1、 國家預算和預算管理體制以及稅制改革第一節 國家預算概述第二節 我國預算管理制度的改革和建設第三節 預算管理體制概述 第四節 中國分稅制改革 第一節 國家預算概述一、國家預算的含義及其類別二、國家預算級次及預算管理權限三、國家預算原則一、國家預算的含義及其類別含義：國家預算是政府的基本財政收支計劃，是政府集中和分配資金、調節社會經濟活動的主要財政機制，是國家的重要立法文件。1.從形式上看，按標準將財政收和支分類列入特定的表格2.從實際經濟內容看 編制-政府對財政收支的計劃安排 執行-財政資金的籌措和使用過程 決算-執行的總結3.從更深的層次上說，國家預算反映政府活動的范圍、方向和政策，要通過國

2、家權力機關的審批方才生效，是國家的重要立法文件（一）以預算形式的差別為依據，國家預算可分為單式預算和復式預算單式預算國家財政收支計劃通過統一的一個表格來反映優：形式上完整，統一，簡潔。 缺：已經不能適應日益擴充的財政收支內容，不能明確反映各項收支的差別和財政赤字的成因。 復式預算國家財政收支計劃通過兩個以上的計劃表格來反映優點：既能反映財政預算資金的流向和流量，又能全面反映資金性質和收支結構。 缺點：打破了完整性，總體反映功能較弱，編制難度較大。 小資料中華人民共和國預算法實施條例：各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。 （二）以預算分項支出

3、的安排方式的差別為依據，分為增量預算和零基預算增量預算計劃財政年度的預算分項支出數是以上年度各該項支出數作為基數，考慮新的財政年度的經濟發展情況加以調整之后確定的。缺點：可能平均分配資金，難以保證重點，導致支出規模膨脹。零基預算計劃財政年度的預算分項支出指標的確定，只以對社會經濟發展的預測和對當年各部門新增任務的審核為依據，不考慮以前財政年度各項支出的基數。優點：有利于優化支出結構，提高預算效率，控制預算規模。 二、國家預算級次及預算管理權限我國國家預算級次是按照一級政權設立一級預算的原則建立的。1.國家預算：中央預算、地方預算2.五級預算3.按照收支管理范圍，分為總預算、部門預算國家預算法規

4、定了國家各級權力機構、政府機關、各級財政部門以及預算執行部門和單位在預算管理中的職權。各級人民代表大會的職權；各級人民代表大會常務委員會的職權；各級政府的職權；各級財政部門的職責；監督與法律責任的規定三、國家預算原則含義-國家預算形式和體系以及編制國家預算應遵循的指導思想和方針。1公開性2可靠性3完整性4統一性5年度性預算年度：歷年制預算年度、跨年制預算年度一、推進依法理財，加強預算管理和監督1加強和改善預算編制工作 2細化預算和提前編制預算3加強對超收收入使用的監督 4嚴格控制不同預算科目之間的資金調劑 5加強預算外資金管理 措施：編制部門預算、實行政府采購制度、實行國庫集中收付制度、實施“

5、收支兩條線”管理。第二節 我國預算管理制度的改革和建設二、編制部門預算（一）編制部門預算的背景和意義意義： 1.有利于提高國家預算的透明度 2.提高預算管理水平，有利于財政部門控制預算規模和優化支出結構 3.有利于各級人大、審計部門、社會各界履行監督職能 4.貫徹落實“依法治國”的方針和規范政府行為的重要措施，實現依法理財，依法行政（二）部門預算的內容部門預算是全面反映部門收支活動的預算1.反映部門的所有收入和支出（一般預算的收支、基金預算的收支）2.預算內收支、預算外收支3.財政部門直接安排的預算撥款，其他具有預算分配權的部門安排的支出收入測算：根據歷年收入情況和下一年增減變化因素支出測算：

6、根據國家現有的經費開支政策和規定，按預算年度所有因素和事項，分別輕重緩急測算每一級科目的支出需求新聞背景：35部門相繼公開預算收支 政府賬本曬出新透明度 今年兩會之后，國土資源部、財政部、科技部、住建部、農業部、商務部、工信部等部委相繼公布了2010年部門預算。截至4月12日，共有35個中央部委部門公開預算收支情況。這是中央部委部門預算首次向社會公開。商務部有關負責人告訴記者，預算公開是政務公開、接受社會監督的重要措施。 三、實行政府采購制度（一）政府采購制度及其實施政府采購制度是以公開招標、投標為主要方式選擇供貨商（廠商），從國內外市場為政府部門或所屬團體購買商品或勞務的制度。特征：公開性、

