78/78第一篇構建食品安全保障體系1996年WHO（世界衛生組織）在其《加強國家級食品安全打算指南》中，把食品安全定義為：對食品按其原定用途進行制作或食用時可不能使消費者健康受到損害的一種擔保。在我國食品安全有兩方面含義，一是一個國家或社會的食物數量保障，二是食品中有毒物質對人體健康阻礙的公共衛生問題，它與“食品衛生”同義。中國在差不多解決食物“量”的安全的同時，食物“質”的安全越來越引起全社會的關注。尤其是中國作WTO成員國，與世界各國之間的貿易往來日益增多，食品安全已成為阻礙農業和食品工業競爭力的關鍵因素，并在某種程度上約束了中國農業和農村經濟產品結構和產業結構的戰略性調整。食品安全問題關系到人民的生命安全。據WHO可能，進食不安全的食品導致億萬人發病，這一問題在不發達國家更加嚴峻，如食源性腹瀉仍是發病和死亡的要緊緣故，每年全世界大約有220萬人為之喪生。在過去10年間，世界各大洲食源性疾病不斷上升，并均有嚴峻食源性疾病爆發。食品生產及加工的新技術與新工藝帶來了新的危害，由此引起的食品貿易糾紛不斷。我國的食品安全問題也已成為公共衛生領域的突出問題，是制約我國食品業提升國際競爭力的要緊因素，直接阻礙著我國的食品出口。加入WTO后，各成員國利用關稅手段愛護本國市場與國內同行業的余地已特不小，便紛紛轉而采取技術性貿易壁壘行使貿易愛護主義，貿易技術性壁壘大大增加。據報道，我國2003年受貿易技術壁壘阻礙的出口額達95億美元。國際社會對生態環境和食品安全的關注與日俱增。WHO、聯合國糧農組織與農業組織（FAO）以及世界各國近年來均加強了食品安全工作，包括完善機構設置、調整政策法規、強化監督治理和科技投入。在FAO、WHO支持下，食品安全問題也成為WTO的重要文件——衛生與植物衛生措施協定（SPS）和貿易技術壁壘協定（TBT）的要緊內容之一，協定明確規定國際食品法典委員會（CAC）所制定的標準、準則和技術規范被認定為處理國際貿易糾紛的仲裁標準。現今的技術貿易壁壘是一個系統，涵蓋的內容龐雜，涉及的文件范圍廣泛，包括WTO在《技術性貿易壁壘協議》中規定的內容，也包括《衛生與植物檢疫措施協議》、《服務貿易總協議》、《建立世界貿易組織協議》、《補貼和反補貼措施協議》等有關環境、農產品的措施與規定。許多世界貿易組織以外的其他國際公約、國際組織規定的阻礙國際貿易的技術性措施也都屬于那個體系。發達國家是絕大多數技術性貿易壁壘措施的發源地，他們依靠先進的經濟和科技優勢，不斷設置新的技術標準，提高農產品進口門檻。我國出口農產品包括經香港的轉口貿易在內，近75%銷往美、日、歐盟等國家和地區，肉類制品、茶葉、水產品等受阻礙最大，綠色、有機食品、有機農產品越來越受到歡迎。我國目前的食品安全問題要緊是微生物污染造成的食源性疾病問題。我國食品安全檢測技術及體系的不完善和進展的不平衡、監測和預警體系剛起步、危險性分析原則還沒有真正作為決策和治理的基礎、先進食品安全關鍵操縱技術的使用尚未形成規模，以及缺少對食品生產新工藝、新技術進行評價和操縱的技術能力，成為當前進展我國食品安全保障體系的科技瓶頸。近年來，我國在食品安全關鍵技術上已取得時期性成果，如二惡英檢測監測技術獲得國際公認、人畜共患病檢測技術有所突破、食品工業用菌安全性評價技術在完善、建成了我國進出口食品安全監測和預警系統、建立了我國食品污染物監測網絡、食源性疾病監控技術進展明顯、頒布了我國的HACCP應用實施指南。為確保人民群眾的食品安全，提高農產品的國際競爭力，應加快建立健全食品安全保障體系：第一，加強法律法規建設，積極參加國際法典工作，結合我國實際提出修改意見以愛護我國利益。第二，建立健全權責明確的食品安全治理體系，明確食品衛生主管部門、相關部門和地點政府各自的職責范圍，使食品安全監督工作步入法制治理時期。第三，整合現有檢驗檢測機構，建立權威高效的食品安全監測體系，整合衛生部的全國衛生標準技術委員會、國家質量檢驗檢疫總局的食品標準化委員會、進出境檢驗檢疫部門、農業部的農產品農業行業標準、食品行業相關主管部門等機構，幸免多頭治理。第四，推廣先進的食品安全操縱技術，加快建立安全可控性強的食品供應組織體系。倡導農產品生產的協調統一，保持病蟲害防治的完全性和同步性，提倡科學用藥，從生產源頭上操縱農產品的農藥殘留問題。引進先進技術標準，增加出口產品的附加值。嚴格市場準入，規范經營行為。加強“白色通行證”——ISO9000質量治理體系認證和“綠色通行證”——ISO14000環境治理系列標準認證，實施“三綠”工程，搜集綠色信息、開發綠色產品、設計綠色包裝、制定綠色價格、建立綠色銷售渠道、開展綠色促銷。構建食品安全體系，還必須加強食源性檢測技術研究。目前，我國在這方面還有許多空白或不完善之處。如在危險性評估方面，我國關于化學性和生物性危害的暴露評估和定量危險性評估還沒有應用。我國出口食品企業已應用了HACCP技術，但卻缺少覆蓋各行業的HACCP指導原則和評價標準。第二篇建立食品安全九大保障體系接連發生的惡性食品安全事故引發了人們對食品安全的深切關注，也促使政府重新審視這一關系國家公共安全的問題。應寬敞讀者的要求，本報特刊出中國社科院“食品安全監管體制及法律演進研究”課題的時期性成果。課題組認為，我國食品安全監管較發達國家而言，起步晚、問題多。造成食品安全問題屢禁不絕的重要的緣故在于缺乏完整的保障體系。在今后較長的一段時刻里，應當把從整體上建立我國食品安全的九大保障體系作為食品安全工作的重點和戰略目標。

——編者

一、建立并完善我國食品安全法律體系

現行的《食品衛生法》對體系內其他法律法規、規范性文件的指導作用已大大降低。要緊緣故包括：

1、《食品衛生法》等法律法規所調整的范圍過于狹窄

《食品衛生法》的“食品”概念是狹隘的，并沒有包括種植、養殖、儲存等環節中的食品以及與食品相關的食品添加劑、飼料及飼料添加劑的生產、經營或者使用。而食品安全問題本身涵蓋了從農田到餐桌的全過程，法律應當反映出食品在那個過程中的整個生物鏈條。僅對食品生產經營時期中發生的食品安全法律關系進行調整使得該法出現了較大的法律監管盲區。

2、《食品衛生法》確定的執法主體職責已與現實情況有所脫節

1998年機構改革之后，我國食品監管要緊由國家食品藥品監督治理局、公安部、農業部、商務部、衛生部、國家工商行政治理局、國家質量監督檢驗檢疫總局、海關總署等多個部委共同按職能分段監管，與《食品衛生法》比起來，已形成了食品安全多部門的監管體制。

3、食品安全法律體系的內容比較單薄，對經濟社會和科技進展所導致的食品安全的新情況、新問題大多尚未涉及

與經濟發達國家的食品安全法規相比，我國缺少一系列保障食品安全的重要制度。例如食品安全應急處理機制、食品安全風險評價制度、食品安全信用制度以及食品安全信息公布制度等。同時，我國食品安全法律體系對“食品安全”等最重要、最差不多的概念尚未有明確的法律定義。

4、食品安全法律責任的規定不嚴、銜接不順、內容不全

《食品衛生法》規定，食品生產經營過程不符合衛生要求的，責令改正，給予警告，能夠處以5000以下的罰款；拒不改正或者有其他嚴峻情節的，吊銷衛生許可證。食品衛生是食品安全最差不多的要求，對違反衛生規定的當予重罰。然而依照該法，在一般違法情況下，除了責令改正和警告之外，5000以下的罰款落在執法機關的自由裁量范圍之內，且不講罰款的上限太低，如此“能夠”也為追究違法者的行政責任制造了迂回的空間。

