1、.：.；試析“福利腐敗的本質及其對策 于文靜 蘇州大學法學院 HYPERLINK file/C:Documents%20and%20Settingsxsj桌面保管3當代中國研討mcs200701mcs070109.html l b1#b1 一、什么是“福利腐??？ HYPERLINK file/C:Documents%20and%20Settingsxsj桌面保管3當代中國研討mcs200701mcs070109.html l b2#b2 二、“福利腐敗的成因分析 HYPERLINK file/C:Documents%20and%20Settingsxsj桌面保管3當代中國研討mcs200701

2、mcs070109.html l b3#b3 三、“福利腐敗的危害性 HYPERLINK file/C:Documents%20and%20Settingsxsj桌面保管3當代中國研討mcs200701mcs070109.html l b4#b4 四、消除“福利腐敗的對策 HYPERLINK file/C:Documents%20and%20Settingsxsj桌面保管3當代中國研討mcs200701mcs070109.html l b5#b5 【注釋】 HYPERLINK file/C:Documents%20and%20Settingsxsj桌面保管3當代中國研討mcs200701mcs

3、070109.html l b6#b6 【參考文獻】2006年“兩會期間政協委員反映的一個社會熱點，醫院、電力、燃氣、電信、公交、供水、鐵路、民航等壟斷行業內“福利腐敗問題，引起了社會關注，并且成為言論的焦點。在互聯網上搜索“福利腐敗，可以看到幾萬條有關這個話題的文章，可見社會對這一問題的反響非常劇烈，凸顯了現時公眾對社會公正的關注?！案＠瘮〉谋举|終究是什么？它對社會公正有什么樣的影響？本文經過對“福利腐敗景象的分類分析，理清“福利腐敗景象的內涵與外延，討論這一嚴重危害社會公正景象之成因及危害，并探尋杜絕“福利腐敗的有效途徑。 一、什么是“福利腐敗？ 中國的媒體所定義的“福利腐敗是指一些壟斷

4、性行業將本人掌握的行業資源以“福利的名義無償或者廉價地提供應本行業的職工和家屬。但是，這種定義本身并不準確，很容易引起誤解。福利制度和“福利腐敗的區別何在，兩者之間的差別是數量性的多寡還是方式上的提供方式和運用方式，在批判“福利腐敗時，這些根本問題是必需廓清的。 在中國，一些行業有獨特的“單位行業福利，這在公眾當中本來并非。相關報導中列舉的“福利腐敗景象包括：電力系統職工每月可享用幾十到幾百度電的優惠；鐵路職工坐火車不用買票還可享用臥鋪待遇；鹽業職工本人吃鹽從不花錢；城建部門職工本人建房、買房只需支付市場價的三分之一，還可為親友以半價購房1 據此來看，“福利腐敗在中國的電力、燃氣、電信、公交、

5、供水、鐵路、交通、民航、廣電、醫療衛生、教育、工商、稅務、人事、銀行、煙草、鹽務等很多行業都不同程度地存在。 假設將這些涉及“福利腐敗的行業分類，大體上包括幾個部類：其一是公用企業2，按照的解釋，公用企業是天然的壟斷企業3；其二，按照法規具有獨占位置的運營者，如商業銀行、煙草、鹽務等；其三，行政機關，包括工商、稅務、人事、城建等行政部門；其四，公益事業單位，如醫療衛生、教育等行業。 這些行業中，雖然有少數行業如鐵路上世紀初就設有某些福利性職工優惠如有限制的免票乘車，但被指涉及“福利腐敗的多數行業的這些“福利都是改革以后出現的。假設追溯到上世紀80年代，那時許多國家機關和國營企業就開場運用公款購

6、買肉類、海鮮、食用油等食品，免費或低價分給職工，作為一種工資外“福利；后來，有些單位甚至將這種“福利演化成變相的獎金如發放耐用消費品，以逃避政府對獎金總額的控制。由此看來，改革以來的“單位福利確實有“中國特征。 人們通常講的“福利是指企業或任務單位對職工在生活方面如食、宿、醫療等的某種照顧。4 按照的解釋，在原始社會，福利表現為群體照顧其成員中之病、貧、老者的責任。后來，由于人與人之間不同類型的關系的逐漸開展主人與奴隸、地主與農奴、主人與仆人，從屬者之福利漸由其主人來承當。隨著商業革命及工業革命，構成了工資階級和雇主階級，因此出現了關于福利事業應由政府擔任還是雇主擔任的各種不同見解。 近代的社