7、公正性、競爭性公開競爭是政府采購的基石實施：2003年1月1日中華人民共和國政府采購法。宗旨是為了規范政府采購行為，提高資金使用效率，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設。政府采購制度與供給制和控購制的區別供給制政府采購制商品使用單位 只能被動地接受商品 采購商品的主體，參與采購過程 財政部門 選購商品的主體 監督商品的采購過程 控購制 政府采購制度 目的不同 在短缺經濟條件下，控制集團需求，平衡供求矛盾 為了細化預算，節約支出，提高資金使用效益 管理范圍不同當時針對某些具體的短缺商品政府采購法規定的范圍，廣泛的商品目錄管理手段不同通過直接的行政手段（分指標審

8、批）通過間接的規范采購方式和財政監督來實現（二）我國政府采購法的主要內容1政府采購當事人在政府采購中享有權利和承擔義務的各類主體，包括采購人、供貨商和采購代理機構。2政府采購方式招標方式：公開招標、邀請招標非招標方式：競爭性談判、單一來源采購、詢價3政府采購程序和政府采購合同采購程序：確定采購要求、簽訂采購合同、管理執行采購合同從三個層次上提高財政支出效益：（1）從財政部門自身的角度，強化支出管理，硬化預算約束，降低交易費用；（2）從政府部門及采購代理機構角度，招標競價，從中選優，節約資金，提高質量；（3）從財政部門與采購人及供貨商之間關系角度，減少共謀和腐敗。4采購人與供貨商（三）政府采購的

9、對外開放發展中國家，為了保護民族產業，需利用法律手段限制外國產品進入我國市場，有效地保護國內的政府采購市場，促進國內工業的發展。（四）財政部門在政府采購中的職責監督管理內容：有關政府采購的法律、行政法規和規章的執行情況；采購方式、程序的執行情況；政府采購人員的職業素質和專業技能。新聞：美國轉換壓制中國火力點 對“自主創新”猛發難 2010-05-24美方數名高官在中美展開對話前集中討論“自主創新”問題，說明華盛頓對中美貿易不平衡的“認知”正在“發生改變”：從原先認為低估的人民幣促成中國過度出口美國，到現在認為中國的“自主創新”政策阻礙美國產品出口中國。其實這是中國的內政問題。09年11月，我國

10、發布了關于開展2009年國家自主創新產品認定工作的通知，要求供貨商在被列入政府采購自主創新產品目錄之前必須獲得產品認定，所有申報的產品都要擁有中國的知識產權和自主品牌，且必須完全獨立于海外機構或個人。美方認為，中國在政府采購中給予本國自主創新產品優惠的政策，是一種“限制市場”的做法，這與中國承諾的自由貿易的精神相悖。今年，中國在高科技產品采購方面，已經部分放寬了政府所提倡的“自主創新”標準，只要求政府采購目錄上的產品符合中國法律法規，申報人擁有或有權在中國使用該產品的知識產權。但是美方對于修正結果仍然有諸多不滿，甚至上升到中國改革開放政策“倒退”的層次上。 美國大西洋理事會中國問題專家蓋保德認

11、為，中國的做法并沒有違反世界貿易組織的相關規定，也不能被認定是一種貿易保護主義措施。中國人民大學國際關系學院副院長金燦榮對本報記者表示，政府采購自主創新產品政策不過是在執行中國的政府采購法，美國無權干涉。美國方面的反應實際上凸顯了一個“歷史遺留問題”，即“我們長期給外資企業超國民待遇。現在要公平競爭，給他們降到同一個標準，他們就受不了了。” 四、實行國庫集中收付制度（一）我國過去國庫支付制度及其存在的問題最終目標借鑒西方國家實行的“國庫單一賬戶制度”，即實行集中收付制度。過去實行的分散收付制度缺陷：1.缺乏嚴格的預算約束和預算監督機制2.財政資金周轉過程中的沉淀資金分散3.不利于預算管理制度的

12、全面改革（二）國庫集中支付制度的含義國庫集中支付制度-是對預算資金分配、資金使用、銀行清算及資金到達商品和勞務供應者賬戶的全過程集中進行全面的監控制度。要點：1.開設統一賬戶，各單位下設分類賬戶2.由財政部門直接向供貨商支付貨款3.資金通過國庫直接撥付給商品和勞務供貨商集中支付制度并不根本改變各部門、各單位對預算資金的支配權和使用權，但由財政部門集中掌握預算資金的支付權。（三）實施集中支付制度改革的措施1做好準備工作 2建立資金管理方式（1）在中央銀行建立國庫單一賬戶體系（2）設立“國庫集中支付中心” 3明確集中支付外的輔助支付辦法（1）工資支付（2）零星支出支付，先支出后報賬（3）轉移性支出

