1、第六章 抽象行政行為教學目的與要求：理解抽象行政行為的概念、特征與分類，掌握行政立法的性質、原則與立法主體、權限及程序，科學界定行政規范性文件的性質與效力。教學方法：講 授學 時：3學時教學重點：抽象行政行為的特征與分類；行政立法權限的劃分與程序。第一節 抽象行政行為概述一、抽象行政行為的概念與特征（一）定義抽象行政行為，可以從動態和靜態兩方面進行考察分析。從動態方面看，抽象行政行為是指國家行政機關對不特定多數人制定的具有普遍約束力的行為規則的行為。從靜態方面看，抽象行政行為是指國家行政機關針對不特定多數人制定的具有普遍約束力的行為規則，包括行政法規、行政規章和其他具有普遍約束力的決定、命令等

2、。抽象行政行為是具體行政行為的對稱，由于它可以反復適用，且對象具有普遍性，故又有人稱之為普遍行政行為。（二）與具體行政行為劃分標準時間與范圍首先是時間標準，抽象行政行為適用于未來，具體行政行為適用于過去和現在的情況。其次是范圍標準，抽象行政行為適用于不特定的多數人，具體行政行為適用于特定的多數人。我國的抽象行政行為的范圍：最初以時間為標準，即行政訴訟法第12條第款：“具有普遍約束力的決定、命令”。最高法院關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第3條所采用的標準有所變化，即以適用范圍標準為主，以時間標準為補充：“行政訴訟法第十二條第（二）項所規定的具有普遍約束力的決定、命令，是指行政機關

3、針對不特定對象發布的能夠反復適用的其他規范性文件?！保ㄈ┖戏ㄒ?）權限合法；（2）內容合法；（3）程序合法。如果不合法，如超越權限，沒有事實根據，濫用職權，程序違法，可能被撤消。我國立法法第87條規定了行政法規和規章有下列情形，有權機關有權改變或者撤消：首先，超越權限；第二，下位法違反上位法；第三，規章之間對同一事項的規定不一致，經裁決應當改變或者撤消一方規定的；第四，規章被認定為不適當應當予以改變或者撤消的；第五，違背法定程序的。（四）特征抽象行政行為具有以下特征：1、對象的普遍性。抽象行政行為以普遍的、不特定的人為行政對象，即它針對的是某一類人而非特定的人。例如，行政機關制定行政規章

4、，規章適用于所有符合規章要求的某一類人。2、效力的普遍性和持續性。首先，抽象行政行為具有普遍的效力，它對某一類人或事具有約束力。其次，抽象行政行為具有后及力，它不僅適用于當時的行為或事件，而且適用于以后將要發生的同類行為或事件。3、準立法性。抽象行政行為在性質上屬于行政行為，但它具有普遍性、規范性和強制性的法律特征，并須經過起草、征求意見、審查、審議、通過、簽署、發布等一系列程序。 4、不可訴性。抽象行政行為不能成為行政訴訟的直接對象。如果相對方對抽象行政行為有異議，認為它們侵犯了自己的合法權益，向人民法院起訴的，人民法院不予受理。不過相對方可就此向原行政主體，或其上級行政機關或同級人民代表大

5、會常務委員會提出意見。二、抽象行政行為的分類根據不同的標準，我們可以將抽象行政行為作不同的分類。1、以抽象行政行為的制定依據、內容和目的為標準，可以將抽象行政行為分為制定執行性、補充性、試驗性行為規則。2、以抽象行政行為的權力來源為標準，可以將抽象行政行為分為依授權制定行為規則的行為和依職權制定行為規則的行為。3、最常見的分類是以抽象行政行為的規范程度與效力等級為標準所作的劃分。即：（1）行政機關的行政立法行為。指國家行政機關制定發布行政法規和行政規章的行為。其中包括國務院制定、發布行政法規，國務院各部委制定、發布中央行政規章；省、自治區、直轄市人民政府及省、自治區人民政府所在地的市和國務院批