5、現行食品安全法律體系中尚欠缺對監管機關及其工作人員的監管職責的落實和失職責任的追究機制

在建立和完善我國食品安全法律體系的過程中，應當首先抓緊組織修訂《食品衛生法》。建議方法有二：一是把《食品衛生法》更名為《食品安全法》，做一次全面修訂和補充；二是重新制訂一部《食品安全差不多法》，作為食品安全領域的“母法”，其差不多內容至少應當包括如下方面：（1）目的：綜合促進和保障食品安全。（2）定義：明確“食品”、“食品安全”等名詞的法律涵義。(3)食品安全監管范圍：國家對食品安全實行從農田到餐桌的全過程監管。(4)監管體制：以法律的形式提出我國食品安全差不多監管框架和各方職能。(5)食品安全監管原則：確保人民軀體健康，注重科學依據，操縱和預防并重，公開、客觀、公正，等等。(6)社會其他各階層的食品安全責任。(7)應急處理。(8)標準檢測，含市場準入。(9)安全風險評價。(10)信用體系。(11)食品安全信息網絡。(12)宣傳教育。(13)行業協會、研究機構的推動。(14)法律責任。

二、建立統一協調的食品安全監管體系

長期以來我國對食品實行多頭治理，一方面執法中各部門職責交叉，另一方面則出現模糊或真空地帶，如此就造成了食品安全都管但都管不行的局面，也為一些部門權力尋租制造了借口。

2003年3月10日，國務院宣布在原國家藥品監督治理局基礎上組建國家食品藥品監督治理局，其意圖專門明顯，在政出多門的情況下，希望國家食品藥品監督治理局能起到協調作用。但由于治理構架、職責劃分、行政成本以及部門協調等諸多緣故，想要在短時刻解決食品安全監管體制的問題，尚不容樂觀。

有學者認為，應改變多頭治理，向集中統一的方向進展。我們認為，由于食品的產業鏈太長，我國的地域范圍大，生產力進展水平極不平衡，不可能也不必要將食品安全的監管統一在一兩個部門。當前，應重點解決食品監管職責過于分散的狀況，將食品安全監管的職能相對集中，權責進一步明晰，并通過建立一種有效率和權威的協調機制提高監管效率，降低行政成本。

第一，能夠考慮在現行的部際食品安全聯席協調會議的治理架構上有所突破，如成立國務院食品安全委員會，以統一協調、治理涉及國家食品安全的相關部門，完全改變目前相關行政部門各自為政、協調不力、重復治理、執法軟弱的局面。食品安全委員會的要緊職責有：（1）審議食品安全的有關法規或實施細則；（2）研究確定加強食品安全的重大政策；(3)審議全國食品安全工作的總體進展規劃、打算；（4）確定需要向國務院匯報的重大議題；（5）督促規劃、打算和有關重大工作的落實；（6）協調部門、地點間的食品安全工作，組織重大事故查處；（7）指導各部門、各地區及全社會支持并參與食品安全宣傳，推動食品安全健康進展。此外，各省市自治區和直轄市應當成立與國務院食品安全委員會相對應的機構。

第二，進一步探究多種治理模式，將對品種的治理和“劃段”治理結合起來，對能夠集中的治理鏈條和跨度不太大的品種可由一二個部門治理起來。關于需要“劃段”的治理，要明確邊界和銜接的方式方法，特不是信息的溝通和共享，職能上盡可能幸免交叉。

三、建立完善食品安全應急處理機制

食品安全方面的應急治理過程應包含事故發生前、發生中和發生后3個時期，在每一個時期，都需要建立相應的應急治理機制。應急治理機制的建立應當圍繞5個要緊環節進行：應急信息收集、應急預防預備、應急演習、損害操縱處理以及事后恢復。因此，需要建立應急打算系統、應急訓練系統、應急感應系統、應急指揮中心（包括決策者與智囊、應急處理小組和應急處理專家）、應急監測系統和應急資源治理系統。事故發生前的治理活動要努力將事故化解在暴發前。事故發生中的治理活動要注意將危害操縱在最小范圍內。事故發生后的治理活動重在恢復原狀，汲取教訓。

目前，北京、安徽、沈陽等地紛紛出臺了或立即出臺食品安全重大事故應急預案。不可否認，應急預案能夠發揮一定的積極作用，然而，應急預案不同于食品安全應急處理機制，它們的要緊區不是：“預案”應對事后，“機制”治理事前、事中以及事后，成一系統；“預案”具有可變性，“機制”具有長期性和穩定性；“預案”以事先溝通為保障，“機制”以制度建設為保障；“預案”強調分工和職能，“機制”強調協作和職責；“預案”各地做法不一，“機制”則應全國統一，便于上令下達，下情上報。建議在各地現有的應急預案的基礎上，逐步總結國內外相關經驗，在國家層面上形成較為完善的、系統的食品安全應急處理機制，在全國統一執行。

建立食品安全應急處理機制的前提是有法可依。因此，國家在建立食品安全應急機制的同時，應抓緊出臺相關的法律法規，明確應急機制各部門及其負責人的法律責任，對主觀上有意瞞報、不作為、隱瞞信息等行為，都必須追究法律責任。

四、完善食品安全標準和檢驗檢測體系

1、盡快完善食品安全標準體系

目前，我國食品相關標準分為國家標準、行業標準、地點標準和企業標準，食品標準體系存在的要緊問題是，總體水平偏低，國家標準、行業標準、地點標準之間存在交叉、矛盾或重復，重要標準短缺，標準的前期研究薄弱，部分企業標準低于國家標準或行業標準，部分標準的實施狀況差，甚至強制標準也未能得到專門好的實施。

此外，我國的食品安全標準與發達國家及國際組織的標準可對接程度不夠，從而導致標準在國際上的可信度不高。在食品安全標準體系建設中，應參照遵循國際通行的CAC標準，將國內食品標準盡快與CAC標準接軌。

2、加大對食品檢驗檢測研究和應用的投入

在實行從農田到餐桌治理的食品安全保障體系中，檢測工作應當緊隨標準的修訂不斷完善。隨著食品中安全衛生指標限量值的逐步降低，對檢測技術提出了更高的要求，檢驗檢測應向高技術化、速測化、便攜化以及信息共享邁進。設置系統的食品檢測機構并使之逐步社會化、建立科學的檢測質量保證體系以及加強檢測技術儲備和人員儲備是從總體上提高我國食品檢測能力的全然舉措。食品安全標準和檢驗檢測體系的統一完整，將為我國大力開展的食品市場準入制度提供良好的技術支持。

五、建立和完善食品安全風險評價體系

一直以來，我國對食品安全的監管是以對不安全食品的立法、清除市場上的不安全食品和負責部門認可項目的實施作為基礎的。這些傳統的做法由于缺乏預防性手段，故對食品安全現存及可能出現的危險因素不能做出及時而迅速的操縱。我們必須建立一套評價和降低食源性疾病暴發的新方法，同時加強對與食品有關的化學、微生物及新的食品相關技術等危險因素的評價，從而逐步建立我國自己的食品安全評價體系，并在實踐中加以不斷完善。以新技術的安全評價為例，基因工程和輻照等高新技術在食品生產領域的引進，也對食品安全提出了專門的挑戰。某些新技術盡管會提高農業生產量，同時也可能使食品更安全，但若讓寬敞消費者同意，必須對其應用和安全性進行評估，而且這種評估必須公開、透明，并采納國際上認可的方法。

我國應采取國際認可的手段，創建食品安全的評價標準，逐步建立和完善食品安全評價體系。做法要緊包括：及時而適宜地對食品安全事件開展危險性評價，以便為國際和國家標準以及國家法律法規的制定提供依據；在全國范圍內搜集食源性疾病和食品中有毒化學物質、致病菌污染的數據資料；及時、迅速地獵取來自其他國家的危險性評價資料；就食源性疾病、食品中有毒化學物質和致病菌的污染以及微生物學危險性評價技術及數據加強與其他國家之間的有效交流。

六、建立我國食品安全信用體系

食品安全不僅需要政府的監管，也需要政府在信用體系方面加大建設力度，運用市場規律，把食品企業對社會的食品安全責任真正化為自己的自覺意識。

1、法律建設是信用體系的外在保障

在我國現行的法律體系中，體現誠信原則、確立信用機制的法律法規不管在總體上的依舊在食品行業專門領域都偏少，有待于進一步的完善。《征信治理條例》的早日頒布將為相關配套措施的起草制造條件。

