要手段,財政收支平衡對經濟的影響是中性的。要發揮財政的某種政策功能就需要打破財政收支的平衡狀態,但這種失衡性的政策操作也必須圍繞收支平衡這個軸心,不能過度和失控。有的國家規定財政赤字和國債發行的上限,或通過立法來制約公債的發行,就是這個道理。五、社會主義市場經濟條件下的財政我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。公共財政是適應市場經濟體制要求的財政模式。因此,我國財政改革的目標模式,是借鑒西方市場經濟國家的經驗,建立社會主義公共財政。1．按照現代市場經濟和公共財政的精神,重新認識財政概念。計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變,是堅持社會主義基本政治制度的前提下資源配置方式的轉變。從資源配置方式的轉變重新認識財政,是重新認識財政概念的基本立足點。在計劃經濟體制下,政府主要運用集中統一的指令性計劃配置資源,財政則是統收統支。在市場經濟體制下,市場是配置資源的基礎,財政是在市場配置的基礎上,彌補和克服市場缺陷,二不能喧賓奪主。傳統體制下的財政理論認為財政是以國家為主體的分配。現在對"分配"這個概念必須從社會主義市場經濟出發給予重新界定。分配有廣義與狹義之分,廣義的分配包括生產成果的分配和生產要素的分配,而生產要素分配即資源配置。在計劃經濟體制下,指令性計劃決定一切,區分配置和分配兩個概念無實質性意義。由于經濟體制改革是資源配置方式的轉變,所以研究市場經濟體制下的財政問題就須將兩個概念加以區分,明確確立"資源配置"概念及其在財政概念含義中的地位。2．澄清對公共財政認識的若干誤區。一是不能將公共財政理解為"吃飯財政",不能籠統地提出財政退出一切生產領域。二是不可一般地提出財政退出國有企業。三是防止因強調財政公共性而忽視財政的階級性或利益沖突。3．構建公共財政模式的基本要求理順政府與市場的關系,切實轉變政府職能,解決過去財政的"缺位"與"越位"問題。按市場經濟體制的要求推進財政改革,規范財稅制度和財政運行,提高財政效率。第二節市場、政府與財政本節是通過分析市場與政府和財政的關系來說明現代市場經濟下財政存在的必要性。一、市場失靈與政府干預這是說明市場與政府及財政的關系的基點。現代市場經濟的基本內涵和特征是市場在資源配置中起基礎性作用。我們由計劃經濟體制轉變為市場經濟體制,就是要肯定市場的這種基礎性作用,肯定市場是一種非常有效率的經濟運行機制。但是市場機制并不是萬能和完美無缺的,也有其自身固有的缺陷,這就是經濟學上所講的市場失靈或市場失效。所謂市場失靈,就是說完全依靠市場機制的作用,無法達到社會福利的最佳狀態。它主要包括兩重涵義：其一是單靠市場機制不能達到優化社會資源配置的目的；其二是對那些以社會目標為主的活動市場無能為力。既然市場存在失靈狀況,經濟的運行不能完全依靠市場機制的自發作用,客觀上就需要政府的干預和調控,即通過發揮政府在資源配置中的作用來彌補市場缺陷,克服市場失靈,促進社會經濟的協調運行。這樣,政府的介入和干預就有了其必要性和合理性。而財政正是政府干預和調控的主要工具。這里需要強調的是,發揮政府和財政的作用,并非意味著要取代或改變市場在資源配置中的基礎性作用或功能,而是為了在彌補市場缺陷的基礎上,更好地發揮市場機制的作用,并提高整個經濟運行的效率。這就意味著政府干預也并非總是有效的。如果政府干預不僅沒有彌補市場失靈,而且干擾了正常的市場規則〔或是因為越位,或是因為干預不當,就會導致政府干預失效。二、市場失靈的主要表現〔一公共物品1．首先,純公共物品市場無法提供。這是由其非排他性和非競爭性特點決定的。市場要求等價交換、利益邊界的精確性和成本與效益的內在化。產品生產或提供者要負擔全部成本,同時全部收益歸其所有。純公共物品具有嚴格的排他性,即其存在利益外溢性。出于自身利益的考慮,人人都會希望由別人來提供這些物品而自己免費使用,因此市場無法提供。純公共物品具有嚴格的非競爭性,應免費提供。由于不能回收成本和賺取利潤,追求利潤最大化的市場主體是不會提供的。2．準公共物品或混合產品市場也不能充分有效地提供。這主要因為混合物品亦都是有一定程度的非競爭性和一些程度的非排他性〔或正的外部效應。〔二外部效應。當存在正的外部效應時,供給者的成本大于收益,得不到應有的效益補償,因而相應的物品市場不能充分提供,會造成供給不足和效率損失。當存在負的外部效應時,供給者的成本小于收益,不完全承擔自己受益的代價,因而會導致相應的物品供給過度,造成資源的浪費和損害他人利益。當出現外部效應時也要求政府干預,以實現對經濟主體外溢的補償和外部成本的內在化。〔三壟斷〔即競爭失效在規模經濟顯著〔規模遞增和成本遞減的行業,特別容易形成壟斷,此即自然壟斷。市場效率是以完全自由競爭為前提的,然而現實的市場并不具備這種充分條件,此即市場競爭失效。自然壟斷是競爭失效的重要表現之一。在自然壟斷行業〔如電話、供水、供電等中,存在規模經濟要求與保持合理的價格、利潤水平的矛盾,市場無法解決,需要政府干預。為了對付壟斷,政府可以實行公共管制,或在壟斷部門建立公共生產,并從效率和社會福利角度規定價格。〔四信息不充分私人市場的所提供的信息往往不足,特別是隨著市場規模的擴大,信息越來越分散、復雜,生產者和消費者都不能充分掌握必要信息,從而不可避免地出現很多非理性決策,影響到競爭的充分性,因此也會影響到市場機制的效率,這就需要政府來提供信息。政府提供充分的信息,是一種社會性服務,也屬于一種公共物品。〔五市場不完全市場無法有效提供的物品不僅僅是公共物品和有外在效益的物品,還有許多物品市場也無法提供或無法充分提供。此時則存在市場不完全的問題。如在保險方面,很多重要的風險保險及由政府行為引起的風險的保險〔如失業會受到政府宏觀政策的影響,市場不能提供或不能充分提供。有些投資巨大、獲益周期長及高風險的產業,私人部門不敢貿然經營〔為大規模鋼鐵企業、某些高新技術產業等。這些領域也是需要政府介入的。