6、準的較大的市的人民政府制定、發布的地方政府規章的活動。這類抽象行政行為只能由法定的較高層次的國家行政機關實施。目前法律規定最低一級享有行政規章制定權的國家行政機關是經國務院批準的較大的市的人民政府，以下級別的行政機關無權實施這類抽象行政行為。（2）行政機關除行政立法行為以外的其他抽象行政行為。主要是指行政機關針對廣泛的、不特定的對象規定行政措施，發布決定和命令的行為。這類行政行為沒有對某個具體對象的特殊針對性，而是在一定范圍和管理領域內對一切人具有普遍約束力，并能反復適用，因此它雖不屬于行政立法行為，但屬于抽象行政行為的一種。這類抽象行政行為的主體極為廣泛，如依照憲法和法律的規定，我國各級行政

7、機關都有權對管理本行政區域內的行政事務發布決定和命令。第二節 行政立法概述一、行政立法的概念與性質（一）行政立法的概念 行政立法是行政機關根據法定權限并按法定程序制定和發布行政法規和行政規章的活動。 行政立法的主體是行政主體，具體包括：國務院，國務院各部委，省、自治區、直轄市人民政府，省、自治區人民政府所在地的市人民政府和經國務院批準的較大的市人民政府，全國人大常委會授權的經濟特區市人民政府，以及法律和行政法規授權的國務院的某些直屬機構。辦有上述行政主體所是行的立法活動才是行政立法。國家權力機關所進行的立法活動，即使是制定行政法規范的活動，也不是本書所指的行政立法。行政立法是一種準立法活動。行

8、政立法的最終結果，表現為適用于不特定行政相對人的普遍性規則，即作為法的淵源的行政法規和規章。行政主體非制定行政法規和規章的活動，如制定規范性文件的活動，不是行政立法。盡管從立法學上說，行政主體所進行的法律解釋和法律、地方性法規草案的起草也是一種立法活動，但本書所稱的行政立法并不包括此類活動。 行政立法是依法進行的。其中，行政立法的主體是法定的，行政主體的立法權限是憲法和法律授予的，行政立法的程序也是由法律、法規規定的。非憲法、法律授權和非依行政立法法定程序制定規范性文件的活動，不是行政立法。 （二）行政立法的性質 關于行政立法的性質，有不同的學說。1、憲政行為說 憲政關系是運用憲法規范對整體利

9、益關系進行調整，即憲政主體行使憲政權利、履行憲政義務的關系。該說認為，行政立法所體現的是國家行政機關作為公共利益的代表者與公共利益的享的者或被代表者（即不特定公眾）之間的關系。這種社會關系是一種憲政關系而不是直接的、現實的行政關系，這種行為是國家行政機關作為憲政主體所作的憲政行為，而不是作為行政主體所作的行政行為。但該說尚未得到學界的普遍承認。 2、行政行為說 該說認為，行政立法是行政主體運用行政權為實現行政職能的實施的行政行為，并且是一種抽象行政行為，既具有行政性又具有立法性。該說又可以分為授權立法說和行政立法說兩派。授權立法說認為，行政主體的行政立法權都來源于憲法和法律的一般授權和特別授權

10、，行政立法都是一種授權立法。西文行政法學界在多持此說，我國行政法學界也有支持者。行政立法說認為，行政主體源于憲法和組織法的立法權，是行政權的固有組成部分，運用這種職權所進行的立法是職權立法；只有根據單行法的授權及特別授權決定所進行的立法才是授權立法。行政立法說是目前我國行政法學上的通說。本書采用行政立法說：行政立法行為既有立法行為的性質又有行政行為的性質，其內容既包括授權立法也包括職權立法。二、行政立法的分類 （一）職權立法和授權立法 根據行政立法權的取得方式，行政立法可以分為職權立法和授權立法。 職權立法是指行政主體根據憲法和組織法所賦予的行政立法權進行的行政立法活動。根據憲法和組織法的規定

11、，國務院，國務院各部委，省、自治區、直轄市人民政府，省、自治區人民政府所在地的市人民政府，和經國務院批準的較大的市人民政府，可以進行職權立法。行政主體通過職權立法所制定的行政法規和規章符合法律、法規的規定，不能變通法律和法規的規定。 授權立法是指行政主體根據單行法律和法規或授權決議所授予的立法權而進行的立法。授權立法的根據有兩類，即憲法和組織法以外的單行法律、法規和最高國家權力機關專門的授權決議。根據單行法律、法規所進行的授權立法一般稱為普通授權立法；根據最高國家權力機關專門的授權決議所進行的授權立法稱為特別授權立法。被授權的行政主體既可以是職權立法的主體，也可以是本來不具有行政立法權的行政主