2、道德約束是信用體系的內在要求

在食品安全信用體系中，道德約束和法律建設是一對互補關系。道德和法律相比較，在食品安全的覆蓋領域方面要比后者廣泛得多，能夠彌補法律規范的不足。政府應在食品行業大力開展道德教育、進行社會輿論引導、進一步提高食品行業從業人員的道德標準，把對食品行業的道德評判同樣納入到食品安全誠信范圍中去。

3、健全的機制是信用體系的內容

信用信息獲得機制、信用信息治理機制、信用信息使用機制、信用信息公布機制以及企業的申訴機制等均是信用體系應當囊括的內容，而一個完備的食品安全信用體系能夠確保整個系統的有序運轉，更好地發揮其作用。

4、公平的氛圍是信用體系的基礎

政府在建立我國食品安全信用體系時，越注重營造公平氛圍，就越能夠為信用體系打下堅實的基礎。在對食品企業的責任追究以及信用權益保障上，政府應當一視同仁；信用信息的收集、記錄和使用單位應當遵循公正、規范的原則，客觀中立；獎優懲劣，在政策扶持、權利義務分配上不搞平均主義；要幸免在信用體系建立過程中，發生食品企業間以大欺小、相互貶損的事件。

去年4月，國家食品藥品監督治理局等8個部委已正式啟動食品安全信用體系建設試點工作，目前，這一工作正在進行中。受外界種種阻礙和其他條件制約，食品安全信用體系建設的難度不小，能夠考慮重點在一兩方面有所突破而不必面面俱到，關鍵是要取得實效。

七、建立統一的食品安全信息網絡

目前，我國的食品安全信息大多是各職能部門自行公布與其相關的信息，但現實中不僅不同部門對同一內容公布的信息不一樣，甚至同一部門對同一內容的信息公布也出現不一致。因此，盡快建立統一協調的食品安全信息監測、通報、公布的網絡運行體系是保證我國食品安全工作的有序、順利進行的必要條件。

信息共享不僅能夠使各部門隨時了解當前食品領域的安全形勢，也從整體上節約了監管成本。網絡的便捷與及時能夠實現國家對食品安全的動態監測，有利于政府部門及時做出決策，把突發的、潛在的食品安全風險降至最小。通過網絡運行體系，有關食品安全信息在收集、歸納和匯總后統一對外公布，能夠引導公眾在對食品的選擇中趨利避害，同時幸免了由于公布信息矛盾而造成的政府威信下降和公眾選擇的困難。

應盡快構建部門間信息溝通平臺，實現互聯互通和資源共享；要建立暢通的信息監測和通報網絡體系，逐步形成統一、科學的食品安全信息評估和預警指標體系，及時研究分析食品安全形勢，對食品安全問題做到早發覺、早預防、早整治、早解決。

八、建設食品安全教育宣傳體系

1、建立食品安全教育機構

教育機構分為專業培養和業余培訓兩類。國家能夠在大學設立和擴大食品安全專業的本科、碩士和博士的教學點，為社會培養食品安全人才。業余教育機構則專門向社會提供食品安全業務知識的培訓，業余教育機構所需部分經費可由政府補貼。

2、開展食品法制宣傳和安全教育

堅持通過固定的媒體向公眾定時公布食品安全信息；扶持食品安全法制建設類節目和專欄，加強輿論監督和宣傳；建立全國范圍內的“食品安全宣傳周”；把食品安全常識列入中小學生的教育課時，開展食品衛生安全教育，引導學生不買街頭無證照商販出售的食品；教育公眾掌握食品質量識不方法和正確的食品加工烹調方法。

九、構建食品安全推動體系

從最近我國一些地點所發生的食品安全問題中能夠發覺，食品行業協會對食品安全的推動作用并不理想。事實上，只要食品行業內發生一起食品安全問題，就可能給整個行業帶來巨大的危害。我國的各類食品行業協會應當肩負起推動食品安全的重任。

在市場經濟條件下，行業協會維護著行業的整體利益：對內為協會成員服務，以期提升行業的競爭力；對外作為本行業的代言人，成為政府和企業溝通的橋梁，目的是謀取和增進協會成員的合法合理的利益。行業協會必須對協會內的成員加以必要的紀律約束，維護行業的整體聲譽。

此外，應發揮研究機構特長，加強食品安全的基礎研究，推動食品安全工作的不斷深入和完/?q=node/view/1604善。第三篇世博食品安全保障體系建設刻不容緩據權威部門預測，２０１０年上海世博會的巡游人數將突破７０００萬人次，成為有史以來人氣最旺的世博會。面對數以千萬計的中外來賓，食品安全問題事關重大。科學、規范的食品安全體系能夠保證市民飲食的衛生和安全，提高生活質量，增強體質。試問假如市民的飲食問題都得不到安全保障，那我們還能向世界展示什么？

更為重要的是，完善的食品安全體系才能夠保證世博會舉辦期間眾多國內外與會者的飲食衛生安全，一旦食品安全出現問題，輕則阻礙人們的正常參觀和生活；重則導致會展期間參觀人數減少，同時還會帶來長期的、連鎖的反應，進而造成更大的間接經濟損失。這么多的人口要在半年的時刻內進入那個都市，無疑會給都市的正常生活造成專門大阻礙，特不是在食品供給方面，要提供遠遠多于平常供給數量的食品本身就存在困難，而且要保證所有食品差不多上安全衛生的，這就更加苛刻。假如沒有一套長期形成的食品安全體系作為保障、形成適應，會展期間食品安全問題是專門難保證的。

對此，市政協科協界不組的委員們建議：盡快啟動上海世博會食品安全工程，建立健全以“監測——預警——應急——保障”為核心的上海世博會食品安全保障體系。

首先，成立世博食品安全領導小組和專家委員會。前者明確涉及食品監管各個行政部門的責、權分工，實施機構聯合監管，提高工作效率，杜絕治理漏洞，實現食品安全的有效操縱；后者協助政府開發食品安全體系和制定進展戰略，對食品安全進行風險分析和評估，為政府決策提供科學依據。

其次，建立世博食品市場準入和認證制。建立與國際接軌、符合世博會要求的食品安全質量標準體系，規范食品質量和生產、加工、營銷過程，修訂、豐富各環節標準，并適時開展上海世博會指定食品、定點加工企業、銷售網點評估認證活動。

第三，加強源頭和過程操縱。實施農業標準化，把好上海食品原料供應的源頭，明確食品安全各環節的責任，建立可追溯和召回制度，加強過程操縱，改變末端市場抽查為主的監測方式。同時，可將上海農區建成安全食品生產集成的基地，并向全國輻射，在原料的組織工作中，強調生產治理、生產標準、生產操縱，并注意生產配套設施和生產補貼問題。

最后，建立食品安全問題應急系統。完成預警及應急方案，明確應對突發食品安全事件操縱措施的程序、參與人員、有毒食品快速檢測、疾病診斷和病因分析、決策過程和操縱程度等。第四篇建立和完善我國食品安全保障體系研究〔摘要〕食品安全問題舉國關注，世界各國政府大多將食品安全視為國家公共安全，并紛紛加大監管力度。2004年9月1日，國務院公布了《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》，決定采取切實有效的措施，進一步加強食品安全工作。食品安全涉及多部門、多層面、多環節，是一個復雜的系統工程。從當前來看，應盡快建立健全：食品安全法律體系；統一協調、權責明晰的監管體系；食品安全應急處理機制；完整統一的食品安全標準和檢驗檢測體系；食品安全風險評估評價體系；食品安全信用體系；食品安全信息監測、通報、公布的網絡體系；中介及研究單位的推動體系等九大體系，促進食品安全水平的全面提高。

〔關鍵詞〕食品安全；體系建設；監管

民以食為天。食品是人類賴以生存和進展的最差不多的物質條件。在我國國民經濟中，食品工業已成為第一大產業。依照有關資料顯示，1993年至1998年，我國食品工業總產值由3430億元增至6000億元，平均每年遞增12％。2003年我國食品工業總產值更是首破12000億元，遠遠超過汽車工業總產值9400億元的水平。然而全球及我國接連不斷發生的惡性食品安全事故卻引發了人們對食品安全的高度關注，也促使各國政府重新審視這一已上升到國家公共安全高度的問題，各國紛紛加大了對本國食品安全的監管力度。