〔六偏好不合理〔優值品、劣值品或優效品、劣效品問題個人偏好的合理性是市場競爭結果合理性的前提條件。但在現實市場中,并不是每個人的要求、愿望都是合理的。可能某種產品給個人帶來的利益較大,但消費者本人并未意識到這一點,只是給予它較低的評價,即只有在低廉的價格下才愿購買；或者相反,某種物品給人們帶來的好處并不大,甚至有害無利,但消費者卻給予較高的評價,愿意以高價購買。我們把消費者的評價低于合理評價的物品稱為優值品〔如教育,有人不愿為子女上學付出代價,導致學齡兒童棄學經商等；將消費者評價高于合理評價的物品稱為劣值品〔如吸煙、購買毒品等。這兩種情況也都決定了政府干預的必要。〔七收入分配不公市場機制和市場競爭的目標是實現效率,這就決定了收入的初始分配首先是按要素索賦分配。由于每個人的索賦或掙錢的本事不同,參與競爭的條件、實力、能力不同,而且這些不同往往受家庭出身、家庭結構、性別、遺產繼承等許多個人不能左右的因素的影響,這樣就會產生收入分配結果的不公平,富者越富,貧者越貧,甚至失去基本的生活保障。這種收入分配的不公平會影響社會的安定和凝聚力,也不符合社會的道德觀念,因而也需要政府的干預,以實現收入分配的公平。〔八失業、通貨膨脹和經濟波動。市場機制的自發作用是有盲目性,從而不可避免地造成失業,通貨膨脹和經濟波動。另外,市場主體為實現利潤最大化而追求技術進步和節約勞動力成本的行為也可能導致失業現象。按照古典經濟學家的觀點,市場也可以對經濟波動進行調節和矯正,但其是一種事后調節,是采用經濟危機的方式,對社會經濟的破壞太大,代價太高。因此,也需要政府對此進行干預和宏觀調控,以保持國民經濟的穩定和發展。三、政府的經濟作用〔一政府干預市場的手段針對市場失靈,政府發揮其經濟作用,對市場進行干預的手段主要有三種：1．行政法律手段。包括,制定規制市場和經濟主體行為的法規,規范市場行為；制定發展戰略和規劃,引導和調節經濟運行；直接采取行政手段,如規定產品價格、實行公共管制,命令造成污染的廠商停產或限期治理等。2．組織公共生產。即由政府出資〔財政預算撥款興辦所有權歸政府所有的工商企業和單位,提供市場不能提供或提供不足的物品。公共生產、公共物品、公共提供并非一回事。3．經濟政策。財政政策是主要的經濟政策手段之一。上述三種手段,都在不同程度上與財政有關。行政法律手段,也包括財政法規在內。組織公共生產本身即由財政出資。財政政策手段則更不待言。這就具體說明了社會主義市場經濟下財政存在的必要性。〔二政府干預失效市場失靈需要政府干預,但政府干預也并非總是有效的,政府機制同樣存在缺陷和干預失效問題。由于二戰后一段時期內一些西方國家政府對經濟過度干預造成的不良后果,目前在西方理論界,政府失效是比市場失效更受關注的一個問題。政府失效的主要表現,一是政府干預未達到預期的目標；二是雖然達到了干預的目標,但成本太高,造成了資源的浪費；三是未達到干預目標或雖實現了干預目標,同時又產生了未預料到的副作用。政府失效的原因很多,如政府官員也是經濟人,并非大公無私；信息不完全或失真,導致決策失誤；政府官員濫用權力尋租,謀取私利等。因此,建立公正、廉潔、高效的政府是完善市場經濟體制的重要保證。〔三發揮政府經濟作用的不同模式同是政府調控下的現代市場經濟,但由于各國的社會經濟需要和具體國情不同,在發揮政府的經濟作用各國有各自不同的選擇,從而形成了不同的市場經濟體制模式。以美國和歐洲多數國家為代表的"新自由主義"的市場經濟模式。德國實行的"社會市場經濟"模式。以日本、韓國為代表的市場經濟模式,即"亞洲模式"或"東方模式"。我國的經濟體制改革政府推動下的改革,再加之我國目前所處的歷史階段,不僅存在市場失靈問題,還存在市場殘缺,這就決定了在處理政府與市場的關系上,需要政府發揮的作用更為突出。但決不能由此過分夸大政府的作用。必須大力轉變和科學規范政府職能,有效地培育市場,才能建成真正的市場經濟。第三節財政職能一、財政職能的內涵〔一什么是財政職能關于財政職能的解釋或理解目前有兩種：一種是把財政職能解釋為財政作為一個分配范疇所固有的功能。另一種是把財政職能理解為財政應該承擔的職責和任務。西方經濟理論和目前我們所說的"轉換財政職能",都是從第二種意義上來理解財政職能的。〔二財政職能與政府職能財政是為實現政府職能服務的,財政職能決定于政府職能,是政府職能的經濟體現。政府和財政的職能范疇同其所處的經濟體制環境直接相關。在計劃經濟條件下,政府部門是社會經濟活動和資源配置的主體,財政必然處于全面的主導地位。全社會宛如一個大工廠,企業部門財務和家庭部門財務均在一定程度上失去了獨立性——企業財務成為國家財政的基層環節,家庭財務是處于從屬地位,能力有限,功能微弱。由此形成的財政職能范圍大而寬。其集中體現,即財政職能延伸到社會各類財務職能之中,包括生產、投資、乃至消費,覆蓋了包括政府、企業、家庭在內的幾乎所有的職能。在市場經濟體制下,資源配置的基礎是市場,而不是政府。只有在市場失靈的領域和市場殘缺的情況下,政府的介入才是必要的。這就決定了政府的職能只能是解決市場不能解決或解決不好的事項。〔三我國財政職能的界定和表述隨著經濟體制、財政實踐及財政理論的發展變化,我國理論界對我國財政職能的界定和表述也有一個歷史演變的過程。1、最初的界定和表述十分簡粗,僅概括為兩種職能,即分配職能和監督職能。2、經濟體制改革以后,財政職能理論發生重大變化。其突出表現是財政對經濟生活的調節作用為人們所重視和正視,在財政職能中增加了經濟調節職能。具體界定方法主要有二：一是三職能或四職能的界定方法。三職能即分配職能、調節職能、監督〔管理職能。四職能即又將分配職能分解為籌集資金的職能和供應〔或運用資金的職能。二是新的二職能的界定方法,即將財政職能概括為保證社會需要的職能和經濟調節職能。其中,三職能的界定方式曾最為流行。上述界定方式的特點：①從其具體解釋,特別是分配和監督職能的具體解釋來看,其涵蓋的內容很寬,仍帶有傳統體制的特色。②從邏輯上講,分配〔或籌集資金與供應資金、保證社會需要都已直接反映在財政概念之中,似與概念同義反復；監督和管理則是財政工作的作用,不應視為政財范疇的固有的功能。