12、體（主要為國務院的某些直屬機構或地方人民政府）。行政主體通過授權立法所制定的行政法規可以修改法律的個別規定，或者對法律的有關規定作出補充；行政主體通過授權立法制定的規章，可以修改行政法規的個別規定，或者對行政法規的有關規定作出補充。 （二）執行性立法和創制性立法 根據行政立法的功能，行政立法可以分為執行性立法和創制性立法。 執行性立法，是指行政主體為了執行或實現特定法律、法規的規定而進行的立法。執行性立法可以依職權也可以依授權而進行，但不得任意增加或減少所要執行的法律、法規的內容。通過執行性立法所制定的行政法規的規章，一般稱為“實施條例”、“實施細則”或“實施辦法”，所執行的法律、法規不再存在

13、時也不能獨立存在。 創制性立法是指行政主體為了填補法律和法規的空白，或者變通法律和法規的個別規定以實現行政職能而進行的立法。其中，為了填補法律和法規的空白而進行的創制性立法，即在還沒有相應法律、法規規定的前提下，行政主體運用憲法和組織法所賦予的立法權所進行的立法，稱為自主性立法。補充性立法應以法律、法規的特別授權為根據，所制定的行政法規和規章并不因授權法律、法規的失效而當然失效，只要不與新的法律、法規相抵觸，其法律效力就可繼續保持。 （三）中央行政立法和地方行政立法 根據行政立法的主體，行政立法可以分為中央行政方法和地方行政立法。 中央行政立法，是指中央行政主體依法制定和發布行政法規和規章的活

14、動。國務院和國務院各部委所進行的行政立法，以及國務院某些直屬機構所進行的授權立法，都是中央行政立法。中央行政立法所制定的行政法規的規章，在全國范圍內上有法律效力。 地方行政立法，是指地方行政主體依法制定和發布規章的活動。省、自治區、直轄市人民政府，省、自治區人民政府所在地的市人民政府，和經國務院批準的較大的市人民政府，經及全國人大常委會授權的經濟特區市人民政府所進行的行政立法，都是地方行政立法。地方行政立法所制定的行政規章，只能在本行政區域內發生法律效力。 （四）法規性立法和規章性立法 根據行政立法的最終結果，行政立法可以分為法規性立法和規章性立法。 法規性立法是指國務院依法制定和發布行政法規

15、的活動。法規性立法的內容包括全國性的政治、經濟、教育、科技、文化和外事等各個方面。法規性立法的目的是為了執行法律，實現國務院對全國各項行政工作的領導。法規性立法的方式目前有兩種：一是由國務院直接組織起草、制定和發布；二是由國務院主管部門組織起草、制定，由國務院批準，再由制定部門發布。通過法規性立法所制定的行政法規，有條例、規定和辦法三種名稱?！皸l例”是對某一方面行政要作作比較全面、系統規定的行政法規名稱?！耙幎ā笔菍δ骋环矫嫘姓髯鞑糠忠幎ǖ男姓ㄒ幟Q?！稗k法”是對某一項行政工作作比較具體規定的行政法規名稱。 規章性立法，是指法定的國務院主管部門和地方政府依法制定的發布行政規章的活動。規章

16、性立法所制定的行政規章，可以以規定、辦法、實施細則和規則等為名稱，但不得采用條例為名稱。法定的國務院主管部門所制定的規章，稱為部門規章或部委規章；法定的地方人民政府所制定的規章，稱為地方人民政府規章，也可簡稱為地方規章。三、行政立法的權限劃分行政立法權限，是指行政立法主體行使相應立法權力的范圍和程度。它是行政立法的核心問題，因為它既涉及到權力機關與行政機關之間的立法權限，也涉及到中央和地方行政機關之間的立法權限，但是，目前我國行政立法制度并不健全，法律對立法權限沒有統一明確的規定，只是在憲法、法律中分散地作了一些規定。（一）國務院的立法權限憲法第89條第1款規定，國務院有權“根據憲法和法律，規

17、定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令”。由此確定了國務院制定行政法規的立法權。但是，國務院的立法權限到底有多大呢？目前有兩種觀點。一種認為，憲法第89條關于國務院行使的18項職權，一般都可以通過制定和實施行政法規的方式來行使，即憲法確定的18項職權就是其制定行政法規權的范圍。另一種認為，憲法對國務院制定行政法規權的確定只是一種立法的可能性，不能將國務院行使的18項職權就理解為其行政立法權限。國務院的行政立法權由可能性成為現實性，還需要有法律的規定。我們主張第二種觀點，認為行政法規的制定要以憲法和法律為依據，在內容上不得與憲法、法律抵觸。（二）國務院各部門的行政立法職權國務院是由各部、各委員