2003年4月16日，我國國家食品藥品監督治理局正式掛牌，標志著我國食品安全工作邁入了綜合監管與具體監管相結合的新時期，也表明了我國政府與時俱進、切實抓好食品安全工作的決心。然而，此后有關食品安全的負面消息依舊不斷，通過新聞媒體的深入追蹤報道，我們明白了阜陽劣質奶粉、重慶火鍋石蠟底料、太倉劣質肉松、山東"摻肥"龍口粉絲……。據媒體報道，《中國青年報》社會調查中心新近完成的一項有關食品安全的調查顯示，近期頻發的食品安全事件引起了公眾的廣泛關注，82％的公眾表示，這些事件"確信會"引發自己對周圍食品安全問題的擔心，13％的人表示"可能會"。我國目前的食品安全監管較發達國家而言，起步較緩、問題較多，造成我國食品安全問題屢禁不絕的重要緣故依舊在于我國食品安全缺乏完整的保障體系。我們認為，在今后較長的一段時刻里，我國應當把在整體上建立我國食品安全的保障體系作為食品安全工作重點和戰略目標來實現。

一、差不多建立和逐步完善我國食品安全法律體系

據我們初步統計，1949年至今，我國部級以上機關所頒布的有關食品安全方面的法律、法規、規章、司法解釋以及各類規范性文件等多達840篇。其中差不多法律法規107篇、專項法律法規683篇、相關法律法規50篇；文革前（1966年5月前）7篇、改革開放前（1978年12月前）1篇、改革開放后（1978年12月后）832篇。國務院于1979年8月28日公布了《中華人民共和國食品衛生治理條例》（現已失效），全國人大常委會于1982年11月19日公布了《中華人民共和國食品衛生法（試行）》（現已失效），全國人大常委會于1995年10月30日公布了現行有效的《中華人民共和國食品衛生法》（以下簡稱"《食品衛生法》"），這3個法律規定從法律層面上相繼構成了我國改革開放后食品安全法律體系的核心，對我國的食品安全起到了重要的、不可替代的作用。

但隨著經濟社會及科學技術的快速進展和人們對食品安全問題認識的不斷深化，我國目前的食品安全法律體系有些方面差不多不能適應當今食品安全形勢的進展需要，作為食品安全法律體系的核心，《食品衛生法》對體系內其他法律法規、規范性文件的指導作用也有所降低。要緊緣故包括：

第一，《食品衛生法》等法律法規所調整的范圍過于狹窄。《食品衛生法》第四條規定："凡在中華人民共和國領域內從事食品生產經營的，都必須遵守本法。"從此條能夠看出，《食品衛生法》的"食品"概念是狹義的，并沒有包括種植、養殖、儲存等環節中的食品以及與食品相關的食品添加劑、飼料及飼料添加劑的生產、經營或者使用。而食品安全問題本身涵蓋了從農田到餐桌的全過程，法律應當反映出食品在那個過程中的整個生物鏈條，僅對食品生產經營時期中發生的食品安全法律關系進行調整使得該法出現了較大的法律監管盲區，從而造成了政府部門對飼料中加入瘦肉精、農藥大量殘留、濫用抗生素、食品儲存污染等諸多問題的監管滯后和監管不力。

第二，《食品衛生法》確定的執法主體職責與現實情況有所脫節。依照該法第三條的規定："國務院衛生行政部門主管全國食品衛生監督治理工作。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責食品衛生治理工作。"而1998年機構改革之后，我國食品監管要緊由國家食品藥品監督治理局、公安部、農業部、商務部、衛生部、國家工商行政治理局、國家質量監督檢驗檢疫總局、海關總署等多個部委共同按職能分段監管，已形成了食品安全多部門的監管體制。2004年9月1日頒布的《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》再次對有關部委的職責分工加以調整和明確。《食品衛生法》關于執法主體職責的內容應當順應現實的改變做出相應的調整。

第三，食品安全法律體系的內容比較單薄，對經濟社會和科技進展所導致的食品安全的新情況、新問題大多尚未涉及。和經濟發達國家的食品安全法規相比，我國缺少一系列保障食品安全的重要制度。例如食品安全應急處理機制、食品安全風險評價制度、食品安全信用制度以及食品安全信息公布制度等。同時，我國食品安全法律體系對"食品安全"等最重要最差不多的概念尚未有明確的法律定義。

第四，食品安全法律責任的規定不嚴、銜接不順、內容不全。以食品安全法律體系的核心《食品衛生法》為例，對違反該法規定，食品生產經營過程不符合衛生要求的，責令改正，給予警告，能夠處以五千元以下的罰款；拒不改正或者有其他嚴峻情節的，吊銷衛生許可證。食品衛生是食品安全最差不多的要求，對違反衛生規定的當予重罰。然而依照該法，在一般違法情況下，除了責令改正和警告之外，五千元以下的罰款落在執法機關的自由裁量范圍之內，且不講罰款的上限太低，如此"能夠"也為追究違法者的行政責任制造了迂回的空間，極有可能連區區五千元以下的罰款也不了了之。類似的規定總和起來，執法不力也就難免了。

再如，《食品衛生法》第三十九條規定：違反本法規定，生產經營不符合衛生標準的食品，造成嚴峻食物中毒事故或者其他嚴峻食源性疾患，對人體健康造成嚴峻危害的，依法追究刑事責任。而依照《刑法》第一百四十三條的規定，生產、銷售不符合衛生標準的食品，只要足以造成嚴峻食物中毒事故或者其他嚴峻食源性疾患的，即構成犯罪，依法應予追究刑事責任。兩者相比較能夠看出，在同一罪名上，《食品衛生法》要求違法行為具有人身損害后果才構成犯罪，而《刑法》則強調當違法行為具有危害人身健康的危險性時即構成犯罪。兩者尺度的不統一，往往會造成行政執法部門在對待"足以造成嚴峻食物中毒事故或者其他嚴峻食源性疾患的"上述違法行為時，僅僅因為危害結果尚未發生，就依據《食品衛生法》做出不移交司法部門追究當事人刑事責任的決定，用行政處罰代替刑事追究。法律銜接的不統一給了違法食品業主以喘息的可能，削減了法律的懲處力度，也為司法機關再度追究當事人的刑事責任造成了時刻上的拖延。其要緊緣故是《食品衛生法》修訂在前，《刑法》修訂在后，這段時期內不管是食品安全問題依舊國家對食品安全的關注程度均有加重之勢，《刑法》的修訂是順應了當時食品安全的要求。可見《食品衛生法》的滯后性差不多顯現。

第五，現行食品安全法律體系中尚欠缺對食品安全監管機關及其工作人員的監管職責的落實和失職責任的追究機制。

綜上，在建立我國食品安全法律體系的過程中，應當首先抓緊組織修訂《食品衛生法》。在是否將《食品衛生法》修改為《食品安全法》的問題上，還有不同意見。我們認為，食品衛生僅是食品安全問題中的一部分，不管是從法律的名稱依舊從法律本身的內容考慮，食品安全法律體系都應圍繞"食品安全"這一核心加以建設。建議方法有二：一種是把《食品衛生法》更名為《食品安全法》，作一次全面修訂和補充；另一種是重新制訂一部《食品安全差不多法》，作為食品安全領域的"母法"，其差不多內容至少應當包括如下方面：（1）目的：綜合促進和保障食品安全。（2）定義：明確"食品"、"食品安全"等名詞的法律涵義。（3）食品安全監管范圍：國家對食品安全實行從農田到餐桌的全過程監管。（4）監管體制：以法律的形式提出我國食品安全差不多監管框架和各方職能。（5）食品安全監管原則：確保人民軀體健康，注重科學依據，操縱和預防并重，公開、客觀、公正，等等。（6）社會其他各階層的食品安全責任。以食品生產經營企業為主，還包括與食品相關的行業、食品行業協會以及消費者等。（7）應急處理。（8）標準檢測，含市場準入。（9）安全風險評價。（10）信用體系。（11）食品安全信息網絡。（12）宣傳教育。（13）行業協會、研究機構的推動。（14）法律責任。強調監管主體的違法責任、做好與《刑法》的銜接、對違法食品生產經營者設置嚴厲罰則。