也就是說,這些界定方法基本都是囿于財政概念本身來表達財政職能,只是對財政概念的進一步解釋。這也是后來有人不同意這些表述方式的重要理由之一。3、社會主義社會經濟理論提出和西方公共財政概念引入我國之后,財政職能理論又一次發生重大轉折。最具代表性的觀點有三：一是仍然將財政職能界定為分配、調節和監督三大方面,但適應社會主義市場經濟體制的要求,其具體內容應轉換調整：①分配職能方面,主要是排除越位,補進缺位的東西。鑒別財政范圍越位或缺位的標準或依據是社會共同需要。不同的經濟體制下,財政的職能范圍也不同,因此,具體到社會主義市場經濟條件下,又必須將社會共同需要這一標準納入到市場特征下來觀察。市場不是萬能的,市場作用不到和市場失效的領域,就是財政職能的范圍。②調節職能方面,要求轉變調節方式和調節客體,即從傳統的運用各種帶有行政性的財政手段、以微觀經濟主體為直接調節對象的調節辦法,轉向以市場為直接調節對象的間接調節方式。③監督職能方面,主要是調整監督職能的內容和拓寬監督的視野。即財政監督不能僅局限于全民所有制經濟,而應從維護整個社會經濟秩序出發,面對各類經濟主體的經濟活動,一視XX地進行規范和監督。二是基本借鑒西方國家的財政職能理論,主要以彌補市場機制的局限性,即從解決市場失靈和市場殘缺問題出發來界定財政的職能。由此將財政職能界定為三大方面,即資源配置職能、收入分配職能、穩定和增長〔或發展職能。這意味著凡是市場能夠做好的事情,政府和財政都不再插手。三是在借鑒西方國家財政職能理論的同時,將涉及包括盈利性國有資產在內的分配和管理活動也作為界定財政職能的基本出發點之一,即從公共經濟和國有資產經營兩個領域來界定財政職能。這一界定方法的基礎是鑒于我國目前存在大量盈利性國有資產的現實,主張社會主義市場經濟的財政模式應是由公共財政和國有資產財政構成的"雙元結構財政"。由此界定的財政職能分為兩大部分。一部分是公共財政職能,包括：①保證集中性公共需要的職能；②調節和穩定社會經濟的職能；③規范社會分配秩序的職能；④從財力分配和管理方面積極參與政府各項重要決策的職能。另一部分是國有資產財政的職能,包括：①價值管理職能；②調節國家與國有企業利益關系的職能；③國有資產再投資的管理職能。這一界定方法涉及到如何理解公共財政概念、國有生產經營是否都要財政來管等一系列重要問題的爭論。上述三種觀點中,第二種觀點界定較為清晰、明確,突出體現出了市場經濟的要求特征,邏輯上也較為合理,因此目前較為流行。本章即按這種觀點講述我國社會主義市場經濟體制下財政的職能。二、資源配置職能〔一財政資源配置職能的含義和目標。資源配置,廣義是指社會總產品的配置,狹義是指生產要素的配置。資源配置即運用有限的資源形成一定的資產結構、產業結構及技術結構和地區結構。財政資源配置職能是由政府的介入或干預所產生的,其特點和作用是通過財政收支活動為政府提供公共物品提供財力,引導資源的流向,彌補市場失靈。其目標是最終實現全社會資源配置的最優效率狀態。配置問題的基礎,按馬克思主義經濟學理論,是作為社會再生產的普遍規律的按一定比例分配社會勞動；按西方市場經濟理論,是作為西方經濟學基本命題的"稀缺的存在"。兩者都要求把有限的經濟資源作最有效的配置。〔二財政資源配置職能的必要性社會主義市場經濟下,市場在資源配置中起基礎性的作用。財政配置職能的依據是資源配置上的市場失靈。其主要是：①市場機制不能提供具有非競爭性、非排它性及存在"搭便車"問題的公共物品。②市場無法解決外部效應問題。③市場機制具有"不完全性"。處于體制轉中的我國更是存在"市場殘缺"問題,價格扭曲、信息失真、地區封鎖、資源轉移的種種限制及壟斷的存在都妨害市場競爭。④市場無法提供供非競爭性產業、耗資大、周轉慢及起主導作用的產業的投資。〔三財政的資源配置措施財政主要是通過支出和稅收等財政措施,決定或影響資源配置的數量和方向。1、通過確定財政收入占國民生產總值或國民收入的比例,確定公共部門和私人部門各自支配資源的規模和范圍,確定公共物品和私人物品的給供能力。2、通過安排財政支出的規模、結構,確定整個社會資源的配置狀態和財政資源內部的配置比例。3、通過政府投資、稅收和補貼,調節社會投資方向和經濟結構。〔例如,通過財政投資和補貼,興辦或大支持有外部效益的事業,通過稅收限制有外部成本的事業等。4、通過安排中央與各地方財政之間的分配比例,確定部門與地區間的資源配置。三、收入分配職能〔一財政收入分配職能的含義和目標分配是財政被賦予的基本功能。分配包括兩個層次：一是對社會產品和國民收入初始分配；二是對社會經濟活動中已經進行或完成的各種財富和收入分配的結果所出現的偏差進行糾正、調整或再分配。在市場經濟下,財政的收入分配職能主要是指后者。財政收入分配職能的目標,就是通過收入再分配機制,重新調整由市場決定的收入和財富的分配,達到社會認為的"公平"和"正義"的分配狀態,即實現公平分配。如何衡量收入分配的"公平"？其難以象資源配置目標講得那么明確。大體說來,其可包括經濟公平和社會公平兩個層次。經濟公平是市場經濟的內在要求,它強調的是要素投入和要素收入相對稱,其是在平等競爭的環境下由等價交換來實現的,基本要求是既能激勵追求收入的動機,又能吸引種種資源參加生產〔具體到個人消費品的分配,即要求個人的勞動投入與勞動報酬相對稱,這與按勞分配的要求是相通的。社會公平是指將收入差距維持在社會各階層人們所能接受和不危及社會穩定與秩序的范圍內。〔二財政收入分配職能的必要性不同經濟體制下的分配機制是不同的。在資本主義市場經濟中,收入和財富的分配首先取決于要素稟賦和要素的市場價格。這種要素稟賦包括個人的掙錢能力和對積累與繼承的財產擁有,然后,建立在這種要素稟賦基礎上的收入分配則由要素定價的過程來決定。由此而決定的收入分配不一定能達到社會公認的"公平"和"正義"狀態,這就需要通過財政分配進行某些調整。在我國傳統計劃經濟中,公有制是絕對主體,資本歸政府所有,并且財產的繼承是不存在或相當有限的,個人收入分配實際上取決于勞動收入的分配。