18、會、審計機關和直屬機構組成的，根據憲法和國務院組織法的規定，國務院各部、委可以根據法律和國務院的行政法規、決議、命令，在本部門的權限內，發布命令、指示和規章。由此確定了國務院各部委的行政規章制定權。在憲法和組織法中，對國務院直屬機構的立法權限沒有規定，但直屬機構自產生起，就發布了大量具有法律約束力的規范性文件。它們的行政立法權主要是由單項法律、法規的授權而取得。（三）有關地方人民政府的行政立法權限根據地方組織法第51條的規定，省、自治區、直轄市以及省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府，可以根據法律和國務院的行政法規，制定規章。另外，地方人民政府也可以根據同級權力機關

19、制定的地方性法規制定規章。地方人民政府行使立法權只能在法律規定的行政管理職權范圍內，或者單項法律、法規授權立法的范圍內，其立法內容不得與憲法、法律和法規相抵觸，地方性規章只能在當地有效。 四、行政立法的原則 （一）民主立法原則 民主不僅應體現在具體行政行為的實施中，而且應體現在行政立法上。民主立法體現在行政立法程序上，就是行政立法的開放性和行政相對人對行政立法的參與，確認行政相對人對法案的提議權和討論權，并建立對所提意見、建議和要求是否采納的答復制度。民主立法體現在法規和規章的內容上，就是要求尊重人權，真正反映和體現行政相對人的利益、愿望和要求。民主立法體現在事后程序上，就是對行政立法的民主監

20、督。 （二）法制統一原則 法制的統一是全體國民行政得到協調和效益得到充分發揮，政局和社會得以穩定的前提，也是經濟上建立統一的大市場的必然要求。在立法主體多元化的格局下，法制統一原則顯得尤為必要。行政立法必須與權力機關和上級行政機關的立法保持一致，不相隸屬的行政立法之間應當協調一致，一個行政主體所制定的多個行政法規范之間，一個行政法規或規章內部條款之間也應保持一致。這就要求行政立法既要完善有關制度，又要增強技術性。當前，在行政立法中應堅決反對破壞法制統一原則的部門壟斷主義和地方保護主義。 （三）可操作性原則 行政立法的主要目的是執行法律和法規的規定。也就是說，行政立法主要是就保證法律和法規在本地

21、方或本部門的執行作出具體化的規定，從而起到補充法律和法規的空白或漏洞，及解釋法律和法規的原則規定和立法意圖，并使法律和法規切合本地方或本部門實際情況的作用。即使是創制性行政立法，所發揮的作用也基本至此。因此，行政立法與權力要機關立法相比具有更貼近現實特點，應支持可操作性原則，做到所制定的行政法規和規章應規則明確，內容完整，要求具體，適應性大，針對性強，即做到切實可行。 第三節 行政立法的程序與技術一、行政立法程序（一）提案 法規、規章的提案，是指有權的主體就有關事項依法提交有關主體審議，關于制定、修改或廢止行政法規、規章的議事原型。提案可以是已經列入行政立法規劃內的事項，也可以是未被列入的事項

22、。行政法規的提案可以由國務院法制局提出，也可以由國務院主管部門提出。部門規章的提案由該主管部門法制機構或業務機構提出，地方規章的提案則由地方政府的法制部門或職能部門提出。其他組織或個人不具有提案權。 法規、規章的草案是提交行政立法主體審議和通過的行政法規和規章的原型，是提案的組成部分（即附案部分）。草案可以與提案同時起草，也可以在提出提案后組織起草。起草者可以是行政立法主體內部機構或職能部門，也可以是經委托的社會組織，還可以是兩者的結合。起草組織的組成人員一般應包括行政主管部門的業務專家和法律專家，也可以吸收行政機關以外的專家、學者或其他有關人員參加。草案在結構上可以根據需要在條下設款、項和目