7、會福利之基石是由政府以各種規劃提供根本經濟保證。最初的社會福利規劃是為有任務的人們創設的，無才干任務或收入極低者得不到多少保證。時至今日，愈來愈多的人以為，社會保證應擴展到任何無力自助的人，如幼年貧困、缺乏教育、就業歧視等；對夭亡、老年、失業、職業病患者等，政府該當提供最低限制的保證金。5 現代的社會福利制度本身所強調的是再分配的正義性，并隱含著對弱者的照顧與關懷，具有鮮明的維護社會公正的目的。 西方國家的一些大企業為員工提供某些企業福利。例如，美國西北航空公司給公司員工分派優惠乘機券；英國通訊巨頭沃達豐公司的員工們可以享用公司提供的免費午餐和交通補助，縱觀全球，這樣的例子不勝枚舉。這種雇主為

8、雇員提供的福利屬于通常只在私營企業中存在，在公營或政府機構里很少發生。這類福利用企業的盈利開支，是一種利潤分享機制，其數額多寡由企業的盈利情況決議。 綜合思索社會福利和企業福利，按福利產生的根據不同，有強迫性福利和恣意性福利之分6；根據福利的來源不同，可分為外部福利和內部福利7。強迫性福利和外部福利經過稅費或其他方式與工人工資一道最終列入企業的運營本錢，而恣意性福利和內部福利那么該當來源于企業的利潤。 中國的一些壟斷行業征引西方國家大公司的公司福利，以參照“國際慣例來回應對“福利腐敗的批判。這種分辯是站不住腳的。由于，被指涉及“福利腐敗的行業或機構根本上不是國有部門就是公營機構，不能征引國外私

9、營企業之例。在西方的大型私營企業里，企業除了為員工提供國家法規強迫性規定的福利之外，還能夠根據企業運營情況再提供一些上述的“恣意性福利。假設這些“恣意性福利用企業利潤開支，需由企業一切者如股東大會認可；假設列入本錢、反映到價錢上，而企業又屬于公共效力型行業且居于相對獨占的位置，那么其價錢的上漲往往要遭到當地民意機構和法令的某種制約。在任何一種情況下，企業運營者都不能隨意添加員工的“恣意性福利。 有人指出，中國的“福利腐敗“是中國固有集體主義下利益均沾傳統最傳神的表現。壟斷福利分配方式被集體主義圈子里的成員們所推崇，也被另外利益圈子的多數人所默許，經過多方博弈后構成了社會默契。8中國國有企業或公

10、營機構的這種福利與“國際慣例最根本的不同在于：首先，這種“福利分配的資金來源或者是公庫，或者是列入本錢、經過漲價轉嫁給消費者；其次，這種“福利分配往往不受有效的外部監視，國有企業添加“恣意性福利能夠變相侵占國有資產的收益，但國有資產管理部門未予監視，而公營或政府機構的這種“福利分配實踐上也不受納稅人的監視。由此可見，中國的“福利腐敗與“國際慣例有著根本差別，濫發福利的行為是變相地掠奪消費者、納稅人的財富，更是對國有資產的一種侵吞。 然而，假設將上述的那種把本人掌握的資源無償或廉價地提供應職工及家屬的做法或景象稱為“福利腐敗，顯然欠妥，必然呵斥認識上的混亂。中國的媒體運用這一概念時該當思索到這一