13、支付，從國庫單一賬戶直接撥入受款人的銀行賬戶五、實施“收支兩條線”管理(一)“收支兩條線”管理的含義針對預算外資金，核心內容是將財政性收支納入預算管理范圍，形成完整統一的各級預算，提高法制化管理和監督水平。從收入方面看，主要是收繳分離；從支出方面看，主要是收支脫鉤，收費和罰沒收入不再與支出掛鉤，單獨編制支出預算(二)“收支兩條線”管理的進展及其進一步完善六、政府收支分類改革（一）政府收支分類改革的迫切性我國政府收支分類和預算科目體系不能適應政府職能轉變要求，不能適應財政收支結構變化和預算管理改革的要求。1.不能如實反映市場經濟體制下的政府的活動2.只反映預算內收支，沒有包括預算外收支和社會保險

14、收支，不利于財政管理和財政監督3.與我國已改變的國民經濟核算體系和國際通行的指標體系不一致、不協調（二）改革的基本原則1.公開透明2.借鑒國際經驗，符合中國國情3.便于操作（三）改革的主要內容1.收入分類2.建立新的支出功能分類體系3.建立新型的支出經濟分類體系改革后的政府收支分類體系（一）收入分類 稅收收入社會保險基金收入非稅收入貸款轉貸回收本金收入債務收入轉移性收入（二）支出功能分類一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業、社會保險基金支出、醫療衛生、環境保護、城鄉社區事務、農林水事務、交通運輸、工業商業金融等事務、其他支出、轉移性支出（三）支出經

15、濟分類工資福利支出商品和服務支出對個人和家庭的補助對企事業單位的補貼轉移性支出、贈與債務利息支出債務還本支出基本建設支出、其他資本性支出其他支出、貸款轉貸及產權參股第三節 預算管理體制概述一、預算管理體制及其類型二、分級分稅預算管理體制簡介一、預算管理體制及其類型（一）預算管理體制的內容預算管理體制是處理中央和地方財政各級之間的財政關系的基本制度，核心是各級預算主體的獨立自主程度以及集權和分權的關系問題。1確定預算管理主體和級次，一般是一級政權即構成一級預算主體。2預算收支的劃分原則和方法。3預算管理權限的劃分。4預算調節制度和方法。（二）預算管理體制的類型劃分標準：各級預算主體的獨立自主程度

16、核心問題：地方預算是否構成一級獨立的預算主體1.建國初期實行統收統支體制年實行“統一領導，分級管理”年開始實行“劃分收支，分級包干”體制，簡稱財政包干體制二、分級分稅預算管理體制簡介（一）分級分稅預算管理體制的要點1一級政權，一級預算主體，各級預算相對獨立，自求平衡。2在明確市場經濟下政府職能邊界的前提下，劃分各級政府職責（即事權）范圍，在此基礎上劃分各級預算支出職責（即財權）范圍。3收入劃分實行分稅制。4預算調節制度，即所謂轉移支付制度。5分級預算體制應是相對穩定的，但集權與分權關系及其相應的調節方法是可以經常調整的。 （二）收支劃分的基本理論依據1社會公共需要或公共物品層次性-經濟標準區分

17、公共需要或公共物品的層次性的基本依據是受益范圍，即受益原則。 全國范圍、跨地區的巨大公共工程中央提供 區域性、地方性公共需要地方提供公共物品本身具有的特性（如外溢性）公共需要的層次性包含兩方面內容：一方面從支出角度，以受益范圍為標準區分層次性；另一方面，為滿足公共需要提供收入來源的層次性。收入劃分受支出劃分的制約，即受公共需要受益范圍的制約。2集權與分權關系-政治標準以集權為軸心，分權圍繞集權調整；集權是國家的本質，分權具有客觀必然性幾乎所有國家，中央收入均占主導地位3中央與地方之間收支劃分的案例各國中央與地方支出和收入共同點：（1）各國中央一級，無論在支出還是在收入都居主導地位；（2）中央一

18、級在收入方面集中的比例更大，在支出方面比例相對小一些。中央和地方支出責任劃分的基本框架 責任歸屬支出項目中央中央、地方地方、中央地方國防、外交、外貿、金融和貨幣政策、管制地區間貿易個人福利補貼、失業保險、全國性交通環境保護、工農科研支持、教育地區性交通、衛生、供水、下水道、垃圾、警察、消防、公園、娛樂設施表131 中央和地方支出責任劃分的基本框架若干國家中央與地方之間稅種的劃分 稅種美國加拿大德國日本關稅公司所得稅個人所得稅增值稅銷售稅財產稅對用戶收費聯邦聯邦、州聯邦、州、地方州地方各級聯邦聯邦、省聯邦、省聯邦省地方各級聯邦聯邦、州各級聯邦、州州、地方各級中央中央、地方中央、地方中央中央、地方

