1、PAGE PAGE 11法官考評機制的比較研究和重構設想劉娟娟法官考評機制，是由專門的考核機構對法官工作實績和職業道德情況進行調查，并作出評價的制度。它是檢驗法官司法水平、督促法官勤勉工作、法官自我衡量和任職晉升的依據。法官法第八章對此作了專章規定，具體內容依次為：考核組織、考核方法、考核內容、考核結果和結果運用、申請復議。(（）中華人民共和國法官法第八章，第2125條。)一、基本現狀從上海法院的考核情況來看，基本上沿用法官法的規定，沒有太多突破。考核機制總體上分內外兩部分。內部考核包括年終考核、法官晉升考核、目標管理考核、特定項目考核共四個項目；外部考核是指同級人大、同級組織部門對法官任命、

2、職級確定、罷免及司法監督進行的考察考核部。法官法的規定主要針對年終考核，是各法院以年度為單位、針對每位法院工作人員開展的常規性考核。晉升考核僅針對擬擔任某職務職稱的法官進行，除了考核日常德才表現，還要考察其是否具備相應的理論水平、業務水平、文化程度和在本級崗位任職年限等等。目標管理考核是針對職能部門和業務庭進行，職能部門考核內容包括政治教育、支部活動、管理工作、公益活動等具體公共目標，業務庭考核除此外，還包括人均結案數、超審限情況、案件質量、超期歸檔等業務目標。特定項目考核是針對某項政治活動或某次事件進行的考核，例如調研信息法宣考核等。本課題僅以年終考核作為調查和探討范圍，理由有二點，一是年終

3、考核涉及每位法官，而其他三項都是針對特定人、特定范圍的考核，不具有普適性。二是年終考核最具有形式主義，最易導致“大鍋飯”的實際后果，嚴重挫傷法官工作的積極性。從目前調查的情況看，年終考核多由政治部門負責，每年考核一次。程序為個人述職部門領導寫評語、提出考核等次意見考核委員會綜合測評確認結果反饋給個人復核院長簽字蓋章報政治部備案。多數法院沒有專設考核委員會，由政治監察部門代行職責。綜合測評方法多采用排除法，即對有違法違紀行為者不予考核優秀，除此之處，基本按照部門領導填寫的情況予以確認。通常情況下，優秀名額由同級政府或高院事先確定比例。從總體來看，雖然對法官法的規定沒有太多突破，但是，近年來，上海

4、法院還是出現一些創新考核辦法的可喜現象。如我院，在充分醞釀論證的基礎上，推出法官業績檔案制度，將辦案數量、質量、效率、效果、調研成果列入考核項目，實行量化年度考核，作為晉升晉級的重要依據。二、存在問題1、行政化色彩濃厚。我們不難看出，法官法的規定，與國家公務員暫行條例的內容幾盡相同。適用一個標準、一個程序、一個評價體系、一樣的獎懲機制，未能突出法官的職業特點和審判規律。上海法院也一直參照公務員法沿用行政化管理模式，每年年底例行考核，考核方式單一，考核內容籠統，考核結果泛概念抽象化，經常出現先定結果后走程序的倒掛現象，民間還流傳著“只要填了這張表，馬上就發年終獎”的說法。由此可見，普通法官對于考

5、核程序的嚴密性、考核內容的科學性、考核結果的準確性缺少關注，這是制度不合理導致的必然后果。2、考核標準不統一，沒有激勵效用。根據法官法規定，法官的考核內容可以歸結為“德、能、勤、績”四點。實際操作中，政治部門對于考核標準不作具體限定，而是由各部門根據工作特點自行確定，因而就出現考核標準五花八門的現象。有些部門充滿“老好人氛圍”，大家輪流坐莊評優秀；有些業務庭僅以“辦案數量論英雄”，不論案件難易程度，從而引起大家搶案件、爭辦簡易集團類案件等現象；有些部門除考察案件排行榜外，還考評承擔信息、法宣、調研，參與社會綜合治理等定性項目，在此基礎上進行綜合測評；有些部門只計算法官工作量，在這種背景下，書記

6、員由于不辦案而被排除在外。此外，許多法院將考核優秀作為各類職稱晉升的優先條件，而名額又是按部門分配，因此就出現了“個別人年年得優秀，個別人永遠與優秀絕緣”的兩頭懸殊現象。這些情況匯總起來，就造成了考核流于形式，評選的優秀不具有先進性、考核缺乏激勵導向作用等負面效果。三、國外啟示從國外情況來看，沒有專門針對法官考評的立法，有關這方面的介紹材料非常少見。盡管如此，我們還是零星收集到一些素材，包括當代司法體制中介紹的德國“職務鑒定書”，現代日本司法透視記載的“考核調查書”，及英美德法四國司法制度概況中詳細介紹美國康乃狄格州的“法官評議制度”，從中，我們不難發現一些共性規律，并獲得點滴的啟發。嚴格法官

