1、中國古代職務與職級并行的歷史經驗2015年1月，中央印發對于縣以下機關成立公事員職務與職級并行制度的建議，明確提出在縣以下機關實行公事員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤的制度。這項制度的實質，是經過加強職級的作用而未必僅以提攜職務的方式激勵基層干部，用以解決基層干部待遇低、榮膺難的問題，保證基層干隊伍伍的穩固。回首歷史，能夠發現，近似的做法古已有之。兩難決斷西漢元康元年（前65），漢宣帝親身主持實行了一次大規模人事調整，要求擇選朝中通暢政事的博士、諫醫生外派出任郡國守相。在此次人事調整中，諫醫生蕭望之被選派擔當平原太守（今山東德州一帶）。但蕭望之卻不肯離京，不久上疏漢宣帝說：“陛下哀憫百姓，擔憂

2、地方治理，所以悉派諫官以補郡吏，這份心情足以理解。但朝無諍臣則不知過，國無達士則不聞善，這是憂其末而忘其本啊！希望陛下更為重視內臣選拔，只需朝廷納諫憂政，遵守治道，外郡不治，豈足憂哉？”漢宣帝與蕭望之的爭辯，實質是對人材資源怎樣在中央（上司）與基層之間進行合理分派的分歧。一方面，在單調制中央集權制下，中央政府負責國家大政目標的擬訂，需要將最優異的人材集中到中央來，包含從基層遴選人材，以加強中央政府的控制力與向心力。另一方面，基層作為國家政權的神經末梢和政策實行的落腳點，與國計民生息息有關，相同需要大批人材的齊集。但因為權利自下而上集中，各項政策指令、資源分配以及下級官員的進退留轉、待遇保障都來

3、自上司，特別是在科層制下，越往基層，官員數目越多，級別越低，權利越小，上漲通道也越窄，這就不行防止會對基層官員的向上流動夢想和志向造成沖擊，進而，就產生了國家治理中怎樣保持基層官員穩固的兩難。值得一提的是，兩漢之時，官與吏并沒有截然劃分，許多重臣名相都是從佐吏做起，特別是縣令多取郡吏之尤異者。不過以后官吏分別，胥吏地位下沉，遇到嚴格限制，沒有升遷希望，同時不像官員有回避、調任等拘束，于是專于弄權，成為政界蠹害。這也告訴我們，重視基層“小吏”的“職業發展”，使他們保持優異的心態、狀態，對于吏治整飭，絕非小事。解決方法那么，先人又是怎樣解決這一難題的呢？只管中國古代素來有守令擢入臺省、郎官出宰百里

4、的傳統，中央政府常常將富裕地方治理經驗的優異人材選拔到中央，及至出任公卿將相，同時存心識地選派中央官員到地方任職，一能夠豐富其經歷，二能夠為地方輸送人材，正如唐玄宗即位之初公布詔令所重申，“選京官有才識者除都督、刺史，都督、刺史有政跡者除京官”，“永為恒式”。但是，在金字塔形的權利構造下，不行能全部優異基層官員都能獲得提攜，京官外派也不行能成為地方官員選配的主要渠道，不然，客觀大將擠壓地方官員為數不多的上漲空間，傷害其踴躍性。換言之，更重要的問題是怎樣鼓舞基層官員放心崗位、勤懇工作。對此，漢宣帝相同給出了很好的回答：“太守，吏民之本，數變易則下不安。民知其將久，不行欺罔，乃聽從其教化。”就是說

5、，包含太守在內的地方官員假如任職飄忽不定，部下及百姓知其在任不久，對其政策可否長久將失掉信心，甚至陽奉陰違，只有知其任職將久，才不敢虛以應付。所以，對查核優異、吏民歌頌的太守，漢宣帝常以璽書鼓舞、增進秩俸、恩賜賞金及至封侯授爵等進行嘉獎，而未必簡單以提攜作為獎賞，堪稱多管齊下、專心良苦。漢代保持地方官員任職穩固的做法，向來為后輩所繼承。歷史上大部分朝代都規定了太守、縣令三年一任，非任滿不得遷轉。武則時節，史學家劉知幾上疏，建議“刺史非三歲以上，不行遷官”，唐德宗時曾命令對優異縣令授與榮譽虛銜而命其仍居本職。明朝對知縣三年一考，六年再考，九年通考，對任職屆滿而業績卓著的知府、縣令常常仍命其留任而

6、以增進品秩作為賠償。比如，明朝知府品秩為四品，但況鐘守蘇州、陳本深守吉安，因深孚民望，再三留任，品秩增至三品;陳敏知茂州，累加秩至四川布政司右參政，“仍視州事，在州二十余年，秩既高，諸監司郡守反在其下”。清朝趙翼在廿二史札記中特意辟條“因部民乞留而留任且加擢者”，總結“古來重吏治者，多以久任為效”，對保持基層官員任職穩固作出了重申。待遇保障在眾多對基層官員的激勵舉措中，最重要的無疑是提升薪俸。正如呂思勉先生在中國制度史中所總結的，“歷代制祿厚薄雖有不一樣，其足以養其身，贍其家，使其滋潤及于九族鄉黨而猶有余裕，則一也”，并認為“官祿至近代而大薄，亦為官吏不可以廉潔之原由”。顧炎武在日知錄中也談到

7、，“今天貪取之風，所以膠固于人心而不行去者，以俸給之薄而無以贍其家也”。明顯，他們都意識到了官員俸祿與廉潔之間的客觀聯系。只管孔子曾說，“君子謀道不謀食”，“君子憂道不憂貧”，孟子也曾說，“古之人何嘗不欲仕也，又惡不由其道”，這一思想也向來為后代士子所牢記遵守;但是，與此同時，孟子也認可，“仕非為貧也，而有時乎為貧”，也就是說，入仕為官，目的在于弘道，但又不可以不看到這也是糊口的一種手段，脫開物質利益一味高倡弘道，對于大部分人而言，事實上也是很難做到的。特別是對于基層官員來說，擔當著大批沉重的平時事務，又和百姓直接打交道，假如沒有必定的物質保障，弘道不免就會流于空談，清正廉潔唯恐也是難上加難。西漢神爵三年（前59），漢宣帝公布詔令，重申“吏不廉平則治道衰。今小吏皆勤事而俸祿薄，欲無侵漁百姓，難矣！其益吏百石以下俸十五”;東漢建武二十六年（50），光武帝下詔“增百官俸，其千石以上，減于西京舊制;六百石以下，增于舊秩”，著要點都是提升基層官員的俸祿。值得一提的是，漢代官員的俸祿，從號稱萬石的三公到百石以下的斗食佐吏，一共二十多級，但一些表現突出的郡縣佐吏，俸祿常常能到百石、二百石。漢代吏治之盛，與