但對勞動收入的分配是根據按勞分配原則進行的,而在按勞分配原則中則早已注入了政府認為合理的收入分配政策。因此,財政收支的過程,可不考慮收入再分配的問題。在我國社會主義市場經濟中,多種經濟形式并存,按勞分配與其他分配形式并存,人們的收入包括勞動收入和非勞動收入,要素價格開始在分配中發生作用。市場機制缺陷造成的收入和財富分配的不公平成為客觀現實。第一,市場機制給予人們的報酬是以"要素稟賦"或"生產能力"〔包括個人掙錢的本領或擁有的財產為標準的。"要素稟賦"或"生產能力"不同,要素價格或收入也不同,并且市場對無生產能力的人不予照顧,所以政府要負起責任。另外,按勞分配也只是一種相對的公平,存在事實上的不平等。它不承認其他差別,但仍承認勞動能力的差別。第二,國家允許個人資本存在,并允許個人資本等生產要素參與分配。有產者收入多于無產者。財產越多,收入越多,并能進一步積累,造成貧富懸殊。第三,由于不同資源稀缺程度不同和各種非競爭因素的干擾,以及經濟機會的不平等,也都會造成收入差異。〔三貫徹收入分配職能的財政措施1、稅收。主要通過稅種設置和差別稅率〔如按照支付能力原則實行累進的所得稅、財產稅等限制高收入者的收入及財富占有水平,調節個人的勞動收入與非勞動收入的差距。2、轉移性支出〔轉移支付。包括社會保障支出、救濟支出、各種補貼等。其主要是通過提高低收入者的收入水平來改變收入分配差別的程度。3、公共支出。其是通過提供公共物品向公眾分配社會福利,也可對實際的收入分配結構起到調節作用。四、經濟穩定和發展職能〔一經濟穩定和發展的含義。經濟穩定包含多方面的含義,其主要是指充分就業和物價穩定。嚴格說來,其還包括國際收支平衡并內含適度的經濟增長。充分就業是指有能力工作、愿意工作且又在尋找工作的人都能得到工作崗位。在全部人口中,有一部分人無工作能力,或有工作能力但無工作意愿,此等都應在考察就業狀況時予以扣除。此外,隨著社會經濟結構的調整變化,就業結構也不斷變化。在就業結構調整過程中,也不可避免地會有一部分人暫時脫離工作崗位。因此,充分就業并非百分之百的就業。在經濟學中,"就業"一詞不僅指人力資源的充分利用,還包括物力資源〔自然資源和生產資料的充分利用。一般說來,當人力資源已得到充分利用時,物力也相對得到了充分利用,所以,將充分就業理解為人的充分就業即可。物價穩定即貨幣購買力不發生劇烈變動,使人們持有貨幣所代表的財產的真實價值不為通貨膨脹所侵蝕。一般說來,物價穩定意味著將物價的上漲幅度控制在社會可以忍受的范圍之內,并非物價上漲率為零。因為紙幣制度的特點之一是除了出現劇烈的過剩型經濟危機之外,一般不存在物價下跌機制。相對價格即商品比價關系的調整過程,一般表現為物價總水平的上升,只不過各種商品價格上漲的幅度不同。一般認為3-5%或以下的物價上漲幅度即可視為物價穩定。經濟穩定的目標集中體現為社會總供給和社會總需求的平衡。經濟增長是指一個國家的產品和勞動數量的增加,通常用GNP、GDP、國民收及其人均水平來衡量。經濟增長與經濟發展是兩個不同的概念。發展的含義更廣,其不僅意味著產出的增加,還包括隨著產出增長而帶來的產出與收入結構的優化,以及經濟條件、政治條件、文化條件的優化。其中經濟增長是其核心。有發展必有增長,但有增長并不一定有發展。財政的經濟穩定和發展職能,可概括為通過財政分配對人們的生產、消費、儲蓄、投資等行為發生影響,以實現國民經濟中總供需的平衡和持續、穩定增長即社會條件不斷改善的職能。〔二財政調控經濟穩定與發展的必要性。首先,就經濟穩定來說。在資本主義市場經濟中,總供需平衡的實現是不會自動發生的,即市場機制不會自動地帶來一個適當的需求水平,以保證充分就業和物價穩定。總支出很可能會超過按現行價格供應的總產出,或者總支出很可能不及充分就業的總產出,于是就可能發生通脹與失業。在社會主義市場經濟中,計劃所起的作用更大些,但投資決策權還主要是在企業,其投資水平究竟有多高是不確定的。特別是隨著資金市場的發展,一個企業的儲蓄很可能轉到另一個企業進行投資,那么經濟不穩定的情況更容易出現。在消費方面,私人消費的決策權在個人,消費支出水平的不確定性也很大,因此,同樣需要運用包括財政政策在內的穩定政策去求得總供需的平衡。其次,從經濟增長方面說。在資本主義市場經濟中,經濟增長率決定于儲蓄和投資水平,而儲蓄和投資水平又都是由市場決定的。這樣形成的經濟增長率可能達不到社會的要求。代表社會利益和長遠利益的政府可能會要求一個更多的增長率和儲蓄率。于是,私人儲蓄必須由公共儲蓄來補充。公共儲蓄可用來資助公共投資,也可投到資本市場上資助私人投資。財政政策可產生兩種影響,一是會影響到經濟的生產能力,另一方面會影響到支出水平或有效需求水平。因此,財政的經濟增長職能的任務就是協調能力增長與支出增長之間的關系。在社會主義市場經濟中,同樣存在類似問題,為了加快經濟發展,達到社會主義要求的經濟增長速度,把人民的當前利益與長遠利益結合起來,政府也不能任憑市場去決定經濟增長率,也必須利用財政手段謀求實現既定的增長率目標。〔三貫徹穩定與增長職能的財政措施1、針對經濟運行狀況,靈活地調整財政收支〔總量來影響社會總需求與總供給的總量關系,使之趨于平衡。例如,通過增加稅收和削減支出來減少總需求,通過減少稅收和增加支出來擴大總需求,等等。2、通過財政自身的制度性安排,發揮"自動穩定器"的作用。例如,累進的所得稅、失業救濟金。3、通過有目的、有計劃的集中性收支活動及其他財政稅收政策,加快基礎產業、公共設施及其他薄弱環節的發展,消除經濟增長中的"瓶頸",保證經濟增長協調與高速的最優結合。4、切實保證非生產性的社會公共需要,為社會經濟發展和人民生活提供良好的環境與條件。財政支出的基本理論〔教學目的通過本章學習,使同學們了解政府與公共物品的提供、財政支出中的公平與效率、財政支出的效益分析、公共選擇理論等基本理論和知識。〔教學重點、難點公共物品的提供方式、"成本——效益"分析法、政府采購制度、公共選擇理論。