23、。條在結構上一般應包含假定和處理兩個部分，法律責任部分可設專條。行政法規和規章的草案應包括下列必要條款：立法目的、立法根據、適用范圍、主管部門、解釋機構、具體規范、法律責任、施行日期及需廢止的法規和規章等。 （二）審查和審議 行政法規和規章的草案起草完畢后，一般要交行政立法主體的法制機構進行審查。其中，行政法規草案的審查由國務院法制機構進行，規章草案的審查由相應行政主體的法制機構進行。審查的主要內容包括：該項行政立法的必要性和可行性；該項草案在內容上的合法性和該項立法在權限上的合法性；該草案的必要條款是否完備以及在內容、結構和文字上是否具有科學性；所需的實施細則草案是否已經擬定以及是否與本草案

24、相一致。法制部門對行政法規、規章草案進行審查后，應提出審查報告，與行政法規、規章草案一并提交行政立法主體審議。 經審查的行政法規、規章草案應由行政立法主體的正式會議審議通過。其中，行政法規草案應經過國務院全體會議或國務院常務會議審查通過；部門規章草案應由該主管部門的部務會議。委務會議等審議通過；地方規章應由地方人民政府全體會議或常務會議審議通過。 （三）發布經審議通地這的行政法規、規章，應由行政立法主體的行政首長簽署命令發布，并刊載于相應的媒體。該發布令一般應包括：制定和發布機關、序號、名稱、通過日期、生效日期和簽署人姓名等內容。其中，行政法規一般由國務院總理簽署命令發布。經總理簽署公開發布的

25、行政法規，由新華社發稿，中華人民共和國國務院公報和人民日報全文刊載。規章由部門首長、地方行政首長簽署，在部門公報、地方政府公報上發布；幾個部門聯合制定的部門規章，在經這幾個部門的行政首長會簽后，由其中一個部門發布；重要的部門規章也在國務院公報上發布。 （四）修改和廢止 行政法規、規章在實施一定階段后，由于社會環境的發展變化、主管部門的變更、母法的修改或廢止及進一步規范化的要求，可能需要作一定的修改可加以廢止。 行政法規、規章的修改，是指行政立法主體依法對現行行政法規、規章的某些規定加以改變、刪除或者補充的行政立法活動。行政法規、規章的修改與制定一樣，必須由行政立法主體按行政立法權限進行。并且，

26、除非獲得許可、授權，這種修改不得同被修改的行政法規、規章的基本原則相抵觸。否則，就不是修改而地重新立法。 行政法規、規章的廢止包括直接廢止和間接廢止。直接廢止是指明文規定或宣告廢止行政法規、規章的全部或部分內容。間接廢止是指按新法優于舊法，各效力等級較高的法優于效力等級較低的法等法律原則，廢止行政法規、規章的全部或部分內容。行政法規、規章的修改和廢止，也是一種行政立法活動，原則上也應按照行政法規、規章的制定程序進行。二、行政立法技術行政立法一般應當對制定目的、適用范圍、主管部門、具體規范、獎懲辦法、實施日期等作出規定。行政立法的內容用條文表達，每一條可以分為款、項、目，款不冠數字，項和目冠數字

27、。條文較多的，可以分章，章還可以分節。整個法規或規章應當結構嚴謹、條理清楚、用詞準確、文字簡明。行政立法時，應當對現行內容相同的行政法規或規章進行清理。如果現行法規或規章被新的立法所代替，必須在草案中寫明予以廢止。三、行政立法的監督 （一）行政立法監督概述 行政立法是行政主體作出的對不特定行政相對人的權利義務具有重要影響的抽象行政行為，但行政主體在實施此種行為過程中又往往遠離行政相對人。因此，為了保證行政立法的合法性，使行政立法尊重行政相對人的合法權益，有必要對行政立法進行全面的監督。但是，行政法學上所說的監督必須是具有法律效力的監督。沒有法律效力的批評、意見等只能作為法律監督的一個環節，輿論

28、監督和社會監督，只是法律監督的源泉和動力，而不是法律監督本身。 對行政立法的監督，既需要事前監督，也需要事后的監督。在西方國家，對委任方法（行政立法）的事前監督主要有聽證制度、備案審查制度；事后監督則主要為司法審查（即行政訴訟）。在我國，對行政立法的監督目前主要通過權力機關、行政機關和司法機關三個途徑進行。 （二）權力機關的監督 根據憲法和有關組織法的規定，權力機關對行政立法的一般監督有多種形式，但是有法律效力的監督主要是憲法第67條第7項的規定：全國人大常委會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規。這里的“抵觸”如果僅僅從字面上理解，似乎主要是就行政法規的內容而言的。但我們認為，對這里的“抵觸