法律的尊嚴是執行出來的，而不是制定出來的。不管多嚴密、多完善的法律，還必須經由各級政府職能部門的正確施行，才能真正發揮其保障食品安全的強大規范作用。假如行政執法部門不嚴格執法或者出于各種緣故錯誤地理解和適用了食品安全法律法規，那么就算這些法律法規再完善，也不能產生預期的效果。在現今的食品安全監管中，執法不力的問題不容回避。從我們了解并研究的一些案例看，有許多食品安全事故是由于失職或瀆職等執法不力造成的，再加上地點愛護主義，食品安全事故頻發也就不足為怪了。因此，"有法不依，執法不嚴，違法不究"成為我國食品安全監管部門執法中的一個頑癥，究其緣故，不外乎是執法人員對法律法規的理解和運用能力不強、礙于情面和各方壓力辦"人情案"以及部分執法人員以權謀私、地點愛護等等。要做到依法行政，就必須注重對執法人員的法律培訓和思想道德教育、制訂嚴密的工作紀律和內部審批程序、完善行政執法人員責任追究機制、建立大案要案領導集體決定制度，不斷強化執法和執法監督，使法律法規落到實處。

二、建立和完善統一協調、權責明晰的食品安全監管體系

我國現今的食品安全監管體制在連續歷史做法的同時，更要向治理體制卓有成效的國家學習，使監管體制相對協調集中，逐漸開創我國科學、協調的食品安全監管新模式。長期以來，我國對食品實行多頭治理，一方面執法中各部門職責交叉、都能夠執法，另一方面則出現模糊或真空地帶，給不法分子造成可乘之機。如此就出現了我國食品安全"都管但都管不行"的局面，也為一些部門權力尋租制造了借口。2003年3月10日，國務院宣布在原國家藥品監督治理局基礎上組建國家食品藥品監督治理局，其意圖專門明顯，在政出多門的情況下，希望國家食品藥品監督治理局能起到協調作用。但由于治理構架、職責劃分、行政成本以及部門協調等諸多緣故，想要在短時刻內解決食品安全監管體制的問題，尚不容樂觀。有學者認為，應改變多頭治理，向相對集中統一的方向進展。我們認為，由于食品的產業鏈太長，我國的地域范圍大，生產力進展水平極不平衡，不可能也不必要將食品安全的監管統一在一二個部門。當前，應重點解決食品監管職責過于分散的狀況，將對食品安全監管的職能相對集中，權責進一步明晰，并通過建立一種有效率和權威的協調機制提高監管效率，降低行政成本。

第一，能夠考慮在現行的部際食品安全聯席協調會議的治理架構上有所突破，如成立國務院食品安全委員會，以統一協調、治理涉及國家食品安全的相關部門，完全改變目前相關行政部門各自為政、協調不力、重復治理、執法軟弱的局面。國務院食品安全委員會由國務院總理或副總理出任主任，國家食品藥品監督治理局、農業部、衛生部、質檢局、工商總局、公安部、商務部、海關總署等相關部委領導或主管領導均成為該委員會成員（關系較為重大的正部級單位的一把手可作為委員會副主任）。委員會秘書長（或常務副主任）及委員會的辦事機構或秘書處能夠設在某個部委（局、辦），承擔該委員會的具體工作。食品安全委員會的要緊職責有：（1）審議食品安全的有關法規或實施細則；（2）研究確定加強食品安全的重大政策；（3）審議全國食品安全工作的總體進展規劃、打算；（4）確定需要向國務院匯報的重大議題；（5）督促規劃、打算和有關重大工作的落實；（6）協調部門、地點間的食品安全工作，組織重大事故的查處；（7）指導各部門、各地區及全社會支持并參與食品安全宣傳，推動食品安全健康進展。此外，各省市自治區和直轄市應當成立與國務院食品安全委員會相對應的機構。

第二，進一步探究多種治理模式，將對品種的治理和"劃段"治理結合起來，對能夠集中的治理鏈條和跨度不太大的品種可由一、二部門治理起來。關于需要"劃段"的治理，要明確邊界和銜接的方式方法，特不是信息的溝通和共享，職能上盡可能幸免交叉。

三、建立較為完善的食品安全應急處理體系

目前，我國在對食品的安全監管中尚未建立起較為完善的食品安全應急處理制度。從現實來看，一旦發生了食品安全事故，往往是監管部門事后倉促應對，相關部門匆匆召開聯席會議，確定彼此的職責、工作分工和工作步驟。這種事后的應急處理方式差不多不能及時操縱緣故日趨復雜的食品安全事故，也不能滿足公眾對政府高效處理此等事故的期望，更可能發生部門之間的互相推諉以及信息溝通的遲緩與不力。建立并不斷完善食品安全應急處理機制，不僅有助于上述問題的解決，還能夠加強食品安全執法部門的隊伍建設。

食品安全方面的應急治理過程由三時期（事故發生前、發生中和發生后）組成，在每一個時期，都需要建立相應的應急治理機制。應急治理機制的建立應當圍繞5個要緊環節進行：應急信息收集、應急預防預備、應急演習、損害操縱處理以及事后恢復。因此，需要建立應急打算系統、應急訓練系統、應急感應系統、應急指揮中心（包括決策者與智囊、應急處理小組和應急處理專家）、應急監測系統和應急資源治理系統。事故發生前的治理活動要努力將事故化解在爆發前。事故發生中的治理活動要注意將危害操縱在最小范圍內。事故發生后的治理活動重在恢復原狀，汲取教訓。目前，北京、安徽、淮南、沈陽等地紛紛出臺了或立即出臺食品安全重大事故應急預案。不可否認，應急預案在及時操縱和減輕消除食品突發事故的危害、保障人民群眾的生命安全和軀體健康方面能夠發揮一定的積極作用。然而，食品安全應急預案不同于食品安全應急處理機制，結合前面分析，它們的要緊區不是："預案"應對事后，"機制"治理事前、事中以及事后，成一系統；"預案"具有可變性，"機制"具有長期性和穩定性；"預案"以事先溝通為保障，"機制"以制度建設為保障；"預案"強調分工和職能，"機制"強調協作和職責；"預案"各地做法不一，"機制"則應全國統一，便于上令下達，下情上報。建議在各地現有的應急預案的基礎上，逐步總結國內外相關經驗，在國家層面上形成較為完善的、系統的食品安全應急處理機制，在全國統一執行。

建立食品安全應急處理機制的前提是有法可依。因此，國家在建立食品安全應急機制的同時，應抓緊出臺相關的法律法規，明確應急機制各部門及其負責人的法律責任，對主觀上有意瞞報、不作為、隱瞞信息等行為，都必須追究法律責任。

四、完善統一全面的食品安全標準和檢驗檢測體系

1.盡快完善食品安全標準體系

由于訂標工作缺乏有效的統一協調機制，我國現有的食品安全標準在實施中暴露出許多相互矛盾的問題，比如質量標準、檢驗檢測標準或方法不同、含量限度要求不同等，這不僅讓相關食品加工生產者頗為頭疼，也使得政府部門在對許多食品的監管上陷入了尷尬的境地。比如前一時期，政府有關部門在對全國黃花菜市場進行清理的過程中發覺：我國沒有專門針對黃花菜含硫量的鑒定標準，只能參照衛生部關于干菜類食品的衛生標準執行。按此標準，黃花菜的含硫量不能超過0.035毫克／千克。沈陽市衛生監督所正是依照這一數據對24.5噸的"毒黃花菜"進行了查處，從而引發了社會各界對"毒黃花菜"問題的廣泛關注。然而，國家農業部頒布的《無公害脫水蔬菜標準》（NY5184-2002）規定二氧化硫殘留量的衛生指標是不得超過100毫克/千克。由于兩個政府部門對黃花菜含硫量數值的規定差之千里，造成黃花菜農們無所適從，黃花菜的生產廠商們叫苦不迭，某些執法部門盲目執法，政府的監管效率也大打折扣。這一問題最終引起了國務院總理的高度重視，2004年8月9日，衛生部公布2004年第16號公告，擴大了焦亞硫酸鈉和硫磺的使用范圍和使用量，制定了黃花菜中二氧化硫殘留標準不得超過200毫克/千克的新規定，至此黃花菜的含硫量標準終于統一。綜上所述，我國的諸多食品安全標準以及標準的檢驗檢測方法差不多到了全面清理、修改和完善的時期。目前，我國食品相關標準分為國家標準、行業標準、地點標準和企業標準共四級標準，其中，國家標準和行業標準均有1000余項。當前，我國食品標準體系存在的要緊問題是，總體水平偏低，國家標準、行業標準、地點標準之間存在著交叉、矛盾或重復，重要標準短缺，標準的前期研究薄弱，部分企業標準低于相應的國家標準或行業標準，部分標準的實施狀況較差，甚至強制標準也未得到專門好的實施。