〔教學方法講授法第一節公共物品的提供、生產和定價一、公共物品的提供方式〔一公共物品的市場均衡問題關于資源最優配置的市場原則是否適用于公共物品的生產和消費的問題,是有關研究公共物品時需要解決的一個前提問題。我們知道,個人需求的市場需求曲線是將同一市場的所有個人需求曲線水平相加得出,而公共物品的市場需求曲線則不同。由于公共物品具有非排他性和非競爭性,所有個人對公共物品愿意支付的價格等于每個個人愿意支付的價格的總和,因此公共物品的市場需求曲線不是像私人物品那樣通過水平相加求得,而是通過垂直相加求得,如下圖所示。d1、d2、d3是公共物品的個人需求曲線,D是公共物品的市場需求曲線。公共物品的市場供給曲線可以由生產公共物品的邊際成本曲線所表示,如圖中的S曲線,公共物品的需求曲線和供給曲線的交點決定公共物品的均衡價格P和均衡數量Q。價格數量價格數量DESd1d3d2OPQ但是,有些學者認為,公共物品的市場均衡分析并沒有實際應用意義。因為,公共物品的需求曲線是立足于許多不可能存在的假設條件,因而是虛假的,其中假設條件之一是消費者能夠準確地說明他對公共物品價格和需求量的關系,而這一假設顯然不符合事實。因此,公共物品的市場均衡問題不可能通過市場上的個人決策方式來決定,必須尋求決定公共物品提供的特殊方式。〔二純公共物品的提供方式如上所說,提供公共物品滿足社會需要有兩個系統：一是市場,一是政府。市場提供私人物品滿足私人需要,政府提供公共物品滿足公共需要。因而公共物品的提供方式是確定政府提供公共物品規模和財政支出規模的基本依據。為什么純公共物品不能由市場提供而只能由政府提供呢？這是由市場運行機制和政府運行機制的不同決定的。市場是通過買賣提供產品和服務的。在市場上,誰有錢就可以購買商品或享用服務,錢多多買,錢少少買,無錢就不能買。總之,市場買賣要求利益邊界的精確性。由于公共物品具有非排他性和非競爭性的特征,它的需要或消費是公共的或集合的,如果由市場提供,每個消費者都不會自愿掏錢去購買,而是等著他人去購買而自己順便享用它所帶來的利益,這就是經濟學稱之為"搭便車"現象。政府的運行機制和市場的運行機制是然不同的。政府主要是通過無償征稅來提供公共物品。但是,征稅是可以精確計量的,如按率征收或定額征收,而公共物品的享用一般是不可以分割的,無法個量化。如前所說,每個人的納稅額與他對公共物品的享用量是不對稱的,不能說多納稅就可以多享用,少納稅就少享用,不納稅就不享用。盡管財政學界對稅收合理負擔問題有能力說,有利益說,但不可否認的事實是,相對于市場買賣中利益邊界的精確性而言,納稅人負擔與公共物品享用之間的關系缺乏精確的經濟依據,帶有模糊數學的性質。由以上分析可知,市場只適于提供私人產品和服務,對提供公共物品是失效的,而提供公共物品恰恰是政府活動的領域,是政府的首要職責。財政學關心的問題,是政府提供公共物品與市場提供私人物品之間的恰當組合,以及政府提供公共物品所花費的成本和代價,合理地確定政府提供公共物品和財政支出的規模。為此,需要加強財政管理,提高財政支出效率,規范公共物品提供的政治決策程序,盡可能減少可能帶來的效率損失。〔三混合物品的提供方式上面說的是純公共物品的提供方式,而公共物品有純公共物品和混合公共物品兩類。混合物品的特征是兼備公共物品和私人物品的性質,不言而喻,可以采取公共提供方式,也可以采取混合提供方式。混合物品的特征又是由兩種原因引起的：一類是具有非競爭性又具有排他性；另一類是由外部效應引起的。先看具有非競爭性又具有排他性的第一類混合物品。仍以一座橋梁為例,橋梁成本可以通過兩種方式來彌補：一是由政府稅收彌補,免費使用,這是公共提供方式；二是由過橋車輛收費彌補,如同一般商品買賣一樣,誰過橋誰交費購買使用權,這是市場提供方式。政府要考慮的問題是從社會角度出發比較兩種提供方式何者為優,根據是什么。比較的依據只能是效益和成本。不論采取哪種提供方式,該橋梁提供的社會效益和建筑成本是相同的,可比的是無論征稅或收費都會產生本身的成本并可能帶來一定的效率損失。征稅成本是指征管成本和繳納成本,稅收的效率損失是指因征稅而帶來的社會福利損失,亦稱稅收超額負擔〔這個問題將在稅收有關章節中加以說明。收費要設置管理設施和管理人員,要花費成本。另外,由于收費會在一定程度上限制過橋的車流量,在不過分擁擠的情況下,對社會而言產生一部分消費損失,這是收費的效率損失。最終選取哪種提供方式,取決于稅收成本和稅收效率損失同收費成本和收費效率損失的對比。再看主要是具有外部效應的第二類混合物品。選取這類混合物品的提供方式,首先在于判斷外部效應的大小。當外部效應很大時,可視為純公共物品,采取公共提供方式。例如基礎科研成果是一種典型的外部效應物品,而且政府的政策是鼓勵付諸應用,一般是采取公共提供方式。其實,多數公共物品都具有較大的外部效應,不過為了提高公共物品的使用效率,并為了適當減輕政府負擔、對多數混合物品采取混合提供方式是一種較佳的選擇。例如,衛生保健,一部分由政府提供,一部分向醫療者收費,采取混合提供方式,既可以保障職工和居民的醫療需要,又可以避免病床過分擁擠和藥品的浪費。當采取收費方式時,政府所要關心的問題是合理制定收費標準,同時嚴加管理,避免利用壟斷地位濫收費,或提高收費標準,加重居民負擔,甚至造成嚴重的社會問題。〔四公共物品的私人提供問題的研究與實踐從思想發展看,最早提出私人提供公共物品研究的是科斯的理論。科斯在1974年發表的《經濟學中的燈塔》一文中,回顧了英國早期歷史上燈塔這種公共物品的供應情況。其貢獻在于提出了公共物品是否就一定要有政府提供的問題,從而促使其后許多經濟學者展開對公共物品私人供應問題的研究。二、公共生產公共物品的提供方式涉及公共物品的生產方式問題,因為公共物品可以是由政府直接組織生產,即所謂公共生產,也可以由私人生產,政府來購買。所謂公共生產是指由政府出資〔即由預算撥款興辦的所有權歸政府所有的工商企業和單位。按廣義的生產概念,既包括生產有形產品和提供服務的工商企業,也包括提供無形產品和服務的學校、醫院、文藝團體,以及政府機關、公安、司法、國防等部門。