7、選拔程序和條件。時至今日，許多西方國家普遍認為對法官沒有必要進行考核，這一方面是基于傳統分權思想的影響，另一方面其嚴格的法官選拔制度、完備的法官晉升機制、多方位連續性的法官培訓體系，決定了法官素質非常高，無需再利用法官考評來達到良幣驅逐劣幣的目的。在中國，由于歷史和社會原因，法官任職條件偏低，這就直接導致法官隊伍的整體素質不夠高，一些法官的業務能力尚不能經受考驗，打個不恰當的比喻，法官錄用是第一道程序，由于程序功能不完備，決定了法官考核第二道程序的必然存在，實際上，考核是充當“二道販子”的角色，要通過兩次過濾最終達到優勝劣汰的目的。因此，從宏觀和長遠角度著手，提高法官任職條件仍將是改革必經之路

8、。專設法官考核職能部門。在德國，考核由資歷高深的法官或法院院長主持，日本的法官評定工作，由本院院長和合議庭的審判長或總括審判長主持，阿根廷設立考評委員會，美國康州由司法顧問委員會組織實施考評。(（）英美德法四國司法制度概況，韓蘇琳編譯，人民法院出版社2002年版，第481、87頁；現代日本司法透視，龔刃韌著，世界知識出版社1993年版，第95頁；司法改革報告有關國家司法改革的理念與經驗，孫謙、鄭成良主編，法律出版社2002年版，第34、40頁。)總體看來，凡是有法官考核的國家，均設有專門機構或組織負責跟蹤實施。我國法官法雖規定各級法院設立法官考評委員會，但實際調查的情況卻是，大多數法院未設立該

9、機構，少數法院雖正式發文成立該機構，但隨意性和形式主義色彩偏重，實際職責往往由政治部門代行。考核機構不完善是導致考核內容泛化、重程序輕實體的一個重要原因，因此，我們有必要對專職考核機構的職能作規范。考核標準明確、考核方法多樣。從美國康州有關法官評估制度的詳細資料中，我們發現，其評估計劃具有以下特點，一是標準明確，分四個項目：法官舉止（禮貌、耐心和法庭禮儀）、法律能力（有關實體法、訴訟程序規則和證據規則的知識）、管理技能（訴訟程序進展速度、休庭時間、休息時間長短、對判決的解釋、允許律師的自由辦案程度）、態度（法官對原被告、檢察官、男女性、少數民族、持具體宗教信仰的人、窮人、本地律師、少數民族律師

10、、女性律師和個別律師的態度）；(（）英美德法四國司法制度概況，韓蘇琳編譯，人民法院出版社2002年版，第9197頁。)二是方法多樣化，包括向全體法官調查問卷、個別法官抽樣調查、律師調查、陪審團成員調查共四種方法。四、完善建議建立科學合理、操作性強的法官考核機制，是規范法官職業化管理的客觀需要。我們力爭在法官法規定的框架內，構建出具有上海法院特色，即“簡約易行、拉開檔次、提升能力、獎懲分明”的考核體系。（一）考核機構成立由院領導、部分審委會委員組成的法官考評委員會。由院長擔任主任，提名副主任12名和其他委員，由法官大會選舉產生。其主要履行以下職責：審查通過法官考核方案、討論決定法官考核結果、受理

11、法官對考核結果不服的復議申請、監督指導下級法院考評委員會的各項工作。按照審判內容分工，下設4個專業考核組，刑事、民事、行政、執行，考核組由業務庭主要負責人和資深法官組成，承擔對法官審判業績考核的職能。政治監察部門負責職業道德的考核，研究室負責信息調研考核，審監庭負責職業技能的考核。（二）考核內容考核內容包括職業道德、職業技能、工作實績三個大項，我們將以圖表形式反映其比例結構、考核細項，并對此作出相關說明。圖表一法官考核內容比例圖圖表二、法官職業道德考核記錄表保障司法公正提高司法效率保持清正廉潔遵守司法禮儀約束業外活動違法違紀被處罰不良次數不良次數不良次數不良次數不良次數次數法官職業道德考核依據

12、主要是法官法第32條、法官職業道德基本準則、審判人員違法審判責任追究辦法、審判紀律處分辦法、執行工作紀律處分辦法、上海法院紀律處理規定等文件的規定。表一由監察部門填寫，具體內容分7個項目，15項是考評法官是否遵守了法官職業道德的6項基本規范，第6項是指法官違法違紀、查證屬實并被處罰的情況。具體考核辦法是，（1）職業道德考核滿分為30分；（2）實行扣分制，前6項中，有1項不良次數的，扣10分，不良次數達到3次以上的，分數為0；（3）第6項只要有1次處罰記錄的，分數為0。圖表三、法官職業技能考核記錄表抽查旁聽庭審抽查裁判文書抽查案件卷宗合計庭審規范程序合法事實清楚用法準確書面案卷電子檔案平等對待當