我國的食品安全標準和發達國家及國際組織相比接軌程度不夠，從而導致標準的可信度在國際上不高。1961年召開的第十一屆糧農組織大會和1963年召開的第十六屆世界衛生大會均通過了創建食品法典委員會（CAC）的決議，現今食品法典已成為全球消費者、食品生產和加工者、各國食品治理機構和國際食品貿易唯一的和最重要的差不多參照標準。盡管我國1986年就已正式成為CAC成員國，但對食品法典的研究、評估與應用工作開展的并不十分理想。CAC標準差不多上以科學為基礎制定出來的，如能在當前食品安全標準體系建設中選擇適合我國國情的食品標準，通過參照遵循這些標準，將國內食品標準盡快與CAC標準接軌，既可幸免重復性工作，又可節約大量財力。

近期，國家質量監督檢驗檢疫總局和國家標準化委員會依照《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》的要求，開始組織實施食品標準的制訂及修訂，這一重要的基礎工作的開展將對提高我國食品安全水平有著特不重要的作用，將會大大提高我國食品安全水平。

2.加大對食品檢測檢驗研究和應用的投入

在實行從農田到餐桌治理的食品安全保障體系中，檢測工作應當緊隨標準的修訂不斷完善。檢測工作作為食品原料、生產加工過程、運輸以及市場銷售等環節中內部自我監控和外部監督檢查的重要手段，直接阻礙食品的質量和安全。隨著食品中安全衛生指標限量值的逐步降低，對檢測技術提出了更高的要求，檢驗檢測應向高技術化、速測化、便攜化以及信息共享邁進。設置系統的食品檢測機構并使之逐步社會化、建立科學的檢測質量保證體系以及加強檢測技術儲備和人員儲備是從總體上提高我國食品檢測能力的重要舉措。"十五"期間，國家對食品安全檢測檢驗的研究投入了一定的資金，但從客觀要求來看，"十五"期間還應進一步加大投入，特不是關于快速檢測技術研究的投入，并盡快將研究成果轉化成具體應用。

食品安全標準和檢驗檢測體系的統一完整，將為我國大力開展的食品市場準入制度和對食品安全一系列的監管提供有力的技術支持。

五、建立和完善我國食品安全風險評估評價體系

食品的安全性評價確實是評價食品中有關危害成份或者危害物質的毒性以及相應的風險程度，這就需要利用足夠的毒理學資料確認這些成份或物質的安全劑量。食品安全性評價在食品安全性研究、監控和治理方面具有重要的意義。長期以來，我國對食品安全的監管是以對不安全食品的立法、清除市場上的不安全食品和負責部門認可項目的實施作為基礎的。這些傳統的做法由于缺乏預防性手段，故對食品安全現存及可能出現的危險因素不能做出及時而迅速的操縱。我國必須建立一套評價和降低食源性疾病暴發的新方法，同時加強對與食品有關的化學、微生物及新的食品相關技術等危險因素的評價，從而逐步建立我國自己的食品安全評價體系，并在實踐中加以不斷完善。以新技術的安全評價為例，基因工程和輻照等高新技術在食品生產領域的引進，也對食品安全提出了專門的挑戰。某些新技術盡管會提高農業生產量，同時也可能使食品更安全，但若讓寬敞消費者同意，必須對其應用和安全性進行評估，而且這種評估必須公開、透明，并采納國際上認可的方法。

我國應采取國際認可的手段，創建食品安全的評價標準，逐步建立和完善食品安全評價體系。做法要緊包括：及時而適宜地對食品安全事件開展危險性評價，以便為國際和國家標準以及國家法律法規的制定提供依據；在全國范圍內搜集食源性疾病和食品中有毒化學物質、致病菌污染的數據資料；及時、迅速地獵取來自其他國家的危險性評價資料；就食源性疾病、食品中有毒化學物質和致病菌的污染以及微生物學危險性評價技術及數據加強與其他國家之間的有效交流。

六、初步建立我國食品安全信用體系

信用在當今社會的作用越來越大，作為市場經濟的產物，它已成為企業的無形資本。食品安全不僅需要政府的監管，也需要政府在信用體系方面加大建設力度，運用市場規律，把食品企業對社會的食品安全責任真正化為自己的自覺意識。

1.法律建設是信用體系的外在保障

一個體系的建立離不開法律作為保障。通過制定食品安全信用法律法規，能夠用國家的意志強制給予食品安全信用體系以相應的法律地位、確認食品安全信用體系內各項制度的普遍法律效力、明示食品安全信用信息的權威性和指導作用。在我國現行的法律體系中，體現誠信原則、確立信用機制的法律法規不管在總體上的依舊在食品行業專門領域都偏少，有待于進一步的完善。據有關報道，我國信用體系的首部大法《征信治理條例》差不多由草案升格為正式文本，一經國務院批準，即可頒布。①《征信治理條例》的早日頒布能夠為相關配套措施的起草制造條件，而隨著各項信用法規的陸續出臺，我國的食品安全信用體系的法律地位將有一個牢固的基礎。

2.道德約束是信用體系的內在要求

在食品安全信用體系中，道德約束和法律建設是一對互補關系。道德和法律相比較，在食品安全的覆蓋領域方面要比后者廣泛得多，能夠彌補法律規范的不足。道德要緊通過社會輿論呼喚人的良知、抨擊丑惡現象，以群體的力量指引和迫使人們規范自己的行為，真正做到自律。政府應在食品行業大力開展道德教育、進行社會輿論引導、進一步提高食品行業從業人員的道德標準，把對食品行業的道德評判同樣納入到食品安全征信范圍中去。

3.健全的機制是信用體系的內容

信用信息獲得機制、信用信息治理機制、信用信息使用機制、信用信息公布機制以及企業的申訴機制等均是信用體系應當囊括的內容，而一個完備的食品安全信用體系能夠確保整個系統的有序運轉，更好地發揮其作用。信用信息獲得機制要緊規范信息征集渠道和范圍，能夠包括主管部門的公告和獎懲記錄、有關媒體報道以及被評價對象自己的報告等。信用信息治理機制要緊有信息分類治理、信息系統維護、信息保存期限等。信用信息使用機制和公布機制要緊規范信息使用和公布的范圍、主體以及程序等內容。建立企業申訴機制是為了確保信用的準確和維護企業的合法權益。

4.公平的氛圍是信用體系的基礎

政府在建立我國食品安全信用體系時，越注重營造公平氛圍，就越能夠為信用體系打下堅實的基礎。在對食品企業的責任追究以及信用權益保障上，政府應當一視同仁；信用信息的收集、記錄和使用單位應當遵循公正、規范的原則，客觀中立；獎優懲劣，在政策扶持、權利義務分配上不搞平均主義；要幸免在信用體系建立過程中，發生食品企業間以大欺小、相互貶損的事件。

2004年4月，國家食品藥品監督治理局等8個部委正式啟動食品安全信用體系建設試點工作，領先在遼源市、大慶市、廈門市、常德市、銀川市及肉類行業、糧食行業、兒童食品行業進行食品安全信用體系建設，并將在2006年4月前完成試點工作。目前，這一工作正在進行中。受外界種種阻礙和其他條件的制約，食品安全信用體系建設的難度不小，因此能夠考慮重點在一二個方面有所突破而不必面面俱到，關鍵是要取得實效。《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》中也明確提出：力爭用5年左右時刻，逐步建立起我國食品安全信用體系的差不多框架和運行機制。但我們認為那個時刻大概長了一些，誠信建設只爭朝夕。差不多框架和運行機制只是信用體系的一部分。只有把整個食品安全信用體系全面建設起來，才能使之科學、有效地運轉，到時真正發揮其對食品安全的保障作用。