按狹義生產概念理解的公共生產,在我國就是國有工商企業。為了進一步分析公共物品的提供問題,有必要對我國國有企業的地位、性質及其和財政的關系略作分析。我國現在處于并將長期處于社會主義初級階段,而公有制為主體,多種所有制經濟共同發展,是社會主義初級階段的基本經濟制度。公有制經濟不僅包括國有經濟和集體經濟,還包括混合所有制經濟中的國有成分和集體成分。國有經濟在整個國民經濟中以及在公有制經濟主體中具有特殊的地位,社會主義市場經濟是以社會化、現代化大生產為基礎,而國有經濟是社會化、現代化大生產體系中的核心部分,它控制著國民經濟命脈,對經濟發展起主導作用。我國社會主義建設特別是經濟體制改革的實踐證明,單純從形式上和數量上追求全面國有化,并不符合社會主義初級階段生產力的要求,也不利于國民經濟的穩定、快速、健康發展。國有經濟的主導作用,不在于它的數量和比重的大小,主要表現在它的控制力上,要從戰略上調整國有企業的布局。目前我國國有企業的覆蓋面過寬,整體素質不高,資源配置不盡合理,必須著力加以解決。國有企業需要控制的行業和領域主要包括涉及國家安全的行業、自然壟斷的行業、提供公共物品和服務的行業以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業。不同類型的國有企業在國民經濟中的地位、作用及同市場的關系是不同的。從和市場的關系看,國有企業可分為競爭性與不完全競爭性兩類,不完全競爭性企業又存在提供公共物品的非競爭性和處于基礎產業和主導性產業的壟斷性的差別。從改革的性質上看,有的企業改革是保持國有制不變,只涉及經營機制的轉換,而有的企業改革則涉及所有制結構的調整,即將那些不適于實行國有制的企業轉變為集體、個人以及合資等非國有制企業。因而國有企業改革不應采取以完全市場化和競爭化為目標的單一模式,而應是分門別類,采取不同形式,分類改革,分別管理。〔一提供公共物品的國有企業和單位,采取國有國營模式。一類是提供純公共物品的部門和單位,典型的有國防、公安、司法、政府行政管理部門和經濟管理部門,還包括城鎮建設中的公共交通、上下水道、綠化以及基礎教育等單位。這些部門和單位基本上是由國家預算撥款,免費向公民提供服務,它的資金來源是國家稅收。另一類是提供混合公共物品的企業和單位,如高校、醫院、文化團體,自來水和煤氣供應等。這些企業和單位是由國家預算撥款創辦的,自然應由政府直接控制和管理。但這些企業和單位運行中的資金可以有兩種來源：一是國家預算撥款；二是按政府規定的項目和標準向公眾收費,因而可以根據不同情況采取不同的管理方式。〔二壟斷國有企業宜采取國有國控模式。壟斷性企業包括郵電、鐵路、交通運輸、能源以及原材料工業等基礎設施和基礎工業部門,還可以包括支柱產業和高新技術產業。基礎設施和基礎產業屬于"上游"生產部門,為其他生產部門〔包括本部門提供投入品,它們的價格構成其他部門產品成本的組成部分。基礎產業和支柱產業以及高新技術產業都是國民經濟的命脈,在整個經濟發展中具有高度連鎖效應和帶動作用。我國作為一個發展中國家,政府必須在這些部門中占據支配地位,以便實現資源的優化配置,調節收入分配,保證國民經濟的快速穩定增長。顯然,這些部門不適于按照完全市場化原則進行改造,應選擇國有國控模式。國有國控并不意味著由政府直接經營,而是通過有法律效力的契約關系明確政府與企業間的責權利關系。為了發揮規模效益,應以資本為紐帶；通過市場形成具有競爭力的跨地區、跨行業、跨所有制的大企業集團。但是,即使那些適合股份制改造的企業也必須保持國有資本的控制力,尤其要避免外國資本在這些部門擁有控制權。〔三競爭性的大中型國有企業宜進行公司制改造。競爭性國有企業是指那些由國家投資建成、基本上不存在進入和退出限制、競爭性充分、以盈利為經營目標的國有企業,這些企業主要集中在加工工業、建筑業、商業和服務業,應按"產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學"原則,分別改造為上市公司、不上市公司和有限責任公司,使企業成為以利潤為目標、自主經營、自負盈虧的市場競爭主體和法人實體。〔四小型國有企業的改革方向是放開搞活。對國有企業改革必須把握戰略性改組的策略,抓大放小,集中力量搞好大中型企業改革,盡快把小型國有企業推向市場,使其在市場競爭中求生存,求發展。放活小型企業的形式可以是多樣的,如以大帶小,實行資產重組,鼓勵兼并、合資、聯合、托管；進行股份制改造,實行股份合作制或改造為有限責任公司；承包租賃和拍賣出售等。從以上分析可知,公共物品的提供方式和生產方式不是一回事,兩者可以形成多種相互交錯的組合：有些公共物品是公共提供、公共生產,如政府機關、國防等部門提供的服務屬于這一類,這些部門從國有企業購置的辦公用品和設備也屬于這一類；有些公共物品是公共提供、私人生產,如預算撥款單位從私人企業購置辦公用品屬于這一類；至于公共生產部分收費或私人生產由政府給予補貼的混合物品,則屬于公共生產、混合提供或私人生產、混合提供,等等。三、公共定價〔一什么是公共定價在市場經濟中,所有經濟行為主體都采取使自我利益〔企業是利潤,消費者是福利或效用最大化的行動,價格成為行為信號,價格機制是實現最優資源配置的主要機制。由于政府也提供大量的滿足社會公共需要的"市場性物品"那么這些物品〔包括服務也涉及到同其他商品和服務一樣的問題,即價格的確定,這就是所謂的公共定價。從定價政策來看,公共定價實際上包括兩個方面：一是純公共定價,即政府直接制定自然壟斷行業〔如能源、通信和交通等公用事業和煤、石油、原子能、鋼鐵等基本品行業的價格；二是管制定價或價格管制,即政府規定競爭性管制行業〔如金融、農業、教育和保健等行業的價格。政府通過公共定價方法目的不僅在于提高整個社會資源的配置效率,而且,更重要的是使這些物品和服務得到最有效的使用,提高財政支出的效益。<二>公共定價的一般方法無論是純公共定價還是管制定價,都涉及到兩個方面,即定價水平和定價體系。