11、點。 一些批判“福利腐敗景象的觀念以為，“福利腐敗行為的主體是壟斷性行業，所以“福利腐敗景象的關鍵是壟斷性行業職工侵占壟斷性資源。這一說法值得琢磨。上面提到的涉及“福利腐敗的四類機構中，第三類即行政機關并非壟斷性行業。這里需求廓清的是，行政壟斷行為的主體與壟斷性行業的主體不是一回事。關于什么是行政壟斷，在學界有很多不同觀念9，這些觀念有一個共同的中心內涵，那就是行政壟斷是指政府和政府部門濫用行政權益限制競爭。而壟斷性行業的主體是企業，并非行政機關。無論如何行政機關都不應被歸于壟斷行業之中。行政機關的職工享有一系列的特權，實踐上是一個性質完全不同的問題，與經濟上的行業壟斷無關。以此類推，上述第四

12、類公益事業單位，就其性質而言也不是壟斷性行業。因此，把這兩類行業中福利過高的景象歸入“福利腐敗，并不恰當。 上述第一、第二兩類行業確有一個共同點，就是其行業性獨占位置，這種位置能夠是天然產生的，也能夠是政府出于政策思索而硬性規定的。但是，這種獨占位置能否就是“福利腐敗產生的根本緣由呢？ 二、“福利腐敗的成因分析 雖然“福利腐敗這個概念本身破綻甚多，但它曾經被大量運用，且引起了許多相關討論，本文暫且先沿用這個概念，以便進一步展開分析。 中國出現“福利腐敗景象有其本身的緣由。如前所述，興隆的市場經濟國家同樣能夠存在行業性壟斷，一些壟斷性企業的規模還相當大，然而，在那些國家卻并不存在中國的這種“福利

13、腐敗景象。顯然，壟斷并非產生“福利腐敗的根源，而只是能夠出現“福利腐敗出現的一個前提條件。換言之，“福利腐敗固然出如今壟斷行業，但并非有壟斷就一定會產生“福利腐敗。那么，什么才是中國福利腐敗景象的根源呢？ 中國的“福利腐敗與“國際慣例最大的差別在于兩點：第一，其資金來源能否屬于正當盈利或可以正當地列入本錢；第二，能否在企業一切者或公營機構監管者的嚴厲監視下獲得認可或授權。筆者以為，想要清查“福利腐敗的根源，必需從這兩點入手。 “國際慣例企業的恣意性福利或者內部福利如來源于企業的稅后利潤，是一種利潤分享機制。但同意這種利潤分享份額的是企業的一切者，而不是企業員工本身除非這個企業由員工一切，企業一

14、切者之所以認可這樣的利潤分享，是由于這樣的內部福利可以產生對員工的鼓勵作用。 “國際慣例企業的內部福利也能夠部分地列入本錢。假設企業比如航空公司面臨猛烈的競爭，內部福利抬高了本錢就會導致企業運營失敗而破產。美國一些大型航空公司在虧損壓力下進入“破產程序時，往往大幅度削減員工的已有福利或降薪留用，這一現實從反面證明，正常競爭形狀下企業將內部福利列入本錢將面臨市場價錢的約束。假設企業如公用事業具獨占性，在興隆的市場經濟國家，通常對這類企業的定價會有某種方式的社會監視，以防止獨占型企業恣意抬高價錢。 而在中國，實行高額“福利的上述企業或行業根本上是國有企業，或者將“福利開支巧妙地計算在企業運營本錢之

15、內，或者從稅后利潤里開支，對這些做法往往缺乏有效而有力的監視。也就是說，中國的企業經過這種手段，侵占了部分國有資產收益。問題的關鍵其實不在壟斷，而在于對國有企業的監管混亂，缺乏嚴厲的財務監管機制。至于政府機構或事業單位用預算外收入或業務收入支付高額“福利，就更是“中國特征了。在民主國家，政府機構的一切預算外收入都必需交入當地的財政金庫，并不允許它們自行留用開支。中國的第20條、第21條、第22條分別規定了對國有企業及國有資產占控股位置或者主導位置的企業的審計監視，但條文中只提到了對上述企業的資產、負債、損益有方案地定期審計，并未提到對這些企業的本錢進展核算監視，也就是說國有企業的消費本錢根本上