29、”不應僅僅理解為行政法規的內容與憲法、法規不一致。行政法規的內容與憲法、法律不一致，除撤銷外，還可以按照法的效力等級原則來廢止，即在法的適用中以憲法和法律的規定為準。這里的“抵觸”還應理解為行政法規在指導思想、基本原則及制定權限上違反憲法和法律的基本要求，嚴格地說是指一種違憲行為。因此，全國人民代表大會常委會應建立違憲審查機構，以切實、有效行使行政立法的監督權。 （三）行政機關的監督 國務院對規章具有改變和撤銷權。憲法第89條第13項規定，國務院有權“改變或者撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指示和規章”；第14項規定，國務院有權“改變或者撤銷地方各級國家行政機關的適當的決定和命令”。這種

30、改變和撤銷在目前主要是通過規章的備案制度來實現的，憲法所規定的“不適當”主要指法規規章備案規定第8條第3項所規定的“同法律、行政法規相違背”，所謂“改變”既包括國務院直接改變又包括國務院責令規章的制定主體予以改正兩種形式。但是，上述規定對在什么條件上適用撤銷，在什么條件下適用改變并不明確，可以認為是留給國務院自由裁量；這里的“改變”也包括部分撤銷的含義。根據法規規章備案規定第8條第3項的規定，國務院也有權通過備案審查地方規章，改變或撤銷同法律、行政法規相違背的地方規章。 省、自治區人民政府有權撤銷或改變所轄省會市、較大的市的人民政府制定的規章。這種撤銷或改變的主要條件是，該規章與法律、法規及省

31、、自治區人民政府的規章相“抵觸”。 （四）司法機關的監督我國有目前對行政立法的司法監督，主要表現為人民法院的審判監督。盡管我國法律在目前并不具有判例創制權和完全司法審查權，但仍然可以對行政立法實行一定的監督。法院在審判活動中，有權根據新法優于舊法的原則和法的效力等級原則等，來認定行政法規是否與憲法和法律相一致，認定規章是否與憲法、法律和法規相一致，從而適用相一致的、有效的行政法規和規章，不適用其認為不致的行政法規和規章。因此，法院對行政立法的監督，表現為對行政法規的規章是否合法、有效的認定和選擇適用，而并不是直接予以撤銷、變更和廢止。這種認定和適用是以法院對憲法和法律的理解和解釋為前提的。通過

32、這種解釋、認定和適用，法院宣告了什么是法、什么不是法。這種監督是行之有效的、經常性的監督，應得到加強。盡管目前法院對行政立法的司法審查并沒有直接的憲法根據，但由于法院這種解釋、認定和適用是根據憲法上的審判權和法的一般原則進行的，這種監督的效力源于憲法的一般原則，因而是合憲的。第四節 行政規范性文件 一、行政規范性文件的概念與特征 （一）概念行政規范性文件，是指國家行政機關或者被授權組織為執行法律規范和政策，依法定權限和法定程序發布的規范公民、法人和其他組織行為的具有普遍約束力的行為規則。在我國程序方面的主要法律依據是1993年修訂的國務院辦公廳發布的國家行政機關公文處理辦法。是有關決定、命令、

33、指示、公告（通告）、通報、請示、批復、函、會議紀要等的總稱。 1、行政規范性文件是一種特殊政令，而不是行政立法。行政立法權，即制定行政法規、規章的權限，是憲法和組織法專門授權較高層次的行政機關（如國務院、省級人民政府等）行使的，而行政規范性文件的發布權，憲法和組織法幾乎授予所有的行政機關行使。例如，憲法第89條規定，國務院可以規定行政措施，并發布決定和命令；第90條規定，各部委可以發布命令、指示。地方組織法第59條規定，縣級以上地方各級人民政府可以規定行政措施、發布決定和命令；第61條規定，鄉鎮人民政府可以發布決定和命令。憲法和組織法中規定的“行政措施”、“決定”、“命令”等都可以是行政規范性

