1、第五章 公共管理職能管理科學(xué)學(xué)院 王芳2007年11月公共管理職能教材體系：第一節(jié)、公共管理職能概述第二節(jié)、公共管理職能的歷史演變第三節(jié)、市場經(jīng)濟中的公共管理職能第一節(jié)、公共管理職能概述一、公共管理職能的內(nèi)涵公共管理職能是指特定環(huán)境下，公共管理部門在社會公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過程中所承擔(dān)的基本職責(zé)與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。主要是涉及一國公共管理部門在特定環(huán)境中應(yīng)該管什么的問題。政府是什么?英美：政府是必要邪惡德國：政府是地上的神法國：政府是半神半獸中國：政府是千手觀音公共管理職能的內(nèi)涵1、公共管理職能的實施者是整個公共管理系統(tǒng)政府職能是公共管理職能的核心構(gòu)成部分2、公共管理職能得以實施的依據(jù)政

2、府部門：正式權(quán)力，公共行政權(quán)力；志愿組織：非正式權(quán)力，社會認同與信任3、公共管理職能的內(nèi)容任務(wù)性職能:社會、經(jīng)濟、政治、文化；程序性職能:決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制4、公共管理職能是公共組織特定功能作用的一種反映職能是一種權(quán)力或職權(quán)；職能是一種能力或潛能5、公共管理職能是一個獨立、完整、動態(tài)的體系第一節(jié)、公共管理職能概述二、公共管理職能存在的原因1、社會分工發(fā)展到一定程度的必然要求2、各國社會與市場經(jīng)濟發(fā)展的基本要求案例：軟著陸中國創(chuàng)造了一個經(jīng)濟奇跡3、與特定社會的自治能力密切相關(guān)案例：美國的社區(qū)管理、丹麥的公共自行車第二節(jié)、公共管理職能的歷史演變一、傳統(tǒng)社會的公共管理職能二、西方國家公共管理職能

3、及其變遷三、新中國成立后我國公共管理職能嬗變傳統(tǒng)社會的公共管理職能特征：1、以政治統(tǒng)治職能為中心。2、社會事務(wù)管理職能薄弱。3、以國家暴力鎮(zhèn)壓為主要特征。案例：路易十四的財政大臣柯爾培爾最著名的重商主義者和最有成效的經(jīng)濟政策專家國家是一個大企業(yè)，應(yīng)該盡量增加它的收入降低運輸費用、建立大型企業(yè)、鼓勵人口增長、鼓勵出口、限制進口西方國家公共管理職能及其變遷自由放任主義國家干預(yù)主義新古典主義自由放任主義背景：資本主義成長階段特點：1、政治職能仍然占據(jù)中心地位。2、在經(jīng)濟與社會職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門基本上起著維護社會與市場秩序的“守夜人”角色。3、相對于傳統(tǒng)國家，自由主義政府已經(jīng)意識

4、到，出于對整體利益的考慮，公共部門應(yīng)該向社會提供某些類型的“公共商品”。自由放任主義倫理哲學(xué)家和經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)斯密：道德情操論國富論1、國民經(jīng)濟是全國企業(yè)全年收益的總和，個人無意識地追求自利，促使社會的發(fā)展，比國家有意識地制定經(jīng)濟計劃效果更好2、單個人需要別人的支持，但不能單純期待別人發(fā)善心，只能通過交換互相滿足，自愛之心導(dǎo)致了仁愛之心的結(jié)果3、人雖然自利，但并不無情，人也在追求“同情”，靈魂中坐著一位“公正的觀察者”，從別人的角度判斷自己的行為4、主張貿(mào)易自由：消費是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，是一切生產(chǎn)的目的和宗旨，要促使消費者滿意國家干預(yù)主義背景：壟斷資本主義時期特點：1、政府權(quán)能體系迅猛擴張，“行政國

5、家”取代“守夜警察”成為各國政府職能體系發(fā)展的主流趨勢。2、公共部門政治職能總體上進一步得到加強。3、在經(jīng)濟與社會職能方面，各國普遍采取了積極干預(yù)的職能模式。案例：政府好心為何得不到好報？ 新古典主義背景：“三高一低”“滯脹”特點：1、政治職能的對內(nèi)的統(tǒng)治職能尤其是暴力鎮(zhèn)壓職能相對有所弱化，而民主建設(shè)職能則得到進一步加強。2、經(jīng)濟社會管理職能在各國公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能。3、公共管理職能主體的多元化與政府相關(guān)職能的不斷強化趨勢相并存。新中國成立后我國公共管理職能的嬗變（一）傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制時期的公共管理職能體系1、以階級斗爭作為整個公共管理部門的工作重心。2

6、、經(jīng)濟管理職能方面，由于實行高度中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，我國政府包攬一切經(jīng)濟管理職能。3、社會、文化等管理職能也基本是由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務(wù)職能相當(dāng)薄弱。4、在公共管理職能的運行方面，傳統(tǒng)公共管理體系只注重思想政治教育與行政強制手段的運用，尤其是一味依靠用行政強制手段來推行各項公共管理職能。新中國成立后我國公共管理職能的嬗變（二）我國公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變及其基本方向1、職能重心的轉(zhuǎn)移2、公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變3、職能方式的轉(zhuǎn)變4、職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變新中國成立后我國公共管理職能的嬗變3、職能方式的轉(zhuǎn)變（1）在社會資源配置方式上，由傳統(tǒng)體系下重計劃反市場機制轉(zhuǎn)而要求實現(xiàn)計劃與市場有機結(jié)合，以市場為主、