16、處于一種無人監管的形狀。只對資產總額及負債、損益作粗略的審計，雖然能夠阻止國有資產的某些流失，但對“福利腐敗這類舉動卻毫無約束，聽任這些企業毫無顧忌地以“福利為名侵吞國有資產。 這些企業還經過提價、要求政策性傾斜等手法擴展這種非法“福利的空間。雖然中國的第23條規定了價錢聽證制度，卻由于缺乏合理的本錢審計機制，提價聽證變成了方式主義的走過場，聽證的結果大多是提價，消費者、納稅人只能接受國有行業的不當漲價。 “福利腐敗的產生還有深層次的緣由，那就是方案經濟時代遺留的病灶。如今回頭重新審視這場經濟改革，可以發現，幾乎一切的改革都是在政策法規嚴重滯后或缺位的情況下進展的，有的改革甚至可用心血來潮來描

17、畫。在涉及公用企業以及其他依法具有獨占位置企業的改革中，這一“中國特征尤為突出。方案經濟時代的按勞分配有平均主義特征，改革開放已近30年，但工資福利構造并未與其它改革配套進展，社會福利體系遲至上世紀末才開場建立；在此之前，職工的福利全靠單位內部處理，“靠山吃山的習慣越養越壞。公用企業和依法占有獨占位置的企業由于行業性質或國家政策性規定堅持著壟斷位置，遭到政府的政策扶植和維護，免受競爭壓力，不論企業運營能否良好，職工工資都大幅度提高，企業福利一漲再漲，這種情況可以了解為“靠山吃山景象的自然延伸。這就導致中國出現了“部分人福利過剩，部分人福利缺乏，大部分人根本無福利可享的不平衡形狀10。這種情況與

18、社會公平是背道而馳的。由此可見，“福利腐敗景象的產生有其復雜的背景。 三、“福利腐敗的危害性 上述景象幾乎在中國一切的壟斷性行業都可以察看到，其負面影響也已彌漫到全社會，有必要對“福利腐敗的危害性條陳縷析。 首先，“福利腐敗引發了社會信任危機。在過去幾年里，中國民眾生活在一片漲價聲中，煤、電、水、公交等與日常生活有關的各種公共效力產品都在漲價。其外表理由是本錢添加、運營困難，但在漲價的背后，“福利腐敗的普遍化其實是一個重要緣由。這些“福利被計入消費本錢，最終轉嫁到消費者頭上。這種以漲價方式將員工不當福利轉嫁給消費者的做法危害了公眾利益，最終導致嚴重的社會信任危機。以石油行業為例，2005年中國

19、先后5次調高廢品油價錢，漲幅高達15%，消費者因此多付出的錢占中石油全部利潤的近1/4；與此同時，海關的數聽闡明，在國際石油市場價錢出現猛烈動搖的時候，國內一方面鬧“油荒，另一方面石油行業的壟斷巨頭們卻把油賣到了境外。11 于是，國內消費者損失繁重，而石油和石油化工行業的內部福利卻趁機“再上一層樓。 其次，“福利腐敗加劇了國有資產的流失。中國的壟斷行業絕大多數是國有企業或者國有資產占控股位置或主導位置的企業。它們在對資產、利潤作出分配的時候，不僅不需求征得一切者的贊同，而且還千方百計地將所謂“福利計入運營本錢，或以實物方式甚至是帳外帳分配，國有資產和國有部門的正常收入就這樣進了其員工的個人腰包

20、。 再次，“福利腐敗繁殖權益尋租的土壤。外表看來，“福利腐敗與權益尋租并無直接關系，但實踐上“福利腐敗經常伴生著權益尋租。例如，在發放實物福利的時候就存在著權益尋租問題，采購福利物品時既不經過公開招標，又不將實物登記入庫，而是把各類實物直接分發給職工；一些有業務關系的單位干脆直接用實物抵算，收支體外循環不記帳，這給權益尋租提供了很大的空間。由于“福利腐敗這種方式使企業的普通職工得到了實惠，這種腐敗經常被人們有意忽視。 最后，“福利腐敗加劇了社會不公。壟斷行業職工的高薪、高福利早就引起了社會關注。壟斷企業的管理人員及職工之所以能比其他行業的職工享用高得多的薪資與非常優厚的福利，往往是經過“福利本