34、文件的形式（當然，也可以是具體行政行為的形式）。 2、行政規范性文件不是一般政令，而是一種具有普遍約束力的政令。行政機關發布的決定、命令，有一些是針對特定人和特定事項的，有些則是針對不特定的人和事項的。只有后者才是行政規范性文件，它的特點是具有“普遍約束力”，即它對于相應規范性文件制定主體所管轄的整個行政區域的公民、法人、其分組織具有約束力。例如，一個市的規范性文件對該市的所有個人、組織約束力；一個縣的規范性文件對該縣的所有個人、組織有約束力。 3、行政規范性文件是行政機關為執行、法律、法規、規章，對社會進行管理而實施的一種抽象行政行為。行政規范性文件是抽象行政行為的一種，在這個范疇內，它與行

35、政法規、規章具有相同的性質。行政法規、規章也屬于抽象行政行為。二者的區別在于：行政法規、規章同時屬于行政立法，而行政規范性文件只是一般抽象行政行為，它的制定應以行政法規、規章為依據，至少不與行政法規、規章相抵觸。4、行政規范性文件是行政機關發布的用以對社會進行管理，規范公民、法人和其他組織行為的政令。在社會管理功能方面，行政規范性文件與上述行政行為有相同的作用，具體行政行為也是行政機關對社會實施管理的手段。二者的區別在于：具體行政行為的管理功能通常是直接的，而規范性文件的管理功能通常是間接實現的，規范性文件確定的規則、要求大多要通過具體行政行為實現。規范性文件不僅規范公民、法人、組織的行為，而

36、且也規范行政機關本身的行為。行政機關依據規范性文件實施具體行政行為，實現對社會的管理，保障法律、法規、規章在相應行政區域內的執行。（二）種類1、創制性文件包括依職權創制性文件和依授權創制性文件。（1）依職權創制性文件：行政機關制定這類其他規范性行政文件應有憲法和組織法上的職權依據。公民的權利義務應由法律創制，其他規范性行政文件創制公民權利義務只是例外。在法律、法規、規章已經創制公民權利義務的情況下，行政規范性文件創制權利義務是違法的。一般而言，行政機關只能在給付領域，在法律、法規和規章 缺位的情況下才能依職權創制規范性文件；在負擔性行政領域，行政機關不應依職權制定創制性規范性文件。立法法規定，

37、行政主體不得制定公民人身自由方面的創制性文件；行政處罰法第14條規定，行政機關不得制定行政處罰方面的創制性文件。同時，行政機關即使是在給付領域也應遵循有關法律、法規和規章及上級行政機關行政規范性文件的禁止性或者限制性規定。（2）依授權創制性文件：行政機關為了補充行政法規范或者變通上級其他行政規范性文件的規定，依據憲法和組織法以外的法律、法規、規章和上級行政規范性文件的專門授權而制定的，為不特定公眾創制新的權利義務的其他規范性文件 。2、解釋性文件行政機關為了實施法律、法規和規章，統一各個行政機關及其工作人員對法律、法規和規章的理解及執行活動，對法律、法規和規章進行解釋而形成的規范性文件，包括法

38、定解釋文件和自主性解釋文件兩種。法定解釋性文件：具有法定解釋權的行政機關對法律、法規和規章進行解釋而形成的其他行政規范性文件。立法法規定的法定解釋對象是行政法規和規章（在立法法實施前包括法律）。對于法定解釋，在形式上應在文號上標明解釋機關和“釋”字，如“國務院2006釋字2號”等方式，以便和其他規范性文件加以區分。自主性解釋：行政機關為了統一所屬行政主體及其工作人員對法律、法規和規章及特定其他規范性文件的認識，對法律、法規和規章及特定其他行政規范性文件進行解釋而形成的其他行政規范性文件。自主性解釋具有對內效力、明確性的作用 ，實現工作人員行為的統一。3、指導性文件行政機關對不特定公眾實現實施書

39、面行政指導時所形成的一種其他規范性文件。行政指導其形式可以是書面也可以是口頭形式，只有書面形式的才形成行政規范性文件。如1992年國務院關于發展高產優質高效農業的決定等。二、行政規范性文件的性質與作用（一）性質：準行政立法性行政法規、規章以外的行政規范性文件在我國行政管理中具有非常重要的地位。我國國家行政機關中有權發布行政法規、規章的只占少數，而有權發布行政規范性文件的則為大多數，包括各級人民政府和政府的多數工作部門。行政機關的大量行政行為是直接根據行政規范性文件作出的。但是，行政規范性文件不屬行政立法的范疇，因此在“行政立法”一章中對之進行探討似乎不是很適當的。然而，行政規范性文件又不屬行政