7、以計劃為輔的社會資源配置機制。（2）在社會經(jīng)濟職能的運行方式上，由傳統(tǒng)的微觀、直接管理方式向宏觀、間接管理方式轉(zhuǎn)移。（3）在管理手段方面，由以運用行政手段為主轉(zhuǎn)向以運用經(jīng)濟、法律手段為主。新中國成立后我國公共管理職能的嬗變4、職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變（1）中央與地方、上級與下級政府間及各職能部門間職能關(guān)系。（2）政企關(guān)系。（3）黨政關(guān)系及各國家權(quán)力機關(guān)間關(guān)系。（4）政府與其他公共管理主體間關(guān)系。案例：犯其至難：中央關(guān)系與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)第三節(jié)、市場經(jīng)濟中的公共管理職能完全競爭市場的前提是六項假設(shè)：第一、經(jīng)濟信息完全和對稱；第二、充分競爭市場；第三、規(guī)模報酬不變或遞減；第四、企業(yè)和個人經(jīng)濟活動沒有任何外部效

8、應(yīng)；第五、交易成本可以忽略不計；第六、經(jīng)濟當(dāng)事人完全理性。市場失靈使政府的積極干預(yù)成為必要 薩繆爾森：“當(dāng)今沒有什么東西可以取代市場來組織一個復(fù)雜的大型經(jīng)濟。問題是，市場既無心臟，也無頭腦，它沒有良心，也不會思考，沒有什么顧忌。所以，要通過政府制定政策，糾正某些由市場帶來的經(jīng)濟缺陷”。市場失靈使政府的積極干預(yù)成為必要 市場不能保持國民經(jīng)濟綜合平衡和穩(wěn)定協(xié)調(diào)的發(fā)展自由放任的市場競爭最終會走向自己反面壟斷 市場機制無法補償和糾正經(jīng)濟外在效應(yīng)市場機制無力于組織與實現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給市場分配機制會造成收入分配不公和貧富兩極分化市場不能自發(fā)界定市場主體的產(chǎn)權(quán)邊界和利益分界，實現(xiàn)經(jīng)濟秩序 政府失敗決定了政府

9、干預(yù)必須適度政府干預(yù)的公正性并非必然。政府某些干預(yù)行為的效率較低。政府干預(yù)易引發(fā)政府規(guī)模的膨脹。政府干預(yù)為尋租行為的產(chǎn)生提供了可能性。政府失靈還常源于政府決策的失誤。 “凸性組合”現(xiàn)實而合理的政府與市場間的關(guān)系應(yīng)是在保證市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用的前提下，以政府的干預(yù)之長彌補市場調(diào)節(jié)之短，同時又以市場調(diào)節(jié)之長來克服政府干預(yù)之短，從而實現(xiàn)市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)二無機制最優(yōu)組合，即經(jīng)濟學(xué)家所推崇的“凸性組合”。政府再造 與80年代前的改革不同，這輪改革的主導(dǎo)理論是企業(yè)型政府理論，主張師法企業(yè)，強調(diào)創(chuàng)新、積極、彈性來改造傳統(tǒng)的官僚體系，將企業(yè)經(jīng)營上重視成本、品質(zhì)、顧客滿意等策略注入政府運作之中，使政府運

10、作更有效率、更具品質(zhì)，從而成為一個“具有企業(yè)精神的政府”。政府再造1、再造的涵義 其一、革命性的進步；其二、根本上重新思考；其三、徹底的變革；其四、重新設(shè)計業(yè)務(wù)流程。 政府再造糾正錯誤的“再造”觀念： 其一、再造并不是縮小規(guī)模。再造是從頭開始重新設(shè)計工作，再造要裁減的是工作，而不是崗位和人員；其二、再造不是組織重組。再造的中心工作是工作如何做，而不是機構(gòu)如何設(shè)置；其三、再造不是取時髦和預(yù)期的靈丹妙藥，再造是一項徹底的新原則，推翻以層級節(jié)制和專業(yè)分工來設(shè)計工作的理念；其四、再造是革命全過程和為顧客創(chuàng)造價值上。 政府再造2、政府再造 政府再造不只是注意政府在量方面的成長，而更重要是質(zhì)的方面的改變。政府再造將涉及改變國家與社會、政府與市場、政府與市民、政府與企業(yè)諸多關(guān)系的調(diào)整，涉及政府治理的觀念、結(jié)構(gòu)、方式和方法的變革；即涉及政府內(nèi)部組織、運作程序的調(diào)整，更涉及外部關(guān)系的調(diào)整。 政府再造3、政府再造的背景 第一、政府角色膨脹第二、財政狀況惡化；第三、新“右派”意識形態(tài)的影響；第四、國際化與國際競爭的壓力；第五、官僚主義和民眾對政府的不滿。政府未來的治理模式市場模式：下放，分解，私營，控制壟斷參與模式：放權(quán)，低層公務(wù)員，公民參與彈性模式：臨時機構(gòu)，雇