13、事人控制庭審有序嚴格執行審限庭審用語準確事實認定清楚證據運用適當適用法律準確責任分擔合理文書齊全裝訂整齊電子檔案完整3分3分3分3分3分3分3分3分2分2分2分法官職業技能考核內容包括3個大項11個小項，實行計分制，滿分為30分。由考評委員會專業考核小組負責隨機抽查填寫，旁聽庭審數量以23次為限，裁判文書和案件卷宗數量以1015個為限。原則上抽查數量不宜太多，理由有二點，一是考核小組成員多為業務庭領導或審判骨干，本身工作任務繁重；二是考核對象涉及本庭或相關庭室全體辦案法官，抽查累計總量較大，牽扯精力過多。 具體考核辦法是：（1）職業技能考核滿分為30分，旁聽庭審和裁判文書各占12分，案件卷宗占

14、8分；（2）實行積分制。圖表四、法官工作實績考核記錄表審判數量（10分）審判質量（10分）審判效率（5分）審判效果（5分）調研成績（10分）其他工作成績合計結案數結案率上訴數上訴率上訴改判發回數上訴改判發回率申訴數申訴數再審改判數再審改判率平均審理天數超審限數上訪數上訪率矛盾激化數矛盾激化率撰寫信息、情況院外發表論文院內發表論文法官工作實績考核內容分6個大項若干個小項，實行積分制，滿分為40分。需要做幾點說明：（1）審判質量項目中，上訴率、上訴改判發回率、申訴率、再審改判率的計算方法是，上訴數、上訴改判發回數、申訴數、再審改判數除以當年結案數。實踐中，不同類型案件的上訴改判發回情況不一，例如，

15、刑事案件涉及定罪量刑的基礎問題，法官自由心證幅度較小，改判發回重審數也非常少，民商事案件中涉及責任分擔問題，法官自由心證幅度較大，相應地，其改判發回重審數就非常多。在這種背景下，我們就要避免傳統的以上訴數、申訴數作為分母的計算方法，進而更合理地測評法官工作成績。（2）在上海法院審判質量效率指標中，調解率、和解撤訴率是評估指標之一，我們認為，不宜將其作為考核項目，理由有二點，一、判決、調解、和解撤訴是處理民商類案件的三種結案方式，不能簡單以比率高低來衡量法官工作的好壞優劣；二、實踐中，由于法律關系復雜，導致判決難度高或者撰寫文書困難時，法官通常選擇后二種方式結案，這種回避法律難題的做法，從長遠來

16、看并不值得提倡。（3）對法官辦案效果的評定，我們很難從正面制定科學的標準，只能確定幾項負面的標準。具體包括當事人訪纏訪、群體事件、矛盾激化情形及其他有損司法形象的惡性事件，此外，要注意，對出現上述情況時應調查法官裁判與不良后果間的因果關系，只有當法官主觀上存在故意或過失時，才計入考核。計算分數方法如下：（1）工作實績滿分為40分；（2）每年年終在各審判庭分別計算出本庭的平均結案率、上訴率等各項指標。基層法院派出法庭之間具有較強的可比性，可將全部法庭合并計算；（3）平均指標作為基準分（即各項指標的一半分值），個人辦案指標如高于或低于平均值，則在此基礎上相應地加減分。（4）其他工作成績依據是法官法

17、第30條規定的具體事項，作為附加分數，每有一項行為增加2分。對于法官能否接受律師或當事人的評價，一直是爭議比較大的問題是。一些學者認為，凡是判決就有勝敗，有利益沖突的當事人或律師的評估可能會不公正，而且，法官為社會提供的不是服務，不應當被服務對象評價。贊同者則認為，通過適當的方式征詢律師（當事人）對法官的評價，不會影響法官的獨立性。(（） 法官職業化建設指導與研究，蘇澤林主編，人民法院出版社2003年版，第87頁。)在尤其強調司法獨立的美國，近20年來，司法系統中悄然產生“回歸人群、服務社會”的傾向。美國康州法院對法官的評估制度就說明了這一點。鑒于目前理論界對此尚無定論，也未有法院付諸實踐，為

18、謹慎起見，本文提出如下建議，上海法院系統可抽選35家法院進行試點，在考核中融入此調查表成績。圖表五、律師（當事人）調查表調查事項優異良好一般較差駕馭庭審的能力聆聽當事人的意見對待當事人的態度對待應急事件的能力制作法律文書審判公正審判效率法庭禮儀圖表五中的調查事項，只側重于對法官工作能力和審判作風的評價，而不問案件裁判的結果和法官廉政問題。考慮到個別律師出于偏見可能會對法官過于挑剔，影響評估的公正性。我們要求律師調查表必須積累到一定數量才能進行統計，作為評估參考，僅僅只是參考，絕不能以該調查結果作為考核主要依據。（三）考核程序圖表六、法官考核程序表職業道德考核職業技能考核工作實績考核監察室考評委員會下設專業考核組立案庭、審監庭、研究室律師或當事人調查表政治