40、執法或其他具體行政行為的范疇，放在其他章節中探討也許更不適當。相對而言，行政規范性文件更接近行政立法，而且，行政規范性文件與行政立法本不存在實質性分界，隨著行政法制的發展享有規章規定權的行政機關的數量將日益增加。因此，今天的許多行政規范性文件明于就可能上升為規章而成為行政立法。因此，在“行政立法”一章中附帶研究行政規范性文件也有其合理性。當然，這只是體系結構安排問題。行政規范性文件不論放在哪一章節或獨立設章研究，其在行政法學中的地位都是重要的，對之進行研究的意義都是不可輕視的。（二）法律地位1、部分具有法源地位：行政法規制定程序條例第31條規定，行政法規的解釋與行政法規具有同等效力。無論從行政

41、訴訟法還是立法法的規定看，行政法規對法院具有拘束力，國務院對其法規的解釋也對法院具有強制力。規章制定程序條例也有類似的規定，但是在行政訴訟中，法院在適用規章時比較特殊，只要不違反上位法的規章才予以適用。但是規章是行政法源的部分，則規章的解釋也應具有同等效力。2、其他行政規范性文件屬于“依據”范疇在我國法院對行政規范性文件一并予以審查，是為其他行政規范性文件建立最后的一道“防火墻”，以保證對行政規范性文件進行事后的補救機制的實現。 三、行政規范性文件的法律效力 行政規范性文件的法律效力主要體現在行政管理和行政訴訟兩個領域。 （一）在行政管理領域，行政規范性文件的法律效力主要表現在下述幾個方面：

42、1.對行政管理相對方的個人、組織具有拘束力和強制執行力。行政規范性文件一經頒布，相應文件所調整的個人、組織必須服從、遵守，對相應文件所確定的義務必須履行。如果行政相對人違反行政規范性文件的規定，不履行相應義務，行政執行機關可以依法對其采取強制措施，強制其遵守和履行，或依法對其科處行政務罰，追究其行政法律責任。 2.對行政機關本身具有確定力，對具體行政行為具有適用力。行政規范性文件不僅對行政相對人具有拘束力，對行政機關本身亦具有確定力。行政規范性文件一經發布，行政機關非經法定程序不得任意撤銷、改變、廢止。發布規范性文件的行政機關及所屬的下級行政執行機關，在實施具體行政行為時必須遵循相應文件的規定

43、，在作出有關行政決定時必須適用相應文件的規定。行政機關在實施有關具體行政行為，作出有關行政決定時，如果違反相應行政規范性文件的規定，或者不適用相應規范性文件，或者適用錯誤，都可以導致相應行為、決定的違法的被撤銷。 3.是行政復議機關審理復議案件的依據。復議面關審理復議案件，不僅要以法律、法規、規章為依據，還要以上級行政機關依法制定和發布的具有普遍約束力的決定、命令為依據。但是，復議機關在審查具體行政行為時，如果發現所依據的相應決定、命令與法律、法規、規章或較高層次的決定、命令相抵觸，可在其職權范圍內依法予以撤銷或改變。如果相應復議機關無權撤銷或改變，則提請上級行政機關或其他有權機關依法處理。

44、（二）在行政訴訟領域，行政規范性文件的法律效力主要表現在下述幾個方面： 1.行政訴訟當事人可以以行政規范性文件作為論證相應具體行政行為違法或合法的根據。原告提起行政訴訟，指控具體行政行為違法，可以以相應具體行政行為違法，未適用或錯誤適用有關行政規范性文件的規定為理由，也可以上體行政行為所適用的規范性文件本身違法為理由。同樣，被告應訴也可以以相應具體行政行為是根據有關規范性文件作出的，且相應規范性文件符合法律、法規、法規的規定為理由，反駁原告的指控。 2.人民法院審理行政案件，對具體行政行為的合法性進行審理時，應同時審查相應具體行政行為所依據的規范性文件的合法性。包括審查規范性文件發布的主體是否合法，發布的程序是否合法以及該文件的內容是否合法。如果確認相應規范性文件合法，且具體行政行為遵循和正確適用了相應文件，上述行政行為又沒有其他違法情形，法院就應維持該