19、地方各級表13-2 若干國家中央與地方之間稅種的劃分若干國家轉移支付前后中央與地方之間收支分 配格局國別轉移前中央收入的比重轉移后中央收入的比重中央支出的比重英國（1990）美國（1990）澳大利亞（1991）加拿大（1989）阿根廷（1989）印度（1989）印度尼西亞（1990）895871496268907142513157448270495134535483表13-3若干國家轉移支付前后中央與地方之間收支分配格局（）（三）政府間轉移支付制度1政府轉移支付制度及其功能 2無條件的均衡撥款和專項撥款 3粘蠅紙效應（Flypaper effect） 1.政府轉移支付制度及其功能 政府間轉移支

20、付-政府間財力的無償轉移，一般是指上級政府對下級政府的無償補助貨撥款。政府間轉移支付制度-財力無償轉移的方法、規則和程序所形成的制度。主要功能 （1）彌補縱向財政缺口（2）彌補橫向財政缺口（3）彌補地區性公共物品轄區間的外部效應（4）支持落后地區的經濟發展2.無條件的均衡撥款和專項撥款無條件撥款-一旦確定撥款數額，無附加條件歸受補助地區自主使用。某地區應得的轉移支付撥款=該地區標準支出標準收入某地區實際可得的轉移支付撥款= 中央實際可用于轉移支付的資金總額/各地區應得的轉移支付相加的總額 某地區應得的轉移支付撥款標準收入=該地區的經濟稅基標準稅率差異調整系數標準支出=該地區人口數全國人均標準支

21、出水平 該地區的服務成本差異系數例：A地區應得的轉移支付撥款為500萬元，B地區應得300萬元，C地區應得200萬元，中央實際可用的轉移支付資金為500萬元，計算每個地區實際可得的轉移支付撥款。專項撥款-與無條件均衡撥款相對應的有條件的指定用途的撥款，是轉移支付的輔助形式。分為配套撥款和非配套撥款。區別：1.前者只是補償地方公共物品的一部分成本；后者補償地方公共物品的全部成本。2.配套撥款使用具有一定自主權，非配套撥款的使用基本上沒有任何自主權，使用的地方不過是中央的代理。3粘蠅紙效應（flypaper effect）粘蠅紙效應是一種對比轉移支付撥款與減稅二者對提供公共物品的不同效應的理論。粘

22、蠅紙效應-指上級政府通過轉移支付撥款可以“粘住”接受撥款的一級政府，不會將撥款用于增加個人收入，而是用于提高公共服務水平。第四節 中國分稅制改革一、分稅制改革的指導思想 二、分稅制改革的主要內容 三、分稅制的轉移支付制度四、分稅制的運行情況及其進一步完善一、分稅制改革的指導思想 1正確處理中央與地方的利益關系，促進國家財政收入合理增長，逐步提高中央財政收入的比重。 2合理調節地區之間財力分配 。3堅持“統一政策與分級管理相結合”的原則。4堅持整體設計與逐步推進相結合的原則。二、分稅制改革的主要內容（一）中央與地方的事權和支出劃分 中央：國家安全、外交和中央國家機關運轉所需費用，調整經濟機構、協

23、調地區發展、實施宏觀調控及中央管理的事業發展支出。地方：本地區政權機關運轉所需支出及本地區經濟、事業發展所需支出。（二）中央與地方的收入劃分1.中央固定收入2.地方固定收入3.中央與地方共享稅種和共享收入所得稅 分享范圍： 分項比例：中央分享60%，地方分享40%增值稅（75：25）資源稅（海洋石油資源稅作為中央收入）證券交易稅（中央97%）（三）中央財政對地方稅收返還數額的確定為保護地方既得利益，中央采取“維持存量、調整增量”，制定中央對地方稅收返還的辦法。計算方法：1993年為基期，按分稅后地方上劃中央的凈收入額（消費稅+75%增值稅-中央下劃收入）作為基數，按“兩稅”增長率1：確定增長率

24、，向地方返還。（四）原體制的處理1994年分稅制后，原體制的中央補助、地方上解及有關結算事項暫時不變。三、分稅制的轉移支付制度1.我國地區的實際情況，實行規范化的轉移支付制度的條件不成熟，從1995年起實行過渡時期轉移支付辦法。基本思路：從中央財政每年增收的收入中拿出一部分，主要用于對邊遠少數民族地區和貧困地區的轉移支付，調節這些地區的最低公共服務水平。辦法：根據客觀因素計算確定各地區的標準收入和標準支出，以收支差額作為轉移支付的分配依據。2.調整收入分配轉移支付政策對財政困難的老工業基地和中西部地區給予適當補助，財政越困難，補助程度越大。3.為配合西部大開發戰略，從2000年起加大對民族地區的轉移支付力度；對天然林保護、退耕還林還草造成的財政減收等進行轉移支付。4.從2002年開始，過渡時期轉移支付的概念不再沿用，其資金合并到中央財政因所得稅分享改革增加的收入中分配，統稱為一般性轉