定價水平是指政府提供每一單位"公共物品"的定價〔收費是多少。在管制行業里,定價水平依據正常成本加合理報酬得到的總成本計算。因此,研究定價水平實質上是研究如何確定總成本。定價體系是指把費用結構〔固定費用和可變費用的比率和需求結構〔家庭用、企業用和產業用,以及少量需求和大量需求等不同種類的需求,高峰負荷和非高峰負荷等不同負荷的需求考慮進來的各種定價組合。我們現以自然壟斷行業為例,說明公共定價方法的選擇。我們知道,自然壟斷行業的經營規模一般很大,而且以較低的成本提供全部市場的需要。這些部門隨著產量的增加,平均成本〔AC也呈遞減的趨勢。如圖單價AR單價AR數量ACMCMRCBADEFIHGPmPatPmt如：令價格PM=邊際成本〔MC,則產出為OA,該部門將蒙受PmcDEF的虧損；如任由市場定價,則在利潤最大化情況下,邊際收益MR＝邊際成本〔MC,此時的價格為Pm,產量為OC,而利潤為GHIPm。另一種情形,如以平均成本〔AC定價,平均收益等于價格。此時,價格為Pac,產量為OB,廠商的損益持平,無額外利潤可獲。比較三種情況,可知：產量按邊際成本定價時的OA＞按平均成本定價時的OB＞按利潤最大化定價時的OC。而價格的情況正好相反：按邊際成本定價時的Pmc＜按平均成本定價時的Pac＜按利潤最大化定價時的Pm。很顯然,若公共事業部門也按利潤最大化的原則定價,此時價格為Pm,而滿足社會需要的產量只有OC,它遠比社會可能提供的公共事業部門的產量OA要低,這就意味著,資源并未得到充分利用,社會對公共事業部門產出的需要未能得到充分的滿足。若按邊際成本定價,價格為Pmc,而滿足社會需要產量最大,此時,企業處于虧損狀態,但卻提供了較多的社會需要的基礎性產品或服務。虧損的彌補,部分可以通過財政渠道以補貼形式來進行,部分則可通過自身的收費來彌補。由此可見,政府若要既充分提供公共物品,又要提高有關財政支出的效益,就必須適當選擇定價方法。根據上述分析,公共定價方法包括平均成本定價法、二部定價法和負荷定價法。平均成本定價法是指政府在保持企業收支平衡的情況下,采取盡可能使經濟福利最大化的定價方式。從理論角度來看,邊際成本定價是最理想的定價方式,但它會使企業出現大量虧損,長此以往,它們很難提供足夠的滿足社會公共需要的物品,因為財政補貼也是有限度的。因此,在成本遞減行業,為了使企業保持收支平衡,公共定價或價格管制要高于邊際成本定價。二部定價方法是由兩種要素構成的定價體系：一是與使用量無關的按月或按年支付的"基本費"；二是按使用量支付的"從量費"。因此,二部定價是定額定價和從量定價二者合一的定價體系,也是反映成本結構的定價體系。由于二部定價法中的"基本費"是不管使用量的多少而收取的固定費,所以有助于企業財務的穩定；由于二部定價法具有"以收支平衡為條件實現經濟福利最大化"性質,所以現在幾乎所有受管制的行業〔特別是電力、城市煤氣、自來水、電話等自然壟斷行業都普遍采用這種定價方法。負荷定價法是指對不同時間段或時期的需要制定不同的價格。在電力、煤氣、自來水、電話等行業,按需求的季節、月份、時區的高峰和非高峰的不同,有系統地制定不同的價格,以平衡需求狀況。在需求處于最高峰時,收費最高；而處于最低峰時,收費最低。第二節財政支出效益的分析與評價§2.2財政支出效益的分析和評價財政支出中的效率與公平〔一公平與效率的一般關系任何經濟活動最終都是為了滿足人們的需要,或者說是增進社會經濟福利,財政活動也不例外。這包括兩個方面：一是如何生產出盡可能多的財富〔產品和服務；二是生產的財富如何在社會成員之間恰當地進行分配。二者彼此聯系,不可或缺。可以想象,一個社會的財富如泉涌流,若只為少數人所享有,而多數人處于貧困線以下,就不能表明該社會的經濟福利水平很高；反之,若財富匱乏,即使平均享用,也只能說明該社會的經濟福利水平很低。因此。社會經濟福利是公平與效率的函數。由此產生了評價一切經濟活動的兩個準則：一是公平準則,二是效率準則。公平是與收入分配相聯系的概念。前面已經講過,公平實際上包括經濟公平和社會公平兩種含義。經濟公平講求的是要素投入與要素收入相對稱,是市場分配的原則,也市場經濟的本質要求。近年來,我國經濟學界提出的按貢獻分配的離念,講的就是分配的經濟公平原則。社會公平則是指將收入差距維持在現階段社會各階層所能接受的范圍內。效率屬于生產力的范疇。效率這一概念在經濟學中包括兩種含義：資源的生產效率和配置效率。其中,對個別企業而言,能夠實現在一定的資源投入條件下產出最大化或在一定產出前提下的投入最小化,顯然是有效率的。一般把企業個別生產的效率稱之為生產效率。而在給定生產效率的基礎上,整個社會資源顯然還有一個在各種產品〔或曰生產不同產品的企業間的合理配置問。這個層面的效率,我們稱之為資源配置效率,簡稱"配置效率"。如前所述,資源配置的效率準則就是帕累托效率。在社會主義市場經濟條件下,公平與效率總體上是一種既統一又矛盾的關系。其統一性體現在：一方面,經濟公平本身就內含著效率原則,因為按要素貢獻分配可以促進人們勞動和投資的積極性,可以促進財富的增長；另一方面,效率也內含著社會公平原則,因為如果資源能夠得到有效率的利用和配置,社會財富的增長可以為縮小收入差距,實現社會公平提供較大的余地和奠定物質基礎。但是,在兩者實現過程中,又不可避免地會出現矛盾。因為收入分配上差距的拉大,有助于效率的提高,但差距過大,則可能超過低收入階層的容忍能力,無疑會傷害社會公平的原則。因此,政府在經濟方面的責任,就是通過完善經濟體制并運用包括財政在內的政策手段達到公平與效率的基本協調。〔二協調公平與效率關系的途徑從世界各國的實踐經驗來看,協調公平與效率兩個原則,根本的途徑在于有效地協調社會經濟目標及實現機制。1、公平與效率既然具有統一性,則二者必須兼顧,只顧某一方面而忽視另一方面,必然失之偏頗。但在政策實踐中,從指導思想上說,又不可避免地要根據一定時期的政治經形勢側重于某一方面,同時兼顧另一方面。對于一個經濟不發達的國家,從總體上說,側重于效率同時兼顧公平,是應優先堅持的選擇。