七、建立食品安全信息監測、通報、公布的網絡體系

目前，我國的食品安全信息大多是各職能部門自行公布與其相關的信息，但現實中不僅不同部門對同一內容公布的信息不一樣，甚至同一部門對同一內容的信息公布也出現不一致。因此，盡快建立統一協調的食品安全信息監測、通報、公布的網絡運行體系是保證我國食品安全工作的有序、順利進行的必要條件。我國幅員寬闊、人口眾多、各地食品安全監管進展水平不均衡，運用高科技的信息技術手段實現對全國食品安全狀況的整體監控，有助于協調、解決全國性的食品安全問題，也有利于食品安全研究數據的匯總，對食品的多頭治理也使信息網絡建設成為必要。信息共享不僅能夠使各部門隨時了解當前食品領域的安全形勢，也從整體上節約了監管成本。網絡的便捷與及時能夠實現國家對食品安全的動態監測，有利于政府部門及時做出決策，把突發的、潛在的食品安全風險降至最小。通過網絡運行體系，對食品安全信息收集、歸納、匯總，通過科學的研究分析，由有關部門統一對外公布，引導公眾在對食品的選擇中趨利避害，同時幸免了由于公布信息矛盾而造成的政府威信下降和公眾選擇的困難。

通過近年來一系列的食品安全事件，政府對食品安全信息的監測、收集、使用、公布等工作的重視程度已提到應有的高度。在《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》中，強調要加快食品安全信息化建設，加強食品安全信息治理和綜合利用。為此，應盡快構建部門間信息溝通平臺，實現互聯互通和食品安全信息資源共享；要建立暢通的信息監測和通報網絡體系，逐步形成統一、科學的食品安全信息評估和預警指標體系，及時研究分析食品安全形勢，對食品安全問題力爭做到早發覺、早預防、早整治、早解決。

八、初步建立食品安全教育宣傳體系

在食品安全保障體系建設中，教育宣傳體系的作用不能小覷。宣傳教育工作是在全社會營造食品安全氛圍的基礎，應當突出主題、注重實效，以提高人民群眾對食品安全的關注和認識水平。教育宣傳體系應當包括：

1.建立食品安全教育機構

教育機構分為專業培養和業余培訓兩類。國家能夠在大專院校設立和擴大食品安全專業的本科、碩士和博士的教學點，培養食品安全人才。業余教育機構則專門向社會提供食品安全業務知識的培訓，培訓對象為寬敞食品從業人員，培訓內容包括相關食品法律法規、各項規范的生產技能以及食品基礎知識等，培訓后經考試合格方能從事與食品有關的生產經營活動。業余教育機構所需部分經費可由政府補貼。

2.通過各種方式開展食品法制宣傳和安全教育

堅持通過固定的媒體向公眾定時公布食品安全信息；扶持食品安全法制建設類電視節目和報刊專欄，加強輿論監督和宣傳；開展全國范圍內的"食品安全宣傳周"，利用廣播、電視、網絡等媒體宣傳食品安全法律知識、介紹食品安全典型案例、曝光不合格食品及其生產經營廠家；把食品安全常識列入中小學生的教育課時，開展食品衛生安全教育，引導學生不買街頭無證照商販出售的各類食品等等。

3.對公眾進行食品科普教育

我們不僅要注重宣傳食品安全，也要注重宣傳食品安全的科學常識。教育公眾掌握簡單的食品質量識不方法和正確的食品加工烹調方法；介紹食品營養知識；讓公眾同意"食品安全不是絕對的"概念。例如，轉基因食品的安全性并非如人們想像的那么可怕，轉基因食品的進展歷史較短，未經長期實踐，完全排除其不安全性是不可取的，但同時，我國與國際接軌的立法能夠保證那些經批準生產的轉基因食品，食用起來是安全的。食品安全教育宣傳工作同樣要靠制度化和法制化來加以落實。

九、構建行業協會等中介機構以及研究機構的食品安全推動體系

從最近我國所發生的食品安全問題中能夠發覺，食品行業協會對食品安全的推動作用并不理想。事實上，只要食品行業內發生一起食品安全問題，就可能給整個行業帶來巨大的危害。一些小食品企業摻雜、摻假，危害食品安全的行為往往會阻礙到行業內其他守法企業的聲譽和經濟利益，甚至有可能使整個行業遭到毀滅性打擊，導致該行業在一段時刻內一蹶不振。

我國的各類食品行業協會應當肩負起推動食品安全的重任。行業協會是社會生產專業分工和市場競爭進展到一定時期的產物。在市場經濟條件下，行業協會維護著行業的整體利益：對內為協會成員服務，組織會員的培訓，以期提升行業的競爭力；對外作為本行業的代言人，成為政府和企業溝通的橋梁，目的是謀取和增進協會成員的合法合理的利益。行業協會在為企業謀求共同利益和為行業謀求更大進展的同時，也會對協會內的成員加以必要的紀律約束，維護行業的整體聲譽。行業協會的這些職能是建立食品行業協會的食品安全推動體系的緣故和基礎。食品行業協會對食品安全的推動力應當表現在如下幾個方面：加強對成員的食品安全教育、樹立行業榮譽感；組織會員進行業務培訓、正確掌握確保食品衛生質量的先進方法；樹立先進、批判落后，促使成員不斷提高食品安全工作水平；保持與政府部門的聯系，提供業內信息數據、獲得最新政策；應對行業內食品安全突發事件，加強與政府的溝通、消除不良阻礙、妥善處理善后工作；與其他組織進行有關食品安全的經驗交流與合作。

至于研究機構，應發揮其在食品安全方面的專業研究特長，以此推動食品安全工作的不斷深入和完善。研究機構能夠進行食品安全的基礎研究，比如研究食品工業進展趨勢、探討各類食品安全加工新工藝；進行相關數據匯總和分析，把食品安全工作經驗和存在的不足上升到理論高度；承接政府部門或企業托付的食品安全研究課題；為政府重大食品安全工作的決策提供專業的意見和建議；和國內外研究機構聯合開展與食品安全有關的各項交流活動。〔參考文獻〕

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[7]賈敬敦，陳春明.中國食品安全態勢分析[M].北京：中國科學技術出版社，2003.StudyonBuildingandPromotingtheSystemofChina'sFoodSecurity