21、錢的轉嫁而實現的。正如一些論者指出的那樣，“如今一方面是多年來國有企業的巨額資產損失，需求用屬于國民的公共財政資金填補破綻；另一方面是壟斷的國有企業利潤額大增，但利潤并沒有上交國家財政作為投資者及一切者國民的公共開支。以致于壟斷國有企業越大，整體國民利益受損越大。12“據有關資料顯示，2003年國內石油公司經過漲價得到了300多億元的利潤，而社會為此付出的代價那么高達2,100億元。13換言之，最終為這些“企業內部福利“埋單的人是寬廣的普通消費者，包括中國的8億農民這些真正的弱勢群體，他們根本沒有任何福利，卻要為“福利腐敗“埋單，顯然，“福利腐敗的存在加劇了中國的社會不公。 四、消除“福利腐敗

22、的對策 在關注“福利腐敗時社會各界提出了很多對策，但這些對策更多的是關注壟斷本身。媒體紛紛把鋒芒指向壟斷，甚至將整治“福利腐敗的希望寄托在的出臺，對此筆者有不同看法。壟斷法對規范企業的競爭行為以及制約壟斷企業、維護社會經濟等方面，確實有不可替代的作用；然而，壟斷法對約束國有企業的本錢核算等卻沒有什么作用。既然壟斷并不是產生“福利腐敗的充分條件，而只是必要條件，那就有必要換個角度思索這個問題。筆者主張經過體制的完善來處理這一問題。在這方面，西方的閱歷值得自創。 既然“福利腐敗的直接緣由是體制破綻，那么，要杜絕這種景象，首先得從改革體制開場。這可以經過兩條途徑：其一，經過建立企業財務審核機制，堵住

23、“福利腐敗的源頭，防止企業將“福利本錢轉嫁。第一步是建立一套完好的、可操作性強的本錢核算機制。否那么，本錢就完全由企業掌控和支配，使得審核機制流于空文。第二步是經過對企業帳目的定期核對，杜絕企業帳外帳及以不入帳的方式逃避稅收與利潤上繳。同時，審計部門該當將每年的審計結果向社會公開，以添加國有部門本錢的透明性，讓壟斷企業接受言論監視。必需將其過高的福利和工資程度從本錢中剔除，還該當清查其管理者呵斥國有資產流失的責任。其二，進一步完善聽證制度，既然壟斷行業的產品絕大部分是政府定價而不是市場價，那么政府的定價就必需合理。第23條雖然規定了政府定價的聽證制度，然而這一規定依然流于方式，緣由在于信息不對

24、稱，公眾和媒體很難對價錢制定發揚作用。完善聽證制度的關鍵在于完善價錢聽證程序，加強聽證和中介評價的透明度。只需完善企業審核機制與聽證制度，就可以使壟斷企業無法在制度上鉆空子，這是消滅“福利腐敗景象的關鍵所在。 此外，還該當引入公益訴訟制度。所謂公益訴訟制度，是指國家設立專門的機關、機構，或授權專門的機關、機構對于一些越“界的壟斷企業提起公益性質的民事訴訟甚至是刑事訴訟。這一制度源自英美等國。在美國，聯邦司法部及各州司法部有權對有不正當競爭行為的企業提起民事訴訟甚至刑事訴訟。英國經過設立了專門監管市場壟斷行為的競爭委員會，委員會擁有提起民事、及刑事訴訟的權益。 引入公益訴訟制度，其意義在于為抵抗“福利腐敗建立最后一道防線。雖然經過國有企業和公用部門管理體制的完善，可以減少“福利腐敗的制度空隙，但這還不能完全杜絕“福利腐敗景象。美國的法律體系相當完善，但依然無法防止2004年保險業腐敗案這類案子發生。14 一旦有“福利腐敗的景象發生，當然不能夠寄希望于這些企業內部的員工出面揭露，由于他們會設法維護本身的既得利益。基于同樣理由，假設這一景象不是某個企業的問題而是一種行業性“腐敗，也不能指望行業內部的競爭者揭露。即使是審計機關經過審計得知這類行為存在，誰