2、協調市場與政府兩種機制,實現公平與效率的兩相兼顧。市場主要通過價格機制在資源配置和收入初始分配領域發揮基礎性作用,測重于資源配置的效率和實現經濟公平；政府主要通過財政手段,如稅收、社會保障制度等在收入再分配領域發揮主導作用,同時,為市場機制正常運作創造條件,彌補市場失靈。在協調政府與市場關系時,既要借鑒發達國家的經驗,又要充分考慮我國的國情。我國是一個發展中國家,在提高資源配置水平從而實現經濟持續、快速增長方面,面臨著比發達國家更為艱巨的任務；同時,我國又是一個轉型國家,市場發育還很不成熟,市場機制的資源配置功能與那些成熟的市場經濟國家相比,存在著更多的缺陷或失靈。在這種情況下,企圖過分依賴市場機制,無異于緣木求魚,政府在資源配置和經濟增長方面需要承擔更大的責任。3、正確處理收入差距與效率的關系。公平不等于平均,當前在收入分配制度改革上仍要繼續克服平均主義,提倡一部分人先富起來,拉開收入差距。但也不能把收入差距與效率等同,認為差距越大,越有利于效率的提高。在正確認識和處理收入差距與效率關系時,必須注意兩點：〔1收入差距的擴大應建立在要素分配的基礎上。提倡一部分人先富起來,是指在國家法律許可的范圍內靠要素貢獻獲取高額收入,并依法納稅,舍此之外的非正當的高額收入,既不符合公平,也不符合效率。〔2收入差距要適度。適度的收入差距有利于推動效率的提高。差距過大,超過了社會的承受能力,則會走向反面,影響社會安定,不利于提高效率。因此,在提倡一部分人富裕起來的同時,還必須通過稅收和社會保障制度來調節收入差距,使之維持在合理的限度之內。財政支出的效率〔一財政支出的配置效率財政支出效率由財政資源配置效率和公共物品的"生產效率"組成,這實際上是研究財政支持出效率的兩個方面。從理論上講,要實現社會資源在財政部門與民間部門的合理配置,就必然要求用于財政部門的資源使用的邊際效益應等于該資源用于民間部門時取得的邊際效益。若財政部門資源使用的邊際效益大于該資源用于民間部門的邊際效益,則表明可以增加對公共部門的使用,以便獲得更大的社會效益；反之,則會減少對財政部門的資源使用。如圖2—2所示。圖中GG表示財政部門的資源使用所帶來的邊際社會效益,TT表示政府征稅減少民間部門資源使用時所產生的邊際社會負效益或邊際社會成本。E點表示財政部門的最佳資源配置,此時,財政支出所形成的邊際社會效益<EA的距離>等于征稅所形成的邊際社會負效益<Ea的距離>,因此E點是財政部門資源使用的最大臨界點：在E點之前,邊際社會效益大于成本,社會總效益增加,可以增加財政部門資源使用的數量。而在E點之后,邊際社會效益小于邊際社會成本,社會總效益下降,或凈效益為負數,則應減少財政部門的資源使用數量,這樣的支出規模確定,從理論上講是較優的。根據這一理論所形成的支出項目"成本一效益"分析法已在一些國家廣泛使用,我們將在下面介紹這一方法。〔二財政支出配置效率的邊際效用理論1、財政資源配置職能的效率標準財政支出效率與財政配置職能密切相關。談到資源配置的效率問題,首先需要選定一個更為可行的效率標準。這樣的效率標準就是：社會凈效益<或凈所得>最大化標準,即當改變資源配置時,社會的所得要大于社會的所失,其差額越大越好。財政支出應當符合上述效率標準,財政支出所取得的各種效益,包括經濟效益和社會效益的總計,應當大于聚財過程中對經濟所形成的代價或成本,也就是要取得效益剩余或凈效益。2、財政配置與民間部門配置優化設計如前所說,在市場經濟條件下,提供私人物品滿足個人需要,是通過價格機制經由民間部門的資源配置而實現的,提供公共物品滿足社會公共需要只能通過特定的預算安排或政治程序經由財政的資源配置來實現。這樣,資源配置的組合就在民間部門和財政部門之間進行。公共物品配置的邊際效用理論,把社會成員在消費公共物品中獲得的邊際效用與這些人向政府納稅〔為公共物品融資的邊際負效用聯系在一起,從而從理論上說明如何提高財政配置效率的一種經濟學研究方法。從理論上講,要實現社會資源在財政部門與私人部門的合理配置,就必然要求用于財政部門的資源使用的邊際效用大于該資源用于私人部門時取得的邊際效用。若財政部門資源使用的邊際效用大于該資源用于私人部門的邊際效用,則表明增加財政部門配置的公共物品的規模與結構是有效率的,反之,則應減少對財政部門的資源使用。〔三財政支出的生產效率〔政府部門X效率財政支出的生產效率是指,如果把政府部門看做是提供公共物品的"生產部門",在資源配置既定的前提下,它們內部的組織管理狀況將直接決定著財政支出的效率,換句話說,政府部門內部的組織管狀況隱藏著巨大懂得效率潛力,利用它們的程度決定著公共部門提供公共物品數量和質量的情況。〔四社會經濟的穩定和發展是兼顧公平與效率的體現在財政決策中無論是出于公平考慮或是出于效率考慮,一旦納入宏觀經濟的分析視野,都可以與社會經濟的穩定和發展等問題聯系在一起。因為,社會經濟的穩定與發展是社會資源有效配置和GDP合理分配的綜合結果。財政部門通過資源配置和收入再分配活動,在實現社會經濟的穩定和發展的過程中,事實上已經貫徹了公平與效率準則的要求,換句話說,當社會經濟出現了穩定和持續的發展態勢時,社會的生產力與生產關系同時處于一種相互適應、相互協調的狀態,實際上這也是效率與公平兼顧較好的社會經濟運行狀態。因此,把財政支出規模與結構的確定與市場經濟的運行狀態聯系在一起考慮,是在宏觀的范圍內考察效率與公平問題,在此基礎上確定的財政支出規模與結構更符合市場經濟運行的需要。三、財政支出效益的分析〔一財政支出效益及其意義1、財政支出為什么要講效益？如前所說,財政收支過程,就是將資源集中到政府手中并由政府支配使用。由于資源是有限的,國家在集中資源時,首先應當考慮,將有限的資源集中由政府支配或交給微觀經濟主體支配,何者更能促進經濟的發展和社會財富的增加?這就產生了一個效益評價問題。不言而喻,只有當資源集中在政府手中能夠發揮更大的效益時,政府占有資源才是對社會有益的。財政支出要講求效益,其根據就在這里。通常說,財政支出的規模應當適當,結構應當合理．根本的目標就是要提高