ZHANGJong-jian,LIUNingandYANGJian-hua

(ResearchCenterofCASSfortheIndustrialDevelopmentandInspectionofChina'sFoodandPharmaceuticals,Beijing,100836)Abstract:Foodsecurityispaidgreatattentioninallcountriesandallgovernmentsintheworldtakefoodsecurityasnationalpublicsecurityandmakeeffortstosuperviseandmanageit.TheStateCouncilofPeople'sRepublicofChinaissued"TheDecisionofFurtherStrengtheningFoodSecurity"on1stSeptember2004.Thefoodsecurityisinvolvedinmanysectors,levelsandsegmentsandisacomplicatedsystem.Chinashouldassoonaspossiblebuildthesystemoflaw;unifythesystemofadjustmentandclarifytheinspectionsystemofauthorityandresponsibility;establishthesystemofemergency;promotethecriterionandinspectionsystemoffoodsecurity;establishthesystemsofriskevaluation,trustworthiness,information;andsetupintermediaryandresearchinstitutesinordertoimprovetheleveloffoodsecurity.Keywords:foodsecurity;systembuilding;inspectionandmanagement第五篇建立和完善我國食品安全保障體系研究〔摘要〕食品安全問題舉國關注，世界各國政府大多將食品安全視為國家公共安全，并紛紛加大監管力度。2004年9月1日，國務院公布了《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》，決定采取切實有效的措施，進一步加強食品安全工作。食品安全涉及多部門、多層面、多環節，是一個復雜的系統工程。從當前來看，應盡快建立健全：食品安全法律體系；統一協調、權責明晰的監管體系；食品安全應急處理機制；完整統一的食品安全標準和檢驗檢測體系；食品安全風險評估評價體系；食品安全信用體系；食品安全信息監測、通報、公布的網絡體系；中介及研究單位的推動體系等九大體系，促進食品安全水平的全面提高。〔關鍵詞〕食品安全；體系建設；監管民以食為天。食品是人類賴以生存和進展的最差不多的物質條件。在我國國民經濟中，食品工業已成為第一大產業。依照有關資料顯示，1993年至1998年，我國食品工業總產值由3430億元增至6000億元，平均每年遞增12％。2003年我國食品工業總產值更是首破12000億元，遠遠超過汽車工業總產值9400億元的水平。然而全球及我國接連不斷發生的惡性食品安全事故卻引發了人們對食品安全的高度關注，也促使各國政府重新審視這一已上升到國家公共安全高度的問題，各國紛紛加大了對本國食品安全的監管力度。2003年4月16日，我國國家食品藥品監督治理局正式掛牌，標志著我國食品安全工作邁入了綜合監管與具體監管相結合的新時期，也表明了我國政府與時俱進、切實抓好食品安全工作的決心。然而，此后有關食品安全的負面消息依舊不斷，通過新聞媒體的深入追蹤報道，我們明白了阜陽劣質奶粉、重慶火鍋石蠟底料、太倉劣質肉松、山東"摻肥"龍口粉絲……。據媒體報道，《中國青年報》社會調查中心新近完成的一項有關食品安全的調查顯示，近期頻發的食品安全事件引起了公眾的廣泛關注，82％的公眾表示，這些事件"確信會"引發自己對周圍食品安全問題的擔心，13％的人表示"可能會"。我國目前的食品安全監管較發達國家而言，起步較緩、問題較多，造成我國食品安全問題屢禁不絕的重要緣故依舊在于我國食品安全缺乏完整的保障體系。我們認為，在今后較長的一段時刻里，我國應當把在整體上建立我國食品安全的保障體系作為食品安全工作重點和戰略目標來實現。一、差不多建立和逐步完善我國食品安全法律體系據我們初步統計，1949年至今，我國部級以上機關所頒布的有關食品安全方面的法律、法規、規章、司法解釋以及各類規范性文件等多達840篇。其中差不多法律法規107篇、專項法律法規683篇、相關法律法規50篇；文革前（1966年5月前）7篇、改革開放前（1978年12月前）1篇、改革開放后（1978年12月后）832篇。國務院于1979年8月28日公布了《中華人民共和國食品衛生治理條例》（現已失效），全國人大常委會于1982年11月19日公布了《中華人民共和國食品衛生法（試行）》（現已失效），全國人大常委會于1995年10月30日公布了現行有效的《中華人民共和國食品衛生法》（以下簡稱"《食品衛生法》"），這3個法律規定從法律層面上相繼構成了我國改革開放后食品安全法律體系的核心，對我國的食品安全起到了重要的、不可替代的作用。但隨著經濟社會及科學技術的快速進展和人們對食品安全問題認識的不斷深化，我國目前的食品安全法律體系有些方面差不多不能適應當今食品安全形勢的進展需要，作為食品安全法律體系的核心，《食品衛生法》對體系內其他法律法規、規范性文件的指導作用也有所降低。要緊緣故包括：第一，《食品衛生法》等法律法規所調整的范圍過于狹窄。《食品衛生法》第四條規定："凡在中華人民共和國領域內從事食品生產經營的，都必須遵守本法。"從此條能夠看出，《食品衛生法》的"食品"概念是狹義的，并沒有包括種植、養殖、儲存等環節中的食品以及與食品相關的食品添加劑、飼料及飼料添加劑的生產、經營或者使用。而食品安全問題本身涵蓋了從農田到餐桌的全過程，法律應當反映出食品在那個過程中的整個生物鏈條，僅對食品生產經營時期中發生的食品安全法律關系進行調整使得該法出現了較大的法律監管盲區，從而造成了政府部門對飼料中加入瘦肉精、農藥大量殘留、濫用抗生素、食品儲存污染等諸多問題的監管滯后和監管不力。第二，《食品衛生法》確定的執法主體職責與現實情況有所脫節。依照該法第三條的規定："國務院衛生行政部門主管全國食品衛生監督治理工作。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責食品衛生治理工作。"而1998年機構改革之后，我國食品監管要緊由國家食品藥品監督治理局、公安部、農業部、商務部、衛生部、國家工商行政治理局、國家質量監督檢驗檢疫總局、海關總署等多個部委共同按職能分段監管，已形成了食品安全多部門的監管體制。2004年9月1日頒布的《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》再次對有關部委的職責分工加以調整和明確。《食品衛生法》關于執法主體職責的內容應當順應現實的改變做出相應的調整。第三，食品安全法律體系的內容比較單薄，對經濟社會和科技進展所導致的食品安全的新情況、新問題大多尚未涉及。和經濟發達國家的食品安全法規相比，我國缺少一系列保障食品安全的重要制度。例如食品安全應急處理機制、食品安全風險評價制度、食品安全信用制度以及食品安全信息公布制度等。同時，我國食品安全法律體系對"食品安全"等最重要最差不多的概念尚未有明確的法律定義。第四，食品安全法律責任的規定不嚴、銜接不順、內容不全。以食品安全法律體系的核心《食品衛生法》為例，對違反該法規定，食品生產經營過程不符合衛生要求的，責令改正，給予警告，能夠處以五千元以下的罰款；拒不改正或者有其他嚴峻情節的，吊銷衛生許可證。食品衛生是食品安全最差不多的要求，對違反衛生規定的當予重罰。然而依照該法，在一般違法情況下，除了責令改正和警告之外，五千元以下的罰款落在執法機關的自由裁量范圍之內，且不講罰款的上限太低，如此"能夠"也為追究違法者的行政責任制造了迂回的空間，極有可能連區區五千元以下的罰款也不了了之。類似的規定總和起來，執法不力也就難免了。再如，《食品衛生法》第三十九條規定：違反本法規定，生產經營不符合衛生標準的食品，造成嚴峻食物中毒事故或者其他嚴峻食源性疾患，對人體健康造成嚴峻危害的，依法追究刑事責任。而依照《刑法》第一百四十三條的規定，生產、銷售不符合衛生標準的食品，只要足以造成嚴峻食物中毒事故或者其他嚴峻食源性疾患的，即構成犯罪，依法應予追究刑事責任。兩者相比較能夠看出，在同一罪名上，《食品衛生法》要求違法行為具有人身損害后果才構成犯罪，而《刑法》則強調當違法行為具有危害人身健康的危險性時即構成犯罪。兩者尺度的不統一，往往會造成行政執法部門在對待"足以造成嚴峻食物中毒事故或者其他嚴峻食源性疾患的"上述違法行為時，僅僅因為危害結果尚未發生，就依據《食品衛生法》做出不移交司法部門追究當事人刑事責任的決定，用行政處罰代替刑事追究。法律銜接的不統一給了違法食品業主以喘息的可能，削減了法律的懲處力度，也為司法機關再度追究當事人的刑事責任造成了時刻上的拖延。其要緊緣故是《食品衛生法》修訂在前，《刑法》修訂在后，這段時期內不管是食品安全問題依舊國家對食品安全的關注程度均有加重之勢，《刑法》的修訂是順應了當時食品安全的要求。可見《食品衛生法》的滯后性差不多顯現。第五，現行食品安全法律體系中尚欠缺對食品安全監管機關及其工作人員的監管職責的落實和失職責任的追究機制。綜上，在建立我國食品安全法律體系的過程中，應當首先抓緊組織修訂《食品衛生法》。在是否將《食品衛生法》修改為《食品安全法》的問題上，還有不同意見。我們認為，食品衛生僅是食品安全問題中的一部分，不管是從法律的名稱依舊從法律本身的內容考慮，食品安全法律體系都應圍繞"食品安全"這一核心加以建設。建議方法有二：一種是把《食品衛生法》更名為《食品安全法》，作一次全面修訂和補充；另一種是重新制訂一部《食品安全差不多法》，作為食品安全領域的"母法"，其差不多內容至少應當包括如下方面：（1）目的：綜合促進和保障食品安全。（2）定義：明確"食品"、"食品安全"等名詞的法律涵義。（3）食品安全監管范圍：國家對食品安全實行從農田到餐桌的全過程監管。（4）監管體制：以法律的形式提出我國食品安全差不多監管框架和各方職能。（5）食品安全監管原則：確保人民軀體健康，注重科學依據，操縱和預防并重，公開、客觀、公正，等等。（6）社會其他各階層的食品安全責任。以食品生產經營企業為主，還包括與食品相關的行業、食品行業協會以及消費者等。（7）應急處理。（8）標準檢測，含市場準入。（9）安全風險評價。（10）信用體系。（11）食品安全信息網絡。（12）宣傳教育。（13）行業協會、研究機構的推動。（14）法律責任。強調監管主體的違法責任、做好與《刑法》的銜接、對違法食品生產經營者設置嚴厲罰則。法律的尊嚴是執行出來的，而不是制定出來的。不管多嚴密、多完善的法律，還必須經由各級政府職能部門的正確施行，才能真正發揮其保障食品安全的強大規范作用。假如行政執法部門不嚴格執法或者出于各種緣故錯誤地理解和適用了食品安全法律法規，那么就算這些法律法規再完善，也不能產生預期的效果。在現今的食品安全監管中，執法不